對預付卡管理辦法的法律與經濟思考

宋建君

摘? 要：時下，預付卡是某類商家，比如健身房、教育機構的常用經營手段。但是因為商家經營情況或非法目的等多種不可控因素，導致預付卡的使用和管理上容易出現問題，產生經濟糾紛，造成消費者經濟損失。再則，當前行政和法律條款對于此類問題的界定和處理有模糊地帶，也導致法律責任難以明晰，具體的監管和治理無法有效開展。

關鍵詞：預付卡;消費糾紛;法律責任

新聞報道，北京兒童體能培訓機構“趣動旅程”，突然間宣布破產重整，該培訓單位有將近四千多名會員分布在北京的十幾家分店，有近4300萬已繳納的課時費還沒有消費。疫情期間，多地更是頻現預付卡消費糾紛的現象。

這張被問題聚焦的小卡片全稱是：單用途商業預付卡。商務部在2012年9月頒布了《單用途商業預付卡管理辦法（試行）》（以下簡稱“《辦法》”），規定了備案、資金管理和法律責任等，但即使是立法技術已經相當成熟的2012年，這部《單用途商業預付卡管理辦法（試行）》仍有諸多在法律層面值得推敲的地方。

一、適用主體和備案、資金存管、季度報告等三大制度

通讀篇幅不長的《辦法》，第二條即開宗明義的明確了適用主體：從事零售業、住宿和餐飲業、居民服務業的企業法人在境內開展單用途商業預付卡業務的適用本辦法。

《辦法》的三大基本和核心制度——備案、資金存管、季度報告等制度，分別在第七條：“發卡企業應在開展單用途卡業務之日起30日內辦理備案”、第二十六條：“規模、集團和品牌發卡企業實行資金存管制度”，發卡企業應指定商業銀行賬戶作為資金存管賬戶和資金存管比例;每季度登錄商務部“單用途商業預付卡業務信息系統”填報上一季度業務情況等。

二、適用主體和三大制度的完善和改進的思考

（一）適用主體。令人費解的是，《辦法》規定僅適用于“企業法人”，在現實的經濟生活中，更有“企業法人”之外的數量眾多的個體工商戶等或非企業或非法人的經營主體。《辦法》把這些經營主體不包含在覆蓋范圍內，形成了單用途卡監管上的法律空白。既然商務部門是監管主體，那么把“企業法人”以外的經營主體納入監管部門，應該是上選正道。

（二）備案制度。關于《辦法》中備案制度的文義分析，備案制度屬于業務開展之后的事后備案。那么問題就來了，如果發卡業務持續開展，則在30日內備案會對發卡企業有一定的制約性，而且也僅僅是制約，這是由備案制度本身的性質所決定的。如果是比較極端的假設，發卡業務開展之后30日內即行終止，企業就只需要這30日的時間，即此類情況無須備案，也不存在備案的依據，那么，實際意義還大嗎？

將事后備案調整成事前備案的制度，在開展預付卡業務之前即要求備案，或許可以更好的發揮備案制度的作用和意義。

（三）資金存管和季報制度。從《辦法》規定來看，這兩項制度相對于其他的內容來說都比較細致，但資金存管制度是預付卡業務和管理的核心重點，更是防止發卡單位出現諸如虧損、破產甚至跑路等現象的最后一道防線。

如此重要的規定，在《辦法》中只是概要性的規定了銀行需要監管商業預付卡企業對于預付費資金存管比例;如有超額使用監管資金，可以予以拒絕;發卡企業需要將監管資金的存繳情況按照備案部門的要求進行提供。

在實際的操作中，以上文提到的北京“趣動旅程”教育機構為例子，該機構在跑路前是否會按規定進行了備案？是否按規定報告了資金存管、季報業務的情況？如果沒有，監管部門是否主動從資金存繳監管中發現了異樣？監管部門發現后是否會行使檢查和執法權？連環四問之后，引發的又是監管手段和主動性的諸多思考問題。

三、有限的行政處罰手段和低違法成本

《辦法》賦予了監管部門的檢查權——可以對發卡企業進行“業務活動、內部控制和風險狀況等進行定期或不定期的現場及非現場的檢查”，以及執法權——對違法發卡企業責令限期改正、處以罰款的規定。

還是以北京“趣動旅程”為例，從法律層面上來看，監管部門可以在全面掌握了該機構的備案信息、資金存管以及業務季度報等情況之后，在任何時候以現場或非現場形式，對發卡企業進行有預先通知的檢查或突擊檢查。

在《辦法》的第六章“法律責任”中，短短三條規定的行政處罰方式只有兩項：限期責令改正;逾期不改正的，處以1萬元以上3萬元以下罰款。《辦法》也沒有出現何種情形下可以追究發卡單位刑事責任的規定。換言之，3萬元是違規企業的最高違法成本。如此低的違法成本，和北京“趣動旅程”機構已預收但未履行的4300萬元服務費反差實在太大。

我們不能草率的斷言是由于《辦法》的寬松導致了大量預付卡的消費糾紛，但這是不是其中一項因素呢？有限的行政處罰手段和低違法成本，會不會一定程度上讓“跑路”企業更加的有恃無恐、肆無忌憚呢？因此，大幅的提升違法成本應是《辦法》調整的重要意義。

另外，對于惡意“跑路”的企業，如果是經過事先策劃在“跑路”前進行大量發卡吸納資金的，就不是一紙《辦法》能解決的事情了，而應該在刑事法律的層面上進行考量。

因此，對于如何有效的監管預付卡發卡企業，防止出現“跑路”事件，需要在三個層面進行進行改進：前置審核、備案，經營過程監管和異常問題處理。

從經濟角度上看，預付費卡這種模式可以變相看作是企業的一種融資模式，所以，可以參照股票市場上市規則，將審核、備案等作為前置準入條件。類比到股票市場，并非任何企業都可以進入到股票等市場兜售自己的股票，因為購買者很難衡量一個企業的財務、經營狀況，而且，企業也很容易通過一些手段來隱瞞這些關鍵數據。所以，股票市場有嚴格的準入和審查制度，會從多年的公司經營情況上進行多維度的審核，只有滿足相當苛刻的條件，才能獲取上市資格。所以，事后備案顯得尤為不合適，應該有計劃的變更為事前審查、備案，事中進行定期核驗，確保發卡有門檻，問題早感知。