國際海底開發過程中“區域”內剩余責任解決

摘要：國際海底開發過程中的“‘區域內剩余責任”問題備受關注。要公平合理地解決“區域”內剩余責任問題，各國必須加強對本國管轄和控制的私主體在“區域”內活動的持續監管、加強對“區域”保護的國際合作的事前預防措施，以及建立環境責任信托基金、責任損失分擔雙軌制（要求私主體與國家均承擔起責任， 及時對受害者進行補償）的事后救濟制度，這樣才能保證海洋環境能盡早獲得恢復。

關鍵詞：國際海底區域;剩余責任;高度危險活動

中圖分類號：D993.5 文獻標識碼：A 文章編號：CN61-1487-（2020）10-0129-02

因國際海底區域勘探階段將轉向開發階段，2017 年國際海底管理局（以下簡稱“ISA”）發布了《“區域”內礦產資源開發規章 （ 草案 ）》，其中關于擔保國確保承包者遵守義務的責任引發高度關注，使得國際海底爭端分庭（以下簡稱“分庭”）在 2011 年作出的第 17 號案件“擔保個人和實體參與‘區域內活動的國家責任和義務”中尚未解決的問題再次受到關注。

一、以第 17 號“咨詢意見”為基點提出問題

第 17 號案件“擔保個人和實體參與‘區域內活動的國家責任和義務”是分庭作出的第一起咨詢意見。2010 年，基于對發展中國家自身有限的經濟實力與技術能力而產生的顧慮，認為若由國家來承擔其所擔保的個人或實體于“區域”內活動造成的海洋環境損害，像瑙魯、湯加等發展中國家可能不具備此種經濟能力來承擔相對應的賠償責任，于是形成了所謂的“‘區域內剩余責任”問題。故提議 ISA 向分庭請求就該問題發表咨詢意見。[1]

2011 年分庭根據《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）以及相關的法律文件對該案發表了咨詢意見。在解答關于締約國的責任范圍時，分庭認為擔保國僅對由自身過錯造成的行為損害承擔責任。[2] 依據傳統國家責任理論，擔保國無需對所擔保的個人或實體等所致損害承擔賠償責任。但案件中還存在著一些情形，例如個體或實體清償能力不足、致害者不明、因果關系不存在或私主體與國家均未實施損害行為等，這類情況下所產生的責任若依據傳統國家責任理論將無人對此承擔賠償責任，產生責任上的缺口，對海洋環境與“全人類的共同利益”造成損害。因此，在國際海底區域勘探階段即將轉向開發階段之際，以何種方法解決這種“‘區域內剩余責任”問題變得迫在眉睫。

二、高危活動中剩余責任應對之借鑒

私人實體在“區域”內實施國際法不加禁止的行為所產生的損害賠償的責任缺口是否由對其進行管轄或控制的國家承擔補充責任以解決問題，羅馬尼亞認為依據擔保協議，既然擔保國可以從所擔保的承包者的活動中獲取利益，那么要求擔保國參與分攤損失是公平的。而國際自然保護聯盟與綠色和平組織也表明國家承擔剩余責任之要求。此觀點依據的理由是：第一，根據領土主權原則，國家對其領域內的一切人、事、物具有排他性管轄權，私人行為受到該國的法律調整。第二，因異常危險的私人活動通常是需要取得國家授權并進行監督，國家被認為是對該損害發生的直接介入。第三，從公平正義角度出發，國家被推定為可從私人實體所進行的高危活動中獲得利益。[3]134然而，由于種種原因，該方法并未獲得國際的廣泛接受。因此，在當前無法以國家絕對責任填補“區域”擔保國責任缺口時，“區域”內開采活動作為新能源開發的高度危險活動，當前國際社會關于特殊危險性活動領域內私主體造成的損害責任之相關規定則對“區域”賠償責任制度的完善具有借鑒意義。

（一）空間物體損害領域

1972 年《空間物體責任公約》規定了發射國負有絕對賠償責任的情形，即發射國對其空間物體在地球表面或給飛行中的飛機造成損害情況。目前，該公約是唯一已生效的直接規定國家承擔嚴格責任的國際公約。由于現今科技發展與經濟增長的原因，民間發射公司興起， 該公約仍未得到修改，致使發生事故時，發射國承擔的將是無過失責任。[4] 即不論是國家機構還是私人性質的團體，所發射的空間實體造成的地球表面或飛行中的飛機損害均由國家承擔絕對賠償責任。但基于目前國際社會關于國家責任問題的態度來看，以國家作為絕對責任主體承擔損害賠償的模式尚不具備代表性，適用范圍存在明顯局限性，因此，不應過分關注由國家直接作為責任主體進行填補。

（二）石油污染損害領域

1969 年《油污損害公約》實行嚴格責任原則，船舶所有人要對污染承擔民事賠償責任。由于締約國意識到， 可能基于資金有限、或者是由于某些例外情況沒有責任提供賠償，又或者是提出的損害賠償超出其應承擔的責任限額等緣由，船舶所有人無法滿足所有的賠償要求，將使得無辜的受害者無法取得及時而充分的賠償。為維護受害者的正當權益，也為防止船舶所有人由于過重的財政負擔而面臨破產，1971 年通過了《油污基金公約》，以石油公司繳納的攤款作為基金來源用于賠償，石油公司以基金的形式分擔了一部分賠償責任。有人認為，賠償基金的設立將損失轉嫁至消費者，且會降低經營者的責任心。但特殊危險性活動一旦發生事故造成的損害影響范圍極廣且索賠金額巨大，經營者存在破產風險。而油污損害領域內雙層賠償保障了無辜受害者在油污損害中獲得充分的賠償，并將船舶油污損害所造成的損失分配到各個層級消散風險。因此，既維護了受害者的正當權益且又利于行業健康良好地發展的責任賠償機制獲得了國際社會地廣泛認可。[5]70

（三）核能利用損害領域

1960 年《關于核能領域里的第三者責任的巴黎公平的。為保證受害者可以及時和充分的獲得賠償或補償， 當責任缺口出現時，由所設立基金進行給付。

第二，責任損失分擔雙軌制。由造成“區域”環境損害的私主體先對損害責任進行賠償，不足部分由基金承擔，最后以擔保國基于“恩惠”承擔補充責任。這是一種相對公平的責任分配方式，要求私主體與國家均承擔起責任，由個人或實體承擔嚴格責任，減輕國家負擔的同時便于及時對受害者進行補償，[7] 使海洋環境能盡早獲得恢復。《跨界損害損失分配原則草案》原則四中也充分體現這點，國家僅作為基金等賠償舉措的最后補充者，既維護了受害者的權益，也減輕國家責任，使得國家更易接受這種責任機制，利于為“區域”內資源的利用與開發提供保障。

（二）事前預防

第一，由國家加強對本國管轄和控制的私主體在“區域”內活動的監管，這種監管應該是一種持續性的監督。

約》、1963 年《關于核能損害民事責任的維也納公約》、 《公約》要求各國對污染危險或影響進行不斷監測，獲得1997 年《核損害補充賠償公約》，相互補充形成以設施管理人作為損害責任第一層級的賠償者。當運營者承擔不能或不足時，由核裝置所在國作為第二重的責任主體提供補償性的賠付，或由裝置國設立公共基金來賠付。如若還不能夠滿足索賠，由各締約國基于公平原則來共同分擔損失的賠償模式。[6]172 該責任模式既與空間物體損害領域直接要求國家承擔絕對責任不同，又與油污損害領域的經營人責任模式不同，其將國家這一公法主體納入分擔主體作為最后的補充者。裝置國設立的公共基金屬于國家預算的一部分由國家財政支出，換言之，國家因而承擔了部分由危險活動造成的損失。當前，核能領域活動導致的重大事故損失已經具備由國家承擔補充責任的法律確信與實踐，受到各國的認可與接受。

三、國際海底區域內剩余責任的解決

目前各領域所采取的對于剩余責任問題的解決，更傾向于是一種社會責任。考慮到經營者、受害者、國家等主體的利益需求，既要降低行業經營者的破產風險系數， 又要維護無辜受害者的利益救濟，還要減少國家承擔責任的程度，這種責任社會化能在一定程度上滿足各方需求。因國家利益的考量，可借鑒采取損失責任分擔這一模式進行解決，并采取一定措施予以事前預防。

（一）事后救濟

第一，推動環境責任信托基金建立，同時還需要設立國家層面的“區域”保護基金。由于海洋區域具有其特殊性，相互之間是密切相關的，其作為一個整體而言，其還會影響到其他海洋區域。若得不到充分的賠償以控制和彌補損失，侵害范圍擴大，受害者也會隨之增多。同時， 當出現私主體對其造成的損失無能力進行完全賠付時， 損失將由完全無過錯的受害者承擔，這會使受害者處于對正當期待無法預測的狀態下，顯然對他們是極其不公的數據是對個體或實體在“區域”中活動的環境影響評價之基礎，實時監測對環境的影響值，防止開發設備對“區域”海洋環境的影響，從而減少發生環境損害的風險。在 ISA 發布的《指導承包者評估“區域”內礦物勘探活動可能對環境造成的影響的建議》中也要求在進行特定 活動后應做出觀測。所以，此種監管還應當包括事后監 管，在“區域”活動后的一段時間內仍須繼續對此進行 監測，[8] 以防止海洋生態環境遭受破壞。

第二，完善我國《深海海底區域資源勘探開發法》及相關配套制度建設。目前，我國對“區域”活動違法處罰的力度過輕，犯罪成本低。“區域”資源價值重大不言而喻，個人或實體承包者在“區域”活動中可獲取利益與處罰額度明顯不成比例。并且我國還欠缺“區域” 商業保險機制或信托基金建立，“區域”活動存在較大風險，ISA 制定的勘探合同標準條款中均要求“承包者應按公認的國際海事慣例向國際公認的保險商適當投保”，因此，我國立法有必要規定加以完善。

第三，加強對“區域”保護的國際合作。因“區域” 環境損害的特殊性，導致其產生的損害由一國無法完全 解決，需要通過國際法來規制。國際合作原則是國際法 基本原則之一，在“區域”制度中也應加以貫徹，除了雙 邊和多邊合作外，區域性合作、集團化合作以及全球性合 作應做到平行發展。國家須發揮各自優勢，以最佳環境 技術盡可能做到對“區域”海洋環境的全面保護，發揮 “區域”資源的真正價值。同時，國家間應增強合作交流與協商，促進糾紛解決方式多元化。

四、結語

在傳統國家責任無法解決現實中所出現的責任缺口問題時，基于本文分析，借鑒國際社會對特殊危險性活動損害的解決模式，從事后救濟和事前預防兩方面提出對“區域”內私行致損后剩余責任的解決方法。損害賠償作為事后救濟的主要手段之一，關鍵如何給予及時充分的賠付。本文對此提出解決方法：其一，推動環境責任信托基金建立，同時還需要設立國家層面的“區域”保護基金。其二，責任損失分擔雙軌制，由經營者及基金等民事主體與國家共同承擔損失了，國家只作為最后的補充者。這種模式符合當前國際趨勢，也維護各方當事人的正當權益，實現法律所追求的“公平”價值。我國作為權利國和潛在受害國，要基于國家自身利益的考量，防止和降低風險發生，加強對本國管轄和控制的個人或實體在“區域”內活動的監管，不斷加強與各國間對“區域” 保護的國際合作。且我國作為擁有五塊“區域”勘探與開發權的擔保國應抓住機遇，在“區域”礦產資源商業開發階段即將迎來新形勢之際，發揮大國效用，積極參與ISA 制定《“區域”內礦產資源開發規章》，以期對私行為于“區域”內剩余責任問題能提出明確而可行的解決辦法，完善“區域”內責任理論體系，推進國際法的不斷發展。

參考文獻：

[1] 高之國 ， 賈宇 ， 密晨曦 . 淺析國際海洋法法庭首例咨詢意見案 [J]. 環境保護 ，2012（16）.

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[6] 李偉芳 . 跨界環境損害國家責任研究 [M]. 北京 ： 知識產權出版社 ，2013.

[7] 趙榮，李雪瑩 . 論嚴格責任原則在國際法中跨界損害的應用問題 [J]. 法商論壇 ，2012（1）.

[8] 王超 . 國際海底區域資源開發與海洋環境保護制度的新發展——“區域”內礦產資源開采規章草案評析 [J]. 外交評論 ，2018（4）.

作者簡介：陳詩琴（1992—），女，漢族，福建寧德人，單位為福州大學法學院，研究方向為國際法、海洋法。

（責任編輯：董惠安）