公共體育場館PPP模式改革的路徑研究

劉舒鵬

公共體育場館PPP模式改革的路徑研究

劉舒鵬

上饒師范學院體育學院，江西 上饒，334000。

當前我國社會對公共體育場館公共服務的需求已經進入高速時期，而公共體育場館的運營改革已經隨著體育產業的發展而發展。公共體育場館服務的復雜性和多元性要求我國的場館需要合理選擇和創新公共體育場館建設和運營模式。本文遵循理論與實踐相結合，運用文獻資料法、對比分析法、對專家訪談法、案例分析法，從公共體育場館行業現狀入手，對已經運用PPP的體育場館總結出公共體育場館PPP模式合作的目標、管理方式及質量評價辦法。總結出公共體育場館PPP模式的改革原則、建構步驟以及影響公共體育場館PPP模式的要素。研究結果將會為公共體育場館PPP發展改革提供一定的科學依據，更好地促進其健康、持續、有效發展。

PPP；公共體育場館；社會私人企業；政府公共部門

PPP（Public-Private Partnership）是政府與社會資本合作，為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，是政府和社會資本之間建立的利益共享、風險共擔、協同管理的長期契約關系。公共體育場館具有建設規模大、投資額度高、資金回收周期漫長等特征。因此，長期以來，政府部門在此類項目中一直占據主導地位。隨著國民經濟的增長，人們生活水平的提高，興建的大型公共體育場館也越來越多，數量的巨大，如圖1，我國公共體育場館數量逐年上漲，這對我國公共體育場館管理發展也提出一個新的挑戰。PPP模式是我國公共體育場館管理運營的一種新的選擇，但是PPP模式在我國還處于理論探索階段，對于公共體育場館應用PPP模式我們需要進行嚴格的理論研究和現場分析。

圖1 全國體育場地普查數據

（數據來自中國體育總局官網）

1 公共體育場館管理體系運行現狀

根據我國體育場地普查數據顯示，我國現在大約有170萬個體育場地，總面積將近40億m2，2.6億m2的建筑面積，19.92億m2的場地面積。其室內外場地數量和面積如圖1所示。

表2 我國體育場地面積和數量表

2 存在主要問題

2.1 開放率及利用率不高

由圖2可知，我國大部分場館都屬于行政機關和事業單位，工作人員屬于事業編制，沒有經營壓力，且公共體育場館享受財政撥款，管理方也沒有盈利動機，導致開放率和利用率不高。根據有關學者的計算，在可以容納3萬的體育場，場館的余裕不利用的面積空間可高達1.5～2萬m2[1]。公共體育場館利用率不高的還有一個很重要的原因就是，場館在建設規劃期間，沒有考慮賽后開放和商業化運營的空間，很難進行商業開發，導致開放有難度。

2.2 場地維護費用昂貴，管理運營嚴重依賴財政撥款

我國部分公共體育場館常年虧損大多數需要國家財政撥款來維持運營[2]。由此可見，我國公共體育場館現在的情況就是：可使用的公共體育場館數量非常少和公共體育場館普遍長期空閑矛盾情況同在[3]，大型公共體育場館是在涉及建造的時候基本上是為了滿足大型賽事建造的，導致配置過高、過量，且功能單一，在建設時期沒有規劃后期開放利用問題。“鳥巢”一年的支出就要1.9億多元[4]。武漢的最大體育中心每年的維護費用達到0.6億元人民幣，山東濟南市的奧體中心一年的維護費用為0.4億元人民幣[5]。

2.3 場館工作人員積極性不高

由于我國公共體育場館歸屬于國家資產，也是采用了事業單位的管理模式，因此其經營管理人員基本上以體育系統內部人員。這些工作人員，欠缺體育產業經營、管理的專業理論知識及與體育產業相關的市場營銷和市場開發的實踐經驗，因此，較容易對場館進行粗放式的管理與經營[6]。工作人員屬于事業編制，沒有經營壓力，且公共體育場館享受財政撥款，管理方也沒有盈利動機體制機制滯后，缺乏激勵考核制度，限制了管理人員的積極性。

圖2 各單位公共體育場館面積比例

數據來源于第六次全國體育場地普查數據公報

3 公共體育場館管理使用PPP模式意義

根據財政部PPP中心的統計數據，自2014年12月以來到2016年10月，將近短短兩年時間，財政部PPP示范項目的數量增加了16倍，財政部PPP示范項目的投資總額增加了5倍。近兩年來，從國務院、財政部、住建部再到地方政府，目前都在大力推進PPP模式一一體育場地的投資主體多元化趨勢越發明顯，主要由國家投資興建體育場地的局面得到了一定的改觀。

3.1 促進全民健身發展

從長遠看，政府和社會資本的合作，是有效解決財政資金短缺與人民群眾對體育設施日益增長的需求之間，行之有效的方法，也是實現國務院要求在2025年之前，人均體育場地達到2m2的必由之路。而參與PPP，將是現代企業當下的最佳選擇之一；之于未來，PPP模式更意味著蘊藏著巨大的機會。

3.2 增加服務項目，促進開放和利用

隨著體育產業的發展，體育產業涉及的內容也越來越多，特別是處于有較強的體育產業基礎和市場潛力的一線城市的公共體育場館，涉及的可運營項目越來越豐富。所以對場館的有形、無形資源的整合尤為重要，根據場館資源，進行多樣化開發，加強體育賽事的服務質量；。通過信息化平臺提高場地利用率，實現公共體育場館與人們間的信息對稱，根據運營實際需要，充分利用場館閑置空間提高場館的利用率。

3.3 調整人事制度，提高管理效率

根據市場環境改革合理的績效考核制度、薪酬福利待遇，提高運營管理人員的積極性，同時也可以吸引體育運營管理人才加入場館運營管理中[7]；加強內部管理，精簡內部人員，節約運營成本，建立合理的人才篩選機制，保證運營管理團隊管理能力與時俱進。

4 公共體育場館PPP模式運營改革的組織方法及實施措施

4.1 公共體育場館PPP模式運營原則

在改革公共體育場館管理的PPP模式中，為了使該方式更有效率和達到預期效果，更貼合實際，準確的切中場館管理運營問題，政府部門和私人企業雙方必須遵守部分原則，有利于保護雙方權益，維護合作的穩定[8]，合理分擔風險。在結合該模式的具體特點來進行思考。具體有以下幾個原則：

4.1.1 堅持服務全民健身原則 公共體育場館是全民建設的基礎，是全民健身的保障，公共體育場館應該積極響應國務院的號召，進一步貫徹落實國務院《全民健身綱要》《“健康中國2030”規劃綱要》，充分利用現有公共體育場館資源，更好地滿足人民群眾健身需求，以惠及社會為導向，以滿足人民群眾日益增長的健身需求為出發點，以提高人民群眾身體素質和生活品質為根本目的，無論是公共體育場館采用哪種管理運營模式，這個出發點不能變。

4.1.2 平等競爭原則 在《經濟法》中，對平等的詮釋是：平等原則是商品經濟的本質要求，任何市場交易活動經營者的法律地位平等，都享有平等的權利能力。平等原則對于改革公共體育場館管理運營PPP模式非常重要，平等原則能夠保證參與公共體育場館管理運營PPP模式的各個主體資格平等、地位平等。各個主體平等的享受義務和承擔相應的責任。在公共體育場館中，競爭能夠促進體育資源合理流動，使體育場資源的使用率提升以及優化體育資源分配。

4.1.3 互信、支持原則 公共體育場館管理運營PPP模式當中需要強調支持對合作的積極意義。PPP模式在西方國家的大規模使用以及在我們國家的發展趨勢表明，PPP的優勢不是偶然的，這來源于合作各方互相的支持和幫助。所謂的支持，是指，一旦公共體育場館管理運營PPP合作模式確定，各方必須積極參與到合作項目當中去，政府方需要客觀、理性的對待在合作當中所面對的挑戰、風險等不確定因素，制定合理的政策。支持合作方的決策，尊重合作方的經營智慧；社會企業需要遵守各項經營管理規定，充分發揮私人企業的靈活性和專業性，均衡盈利性與公益性；成功的PPP模式離不開政府的政策支持，也離不開私人企業的專業管理投入。只有雙方互信支持，才能促進公共體育場館管理運營PPP模式的改革。

4.1.4 風險分擔原則 實踐表明，合理的風險承擔與分配是成功運用PPP模式的關鍵。因此，風險承擔與分配理應成為PPP項目參與者所關注的主要問題[9]。公共體育場館管理運營PPP模式合作過程是一個復雜、創新、不確定的綜合行為，存在多種風險。公私合作，也要做到風險共擔。對于合作各方來說，相比不合作，風險還是減小的。上海市在PPP合作項目中規定項目設計、建設、運營等商業風險由社會資本承擔，法律、政策調整和最低需求風險由政府承擔，自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。在滿足公益性功能或服務的前提下，通過授予特許經營權、核定價費標準、財政合理補貼等方式，建立合理的投資回報機制。加強項目成本監測，既要充分調動社會資本積極性，又要防止不合理讓利或利益輸送。

4.1.5 激勵與扶持原則 在公共體育場館PPP合作模式中，政府部門對于私營部門的扶持以及激勵是PPP合作模式非常重要的原則，可以影響私營部門參與合作的積極性，更影響政府部門選擇合作伙伴的選擇來源。政府相關部門可以在行政上、經濟上給予扶持，變相吸引、激勵私營企業參與到公共體育場館的PPP合作中去。

4.1.6 以體為本原則 2015年1月15日，國家體育總局印發《公共體育場館運營管理辦法》當中在運營內容與方式上規定，公共體育場館應當按照以體為本、多元化經營的要求，突出體育功能提升運營效能。也就是要求公共體育場館PPP模式合作當中需要把增強人們體質，提高人們健康水平作為公共體育場館PPP合作根本目標，以公共體育場館內設施作為載體，開展多種經營，將公共體育場館打造成為體育服務綜合體[10]。以體為本具體要求表現在兩個方面：（1）公共體育場館盡可能滿足人們的體育需求；（2）PPP合作的公共體育場館在消費價格上符合人們的消費能力。堅持以體為本，積極開發公共體育場館的有形、無形資產，真正做到公共體育場館服務于全民健身，促進健康中國計劃，反哺穩固公共體育場館PPP模式合作。

4.2 公共體育場館管理PPP模式組織設計

4.2.1 管理目標（1）解決大眾對公共體育場館的需求和公共體育場館利用率不足的困境。在大眾和公共體育場館兩方之間搭起合理的供需橋梁。2017年“廣場舞大媽和青少年搶籃球場”、暴走一族擠占公路……場地短缺引發的社會新聞，凸顯了國民熱情高漲的健身需求與實際供給的矛盾。而要在短時間內修建一大批社區型場館，特別是在已完成基本規劃的城市中實現確實存在困難。但若能打開思路，從現有的公共體育場館的存量與增量著手，也是一條好的路徑。（2）開源節流。社會資本能注入公共體育場館的改擴建中，減少管理方的經濟壓力，專業公司進性合作，發揮企業專業性，改善運動設施條件，對體育乃至整個全民健身計劃的開展發揮極大的作用。也可激發市場主體的活力和創造力，政企雙方的角色和作用會隨之發生變化。政府將由公共服務的供給方轉變為合作方和監管方，可避免因企業獲取暴利而使公眾利益受到侵害現象的發生；企業對項目的參與程度也由單一的建設轉變為從方案設計到投資建設，到運營管理，直至后期維護的全程參與。（3）為公共體育場館運營管理風險提供新機制。PPP模式以“風險共擔”為理念，以共同目標為紐帶，以合同形式約定參與方的責、權、利，對各方的權利和義務進行明確界定，將政府、企業等參與方聚合在一起，形成強大的伙伴關系，是抵御管理運營中所遇風險的強大利器。

4.2.2 公共體育場館PPP模式運營改革步驟 在管理學當中有一個普遍的原理，就是“一個組織模式的設計和建構，都需要有一定的程序和步驟，而且需要合理、有效的分工，最終目的就是為了實現預定目標”。在公共體育場館PPP模式合作當中，也遵循同樣的原理，同樣按照這樣的建構步驟，使公共體育場館PPP模式建構有利于合作目標的實現。

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（1）確定合作項目

（2）挑選合作主體

合作就是多個個體或群體之間為了共同的目標，相互協作的一種方式。在公共體育場館PPP合作模式改革過程中，合作伙伴的選擇會影響合作的成敗，這就需要在合作之前，政府公共部門對私人企業從能力、資金、經驗、誠信度、協同性等方面進行綜合評價，選擇最適合公共體育場館PPP項目的私人企業進行合作。合作主體的選擇可以分為選擇主體、選擇客體、選擇目標三個要素。在選擇過程當中，可以分為確定合作需求、組織評價小組、制定評價指標、確定評價指標權重、建立評價模型、評價結果分析、決策等流程。

（3）選擇合作方式

由于世界各國的社會文化不同，且處于PPP發展的不同階段，導致各國對PPP模式的分類不大相同。我國學者對PPP模式的分類基本大同小異，這是我國政治經濟文化環境的結果。在通過整理分析政府相關文件以及財政部、發改委兩批示范項目的運作方式，結合我國目前的應用現狀和學者研究現狀，筆者認為，PPP模式主要可以分為外包、特許經營和私有化三大類。那么公共體育場館PPP合作項目在選擇合作方式上具有很多選擇性，那么在PPP改革時需要考慮公共物品和服務類型之間的聯系，終究目的還是為了有效的提供體育公共服務；PPP模式的子模式有不同的合作方式，有不同的適用范圍和可以解決不同的問題，合作方也扮演不同的角色，各個合作方式之間需要進行比較，根據服務類型，選擇最適合的合作方式。在合作方式的選擇上也要充分的考慮公共體育場館的政治、經濟、文化、地理等環境。

（4）規范合作關系

公共體育場館PPP合作過程當中，合作關系是決定合作深度與寬度的決定性因素。在合作過程當中涉及到權利關系、利益關系、責任關系等方面。通過合同確立合作各方的權利義務，包括政府對該項目運營的許可權、監督權、場館基礎設施所有權，私人企業的管理運營權、生產權、定價權、使用權等權利。這些權利之間的關系，需要事先各方進行合理合法合同的簽訂，確定各方權責，保障合作；在公共體育場館PPP合作過程當中，肯定涉及部分利益關系，規范利益關系必須先建立一個多元化、程序化、標準化的監督體系，以及建立反饋體系，使各方之間的利益關系更加透明化、公開化；在合作過程當中，對責任規定劃分也是必不可少的，有權就有責，合作的導致責任共擔，需要注意責任的劃分，明確職責，提高工作效率。

3.2.4 測壓時暫停輸液 在輸入高濃度、黏度大的液體時，如膠體、紅細胞、血漿和高滲液等，測壓前先關閉輸液通道，用生理鹽水沖管后再測壓。每次測量中心靜脈壓時，應停止從中心靜脈管輸液輸血，以免使測得的中心靜脈壓值偏高。

（5）建立完善的合作供給評估機制

合作評估機制可以通過對公共體育場館PPP合作情況、經濟效益、影響力、人們滿意度等情況進行評估，通過分析可以確定合作目標是否達到、總結經驗、汲取教訓、提出改進措施，不斷提高合作默契。按時間先后分，評估可以分為準備期項目評估、項目中評估和項目后評估；在評估類型上，可以分為目標評估、執行情況評估、成本評估、效益評估、影響評估；公共體育場館PPP合作項目是一個大金額的投入，決定了PPP項目合作期限相對較長，對合作項目進行公平、公正、客觀的評估，能夠引導公共體育場館PPP合作項目走向良性發展，完成預定目標。

圖6 公共體育場館PPP合作改革步驟圖

如圖6所示，從以上五個改革步驟，可以初步得到一個公共體育場館PPP合作步驟，每個步驟相互依存，不可或缺，才能完整的完成PPP項目合作。

4.3 公共體育場館管理PPP模式實施中應把握的因素

在公共體育場館PPP整個合作生命周期當中涉及規劃、建造、運營、審批等諸多環節，每一個而環節都是保證PPP項目順利進行的保證，根據對專家和實際參與PPP項目的專家的訪談，得到以下幾個影響公共體育場館PPP項目的因素：

（1）場館設計規劃

公共體育場館建造或者改建設計直接影響到后期的經營使用，決定公共體育場館后期的使用功能和使用價值。第一個方面，公共體育場館建造規劃方面。公共體育場館合理的設計不僅能夠為后期開展體育公共服務提供保障，還能提升城市品牌，為城市體育發展留足潛力。在公共體育場館布局時不僅需要考慮當下開展的項目，還需要考慮賽后城市發展、全民健身需要。

公共體育場館使用功能的設計可以影響后期無形資產、冠名權、知名度、開放度、開放成本等方面。如果前期設計不好，后期投資改造成本必然增加。在設計公共體育場館時，需要有前瞻性，從后期的管理角度出發，實現多元化轉變。在打造運動健身娛樂項目的同時，可以利用周邊資源，提供餐飲、運動設備服務、健康指導、住宿、培訓等一條龍服務。增加公共體育場館的贏利點

（2）政府政策

政府的支持是公共體育場館PPP項目良性發展的保證。政府是PPP項目的干預者、引導者，可以通過制定政策和措施吸引私人企業參與到公共體育場館公共服務中來。政府公共部門需要放開手腳，讓公共體育場館在私人企業在市場化運作下正常經營，利用政策優勢吸引相關產業、區域資源，拓展運營途徑提高公共體育場館運營能力。

（3）私人企業收入

公共體育場館PPP合作的項目匯報是社會私人企業參與PPP項目的重要原因之一。在國內外，運用PPP模式的公共體育場館私人企業獲得收入的來源主要有以下集中方式：①是政府購買公共服務，由政府付費，將費用直接撥付給PPP項目私人企業，社會私人企業按照事先的協議提供公共體育場館公共服務；②是使用者付費，由使用者向PPP項目社會私人企業交付公共體育場館公共服務費；③是政府補助，有使用者向PPP項目社會私人企業繳納一部分公共體育場館公共服務費，剩下一部分由政府支付，保證PPP合作私人企業的合理收入。

在收入渠道方面，主要有以下幾種：場地租賃、體育培訓、停車費、廣告收入、冠名權等方面的收入。在收入渠道方面，應該拓寬收入渠道，這個方面需要政府公共部門和社會私人企業共同努力，增加盈利空間、打造自身體育品牌，提升場館公共服務能力。

5 公共體育場館PPP模式改革的建議

5.1 建立完善公共體育場館PPP合作模式推動規劃

私營企業進入公共體育場館領域，并參與公共體育場館事務中來，對于相關政府公共部門來說，公共體育場館PPP模式是一種全新模式，在公共體育場館PPP模式實施過程中涉及到融資、設計、評估、服務標準與定位等多方面實際問題，這些在很大程度上為政府公共部門帶來了挑戰。因此，為了彌補政府公共部門在公共體育場館方面管理運營的不足，政府公共部門可以制定相關的推動措施，加強對公共體育場館PPP模式的指導，進一步推進私營企業參與公共體育場館的建設和管理運營

（1）建立PPP模式管理與推動部門

為更好的在體育行業推行PPP模式，政府公共部門可以設置相應的PPP推動機構或者相關部門，為在公共體育場館推動PPP項目制定各種政策與策略，隨著我國公共體育場館PPP項目建設數量的增加，也可以成立專職PPP負責部門，吸收公共體育場館PPP項目有經驗的專業人才，為政府公共部門和我國公共體育場館與私人企業進行PPP合作提供專業的幫助，制作相應的PPP實施流程手冊和宣傳手冊，促進公共體育場館改革，改變現狀。

（2）加強公共體育場館PPP模式的指導

公共體育場館PPP模式需要投入大量的金錢和長久的時間，專業性也很強，因此，對于參與公共體育場館PPP項目的人員的專業要求特別高，需要加強對參與人員在融資、評估、管理等方面的能力的培訓，塔高操作人員的專業素質，同時，還可以參觀、調研公共體育場館PPP項目的成功的案例，知行合一來提高合作各方的專業技術水平。促進公共體育場館的發展。

5.2 拓寬融資渠道

政府公共部門將私營企業引入公共體育場館，公共體育場館一般涉及金額很大，私人企業在參與公共體育場館項目時，面臨的最大的問題應該就是資金問題。政府公共部門針對PPP項目的特點制定特殊的借貸服務服務和根據具體情況給予相應的政策、資金支持。其次，私人企業在進行公共體育場館項目建設時，政府公共部門可以以不同渠道提供直接或者間接的補助，如擔保、減少稅收等方式。

5.3 加強風險管理

公共體育場館PPP模式投資大、過程復雜、建設周期比較長等特點決定了后面會有很多不穩定的因素。公共體育場館PPP項目的風險管理主要從合約簽訂之前就應該預知未來可能發生的風險，在合約上約定好風險的避免方式和分擔措施。增強合作各方應對風險的能力，將風險發生的概率將到最低，做好風險預防措施，在面對風險的時候，將損失降到最低。風險是必然存在的，合作各方應該加強穩定風險的能力，培養應對風險的能力，保障公共體育場館PPP合作項目的順利完成。

5.4 建立健全PPP相關法律法規

PPP模式在我國實行的時間還較短，我國對PPP模式的研究也處于起步階段，在公共體育場館采用PPP模式最初也僅可以追溯到“鳥巢”的建設時期。例如當風險發生，參與合作各方的權、責該如何劃分，政府公共部門如何對私人企業的行為進行監管等針對這些問題，我國尚未有相關法律依據可供參考。一套完整、齊全、公正合理的管理規定是公共體育場館PPP模式實現你先運作的必經之路，合作各方做到有法可依。

5.5 建立有效的監管體系

在公共體育場館PPP合作項目上必須推進“放管服”改革，必須加大力度補上加強監管的突出“短板”。（1）是要改革傳統管理體制監督主體，從以前的微觀管理、直接管理為主轉向PPP模式的宏觀管理、監督管理為主；（2）是從“嚴進寬管”轉向“寬進嚴管”。開放與放寬準入門檻，提高監管意識與事后監管能力，防控各類風險。在公共體育場館PPP合作項目中，政府監管部門應該著重于做好事中事后的監管，在權利轉移的同時，讓私人企業明白行為邊界；（3）是明晰政府監管部門以及責任清單。監管是政府的法定職責，無論綜合部門還是業務監管部門，都要落實監管責任，要嚴格落實“誰審批誰監管、誰主管誰監管”要求，堅持公平、公正的原則。

6 結 論

伴隨著人們對公共體育場館公共服務需求的不斷增長，國家對全民健身和全民健康的重視，人們和上級政府對公共體育場館提供公共服務供的要求越來越強烈并且要求越來越高，然而，由于部分政府公共部門在資金、技術、人才、信息等方面的制約，在公共體育場館公共服務的提供上出現很多意外情況。

（1）隨著政府職能的轉變以及人們對體育公共服務需求的不斷增長和對質量的關注度不斷提高，使得政府公共部門認識到單單由政府公共部門來提供體育場公共服務那是不可能滿足人們需要的，可以使用政府主導采用PPP模式來提供體育場館公共服務。

（2）體育場館PPP模式下政府和私人企業在改供給關系當中角色定位會有新的變化。在新的運營管理模式當中，政府公共部門可以只需負責對提供體育場館公共服務的私人企業進行戰略指導、監督等工作，無需進行或者很少參與體育場館公共服務的供給當中，而私人企業在進行體育場館公共服務供給時公共，需要在滿足公益性的前提下才可能有盈利。

（3）在我國體育場館PPP模式合作的方式，主要是采用外包、特許經營和私有化三大類，在運營模式的選擇中，必須針對體育場館在經營管理存在的問題進行嚴格的理論研究和現場分析，完善相關理論，才能使得公共體育場館可以正常有效地運營以及產生經濟效益、減少政府支出和促進全民健身。

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Research on the Path of PPP Mode Reform in Public Sports Venues

LIU Shupeng

Shangrao Normal University, Shangrao Jiangxi, 334000, China.

At present, the demand for public services in public sports venues in China has entered a high-speed period, and the operational reform of public sports stadiums has developed with the development of the sports industry. The complexity and diversity of public sports venues require that our venues need to rationally select and innovate public stadium construction and operation models. This paper follows the combination of theory and practice, using literature data method, comparative analysis method, expert interview method and case analysis method, starting from the current situation of public sports stadium industry, summing up the PPP mode cooperation of public stadiums for stadiums that have already used PPP. Objectives, management methods and quality assessment methods. Summarize the reform principles, construction steps and factors affecting the PPP model of public stadiums in public stadiums. The research results will provide a scientific basis for the development and reform of PPP in public sports venues, and better promote their healthy, sustainable and effective development.

PPP; Public sports venues; Social private enterprises; Government public sector

1007―6891（2020）03―0101―06

10.13932/j.cnki.sctykx.2020.03.24

G818

A

2019-09-11

2019-09-23