完善事業單位政府采購內部控制的思考

許耀

摘 要 自2003年《政府采購法》實施以來，以“管采分離、機構分設、政事分開、相互制約”機制為支撐的政府采購體系基本建立，政府采購在規范事業單位的財政支出行為、提高財政性資金使用效益和預防腐敗等方面取得了明顯成效。但由于我國政府采購制度體系不夠完善、供應商誠信履約體系未有效建立、采購人的采購自主權過大以及自身采購管理水平不高等原因，事業單位政府采購內部控制工作還不夠完善，對政府采購相關當事人的管理需要進一步強化。

關鍵詞 事業單位 政府采購 內部控制

中央預算單位政府采購實行集中采購和分散采購相結合的組織形式。其中，集中采購分為政府集中采購（國家機關事務管理局）和部門（中央部委）集中采購。分散采購是指預算單位自行實施政府集中采購和部門集中采購范圍以外、采購限額標準以上的政府采購項目的采購活動。按現行規定，除集中采購機構和部門集中采購項目外，自行采購單項或批量金額達到100萬元以上的貨物和服務項目、120萬元以上的工程項目應按政府采購法、招標投標法等有關規定執行。

A單位為中央駐滬事業單位，是我國專門從事極地考察的科學研究和保障業務中心，年度采購金額超過3億元，占預算總額近70%，且采購項目種類繁多、行業專業跨度大，涉及船舶、航空器、建筑設施、工程機械車輛、科研儀器設備、生活保障等，采購管理難度較大。本文結合A單位采購工作實際情況，重點探討中央級事業單位政府采購內部控制存在的問題及改進建議。

一、政府采購內部控制的現狀及存在的問題

（一）采購計劃管理與政府集中采購有待完善

政府采購計劃管理制度缺乏靈活性，年度采購計劃隨部門預算“二上”申報后，事業單位在執行過程中原則上無法補報調整，采購計劃管理比較僵化。

國家機關事務管理局委托采購代理機構統一實施的政府集中采購（主要涉及計算機、打印機等通用辦公設備以及公務車輛等）對規范事業單位采購流程、降低采購成本等有著積極的作用，但也存在一些問題，主要表現為：政府集中采購的效率較低，從需求計劃申報到采購產品到貨周期較長，有時甚至長達半年之久;批量集中采購、協議供貨采購的部分電子類產品價格較高、質量較差，性價比很差，飽受使用單位的詬病。

（二）政府采購內部控制機制不健全

部分單位對政府采購管理工作不夠重視，未設立專門負責采購業務的部門或崗位，部門或關鍵崗位設置未分離，不符合內部控制規范要求;未制定單位內部政府采購管理規章制度，采購管理的崗位職責不明確、業務流程不清晰;采購管理關鍵崗位未建立定期輪崗或內部審計機制，采購崗位人員業務培訓不足、對相關政策規定不熟悉，存在較大的內控風險。

（三）政府采購預算和計劃編制不合理

政府采購預算和采購計劃編制的科學性、合理性及準確性是采購業務工作順利開展的前提和基礎。部分單位政府采購預算與采購計劃管理脫節，采購預算編制不準確，采購計劃編制不完整，時常造成有采購預算無采購計劃、有采購計劃無采購預算等現象，嚴重影響采購業務順利實施及內部控制機制的正常運行。

（四）政府采購的組織實施不規范

部分單位政府采購工作的組織實施不規范，主要表現為：業務部門的采購需求不明確、細化不及時，直接影響采購工作的順利開展;部分公開招（邀）標項目設定的采購標準過高，采購文件編制存在明顯的傾向性，評審辦法制定不夠科學;政府采購方式的選擇不夠科學、合理，通常較多使用市場詢價或單一來源等簡單方式實施采購;重采購、輕驗收，對采購項目的驗收及合同履行不夠重視。

（五）供應商管理比較薄弱

多數單位未能對采購供應商實施有效管理，考核評價機制缺失，也未建立統一的合格供應商庫。供應商管理薄弱主要表現為：供應商存在虛假投標、圍標等情況，或以低于成本價進行惡意競爭;部分中標供應商履約不誠信，產品或服務質量以次充好;合格供應商庫缺失導致限額標準以下分散采購工作效率較低，有效報價數量不足或報價虛高。

（六）政府采購信息公開工作相對滯后

按照國家現行采購管理規定，限額標準以上政府采購應對社會公開，即將采購完整的過程節點和合同等關鍵信息在政府采購網上公開。隨著各級部門對采購信息公開的監管力度不斷加大，限額標準以上政府采購信息公開工作日趨完善，但限額標準以下政府采購信息公開工作相對滯后，部分單位甚至未建立相應的工作機制。

二、政府采購內部控制存在問題的原因分析

（一）采購計劃管理制度僵化，集中采購機構專業化水平不高

目前，財政部對納入部門預算管理的年度采購計劃管理相對僵化，除了因項目預算調整外，執行過程中原則上不允許事業單位對原申報的采購計劃及采購預算進行補充、調整，客觀上導致單位時常人為多報采購計劃，增加采購預算。國家機關事務管理局委托采購代理機構實施的批量集中采購、協議供貨、定點采購等采購組織方式適用的范圍、采購周期、供應商評價管理缺乏針對性，導致部分產品的采購周期過長、性價比較差。

（二）對政府采購管理重視度不夠

部分單位對政府采購管理不夠重視，未按照內部控制規范的要求設置集中采購部門或采購專職崗位，也未制定符合單位實際情況的采購管理規章制度。對政府采購領域存在的風險認識不足，忽視對采購崗位人員的業務培訓，關鍵崗位人員長期不輪換，也未進行相應的審計監督。

（三）采購預算管理與采購計劃管理脫節

部分單位未將采購預算管理與采購計劃管理有效銜接，預算管理與計劃管理脫節。一方面導致有采購預算無采購計劃、有采購計劃無采購預算的情況時有發生;另一方面，采購計劃編制細化不夠、具體業務需求不明確，不符合預算管理精細化要求，影響采購的組織實施。

（四）政府采購的監督管理不到位

部分單位未建立采購考核機制，對政府采購的組織實施監督管理不到位，有制度不執行或執行不到位。內部相互制約的機制缺失，業務部門在采購實施中自主權過大，采購文件制定傾向性明顯;合格供應商庫缺失客觀上增加了限額標準以下分散采購的難度，導致采購方式選擇不科學、不合理，部分采購流于形式，甚至存在廉政風險。

（五）供應商的誠信體系未有效建立

當前包括企業、個人在內的整個社會誠信體系尚未有效建立，少數供應商違規違法的成本較低，加上準確、完整的供應商信息獲取渠道相對有限，導致多數單位對供應商管理存在畏難情緒，也缺乏足夠的重視和完善的體系規劃。部分專業性較強的行業或領域，供應商相對采購單位具有信息不對稱優勢，客觀上也給單位的供應商管理帶來了一定的難度。

（六）對采購信息公開的重要性認識不足

多數單位對政府采購信息公開工作的重要性認識不足，未將采購信息公開上升到完善采購管理內部控制、降低廉政風險的高度。尤其是對限額標準以下分散采購信息公開，部分單位甚至尚未開展相應的工作，沒有將相關信息在單位內部公開。

三、完善政府采購內部控制的對策和建議

（一）優化采購計劃管理與政府集中采購管理模式

1.優化采購計劃管理制度。對納入政府集中采購目錄管理的采購計劃，嘗試建立按季度或半年度調整申報的機制;對限額標準以上的采購計劃，在二級項目預算總額范圍內允許對明細采購計劃之間的預算進行調劑管理。

2.創新政府集中采購管理模式。針對計算機等電子類產品市場競爭充分、價格變化較快的特點，將電商平臺納入集中采購渠道范圍，允許事業單位自行采購，國家機關事務管理局及采購代理機構對供應商加強監管。

（二）完善單位內部采購機構設置及制度建設

1.完善內部機構設置。單位應明確采購相關部門職責、加強采購需求申報及審核管理，并制定相應的規章制度，明確采購業務流程。采購量較大的單位，具備條件的應設立專門的集中采購部門，統一組織實施;建立業務部門申報需求、集中采購部門統一實施采購、采購管理部門監督管理的三位一體模式，相互制約、相互監督，不斷規范采購行為。

2.加強制度建設。單位應加強對采購人員的業務培訓，不斷提高業務工作能力。此外，還應建立采購關鍵崗位人員定期輪崗或審計的機制，防范采購領域內部控制風險。

（三）規范政府采購的組織實施

1.加強采購監督管理。單位內部應建立采購需求申報、審核與采購實施相互監督、相互制約的機制，加強采購驗收管理，逐步建立采購績效考核機制。

2.優化選擇采購方式。單位可按照采購金額或類型區分不同采購項目、優化選擇采購方式，提高采購工作效率。限額標準以上的大型采購，應委托采購代理機構按照公開招標、邀標、競爭性談判或磋商等方式實施采購，以實現充分的市場競爭，有效降低采購成本。限額標準以下的分散采購，可區分通用、專業貨物（服務）設計不同的采購方式：通用貨物（服務）采購，盡量通過政府集中采購平臺或市場上成熟的電商平臺實施采購，提高采購工作效率;工程與專業貨物（服務）采購，可通過建設適合自身情況的合格供應商庫、建立自行采購信息平臺實施采購，降低采購成本的同時兼顧采購的效率與公平。

（四）強化對供應商的管理

1.加強供應商動態管理。單位應加強對供應商的基礎信息收集及資質、信用審核，建立動態管理的機制。可充分利用現有的各類社會信用體系和供應商網絡，建立業務部門、集中采購部門及采購管理部門共同參與的評價體系，形成有進有出的考核評價機制。

2.建設合格的供應商庫。采購量較大的單位可在完善考核評價機制的基礎上，按照分類、分級的原則逐步建立符合單位實際情況的合格供應商庫。將內部控制信息化系統與合格的供應商庫管理有機銜接，通過建立自采平臺重點提高限額標準以下分散采購的工作效率。

（五）加強政府采購信息公開

信息公開是加強采購監督、預防腐敗的有效手段。在逐步完善限額標準以上政府采購信息公開的基礎上，單位應重點加強限額標準以下分散采購的信息公開工作。可以依托內部控制信息系統，將限額標準以下分散采購的整個業務流程信息在單位內部公開，接受各個部門及單位職工的全面監督，降低采購的廉政風險。

四、結語

展望未來，完善政府采購內部控制建設，應從加強事業單位內部控制規范體系建設和提高采購績效管理的更高層面考慮，將政府采購與預算管理、資產管理、建設項目管理以及合同管理等環節有效銜接起來，不斷完善內部控制整體環境。

（作者單位為中國極地研究中心）

參考文獻

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