科學主導型公共政策的公眾參與:邏輯、表征與機制

何志武 呂永峰

(華中科技大學 新聞與信息傳播學院， 湖北 武漢 430074)

民意是公共政策權(quán)威性的基石，民智是增強公共政策科學性的有力補充。自黨的十五大以來，黨的歷次代表大會都強調(diào)要形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制，推進決策科學化、民主化。黨的十八屆四中全會進一步提出“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。然而，公共政策面向不同領(lǐng)域，具有不同類型，因此公眾參與政策的空間和方式也有很大的差異。

關(guān)于公共政策的類型，有學者以公眾接受度要求和專業(yè)技術(shù)性要求為基準維度，將公共政策分為自主決策型、價值主導型、科學(理性)主導型和多元平衡型等四種類型。其中，科學(理性)主導型聚焦于較為專業(yè)的領(lǐng)域，其內(nèi)容具有強烈的專業(yè)色彩和科學屬性，如能源、環(huán)境、通訊、科技、知識產(chǎn)權(quán)等①。

近年來，學界已從多面向、多層次對公眾參與公共政策問題進行了研究。然而，這些研究多是籠統(tǒng)地將公共政策視為價值主導型這一種類型，只是強調(diào)公共政策是對社會價值的權(quán)威性分配和公眾的參與權(quán)利及能力，忽視了對不同類型公共政策中公眾參與的空間、機制和方式等問題的差異化考察。特別是對科學(理性)主導型公共政策的制定，有些學者認為“此類政策涉及專業(yè)領(lǐng)域，強調(diào)官員與專家在其中發(fā)揮作用。公眾因?qū)I(yè)知識匱乏而缺少參與的激情與能力”②。正是基于這種認識，學界對科學主導型公共政策的公眾參與問題研究較少。

本文重點關(guān)注科學主導型公共政策制定中的公眾參與問題，主要探討在科學主導型公共政策的制定過程中，是否存在公眾參與的空間？公眾參與的動因是什么？表征方式怎樣？行動機制如何？厘清這些問題對于保障該類政策制定的科學性和民主性具有重要價值。

一、公共利益與知識賦權(quán)：公眾參與科學主導型公共政策的邏輯

科學主導型公共政策制定過程中，政府官員和官方智庫組成決策主體，支配決策過程，而受過良好教育、具備一定科學理論和專業(yè)技術(shù)知識的“庫外專家”雖未能進入官方智庫，但出于對公共利益的維護和追求，加之其擁有的專業(yè)知識作為文化資本為參與政策討論賦權(quán)，使得他們獲得政策討論的話語空間，通過表達專業(yè)意見和建議為科學主導型公共政策的制定提供“場外援助”，推動政策科學性目標的實現(xiàn)。

(一)科學性：科學主導型公共政策的核心訴求

科學主導型政策一般涉及較為廣泛的專業(yè)領(lǐng)域，決策問題主要由專業(yè)技術(shù)及專業(yè)標準規(guī)定。在現(xiàn)實的政策實踐中，相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策或行業(yè)政策均屬于科學主導型政策，如《核安全法》《中國制造2025》《知識產(chǎn)權(quán)認證管理辦法》等。

科學性是科學主導型公共政策的核心訴求，意指通過決策主體的科學考察和專業(yè)論證，借助大量科學理論和專業(yè)技術(shù)知識對政策方案進行規(guī)劃與設(shè)計，以保證政策方案遵循科學規(guī)律、契合專業(yè)標準、符合理性要求。科學性的核心訴求決定了此類政策的制定必須遵循專業(yè)優(yōu)先的原則，以科學理性為先導，由政府官員主導，在官方智庫中選擇、邀請部分行業(yè)專家進入決策平臺，充分發(fā)揮專家學者的學科優(yōu)勢，廣泛收集政策信息和理性知識，審慎提出政策規(guī)劃，精心論證政策方案。

(二)公共利益：公眾參與科學主導型政策的內(nèi)生動力

公共利益是一種真實的利益，它所反映的是“在多元社會的治理過程中，政府與利益相關(guān)者在利益和利益分配問題上所達成的共識”③。對公共利益的維護和追求是公眾參與科學主導型政策的內(nèi)生動力。

雖然科學主導型政策面向?qū)I(yè)領(lǐng)域，指涉的內(nèi)容普遍帶有強烈的專業(yè)屬性，但政策的實施會對公眾的生產(chǎn)生活產(chǎn)生一定的影響。例如《核安全法》規(guī)定了核安全管理的基本制度，為安全使用核能，避免核材料泄露、核廢料污染等提供了法律層面的頂層設(shè)計，既關(guān)系到國家層面的核安全，也關(guān)系到社會層面公眾生產(chǎn)生活的核安全；《中國制造2025》提出實現(xiàn)制造強國的戰(zhàn)略目標，加快實現(xiàn)中國由工業(yè)大國向工業(yè)強國的轉(zhuǎn)變，既關(guān)系到國力強盛，也關(guān)系到人民生活水平的提高。雖然部分普通公眾因相關(guān)科學知識儲備不足無力參與政策討論，但事實上，科學主導型公共政策與每個人都直接或間接相關(guān)，既關(guān)系著個人利益，又關(guān)系著公共利益。正是這種與政策緊密關(guān)聯(lián)的公共利益，直接推動了公眾對科學主導型政策的關(guān)注，成為公眾參與此類公共決策的內(nèi)生動力。

(三)知識賦權(quán)：公眾參與科學主導型政策的實踐邏輯

首先，決策主體的“有限理性”為公眾參與提供了空間。面對公共管理對象的日益復雜化，一些涉及專業(yè)領(lǐng)域的公共政策對科學理性的要求日益增強，政府的“有限理性”逐漸顯露，具體表現(xiàn)為政府專業(yè)技術(shù)知識的不完備性和信息的不完全性。而與政府的“有限理性”一樣，官方智庫也有一定的知識局限，這種局限就智庫里的專家個體而言，源于專家學科旨趣差異而引起的知識結(jié)構(gòu)單一；就專家智庫群體而言，可能存在專家結(jié)構(gòu)層次相對單薄、專家規(guī)模不盡完整的問題。“對于某一具體問題，如果參與論證的專家知識背景過于單一、結(jié)構(gòu)失衡，專家意見就可能失去其合理性”④。另外，在政策實踐中，政府在進行官方智庫的人員選拔時忽略或故意拒絕某些方面專家的參與，導致官方智庫中缺乏某些相關(guān)領(lǐng)域的專家或持與政府官員明顯不同意見的專家，致使官方智庫知識結(jié)構(gòu)與利益結(jié)構(gòu)失衡，造成官方智庫的知識局限與理性缺損，限制了專家智庫科學理性能力的有效發(fā)揮，從而對決策的科學性造成威脅，但這也同時為公眾的政策參與提供了空間。

其次，專業(yè)知識為公眾參與賦權(quán)，并為公眾參與提供文化資本，使“民間智庫”的專業(yè)性和多樣性意見得以表達并發(fā)揮作用。“民間智庫”，是相對于官方智庫或半官方智庫以及高校智庫而言的⑤，在本文中指的是由身處各地、各行各業(yè)的，具備相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的網(wǎng)民構(gòu)成的“組合體”。“民間智庫”能夠輸出專業(yè)性、多樣性的網(wǎng)民意見。事實上，在官方智庫外，活躍著一批民間專家，他們擅長于某一學科領(lǐng)域，具備相關(guān)的理論與技術(shù)知識，但又未被政府選拔或邀請到官方專家智庫中。這些散布在各地的、有著不同學科背景的“庫外專家”，因其專業(yè)背景而對相關(guān)的科學主導型政策有著強烈的興趣、專業(yè)的經(jīng)驗和較高的熱情。專業(yè)知識的儲備為“民間智庫”提供了充足的文化資本，同時為其進行政策參與賦權(quán)。在互聯(lián)網(wǎng)通信技術(shù)的助力下，這些“庫外專家”往往通過微博、微信、網(wǎng)絡(luò)論壇、QQ群等新媒體工具和渠道表達自己的專業(yè)意見，參與決策過程并施加自己的影響，從而維護政策的科學性。

二、專業(yè)性與多樣性：網(wǎng)絡(luò)民意形塑公眾參與的表征形式

在互聯(lián)網(wǎng)上，“民間智庫”的組成范圍較為廣泛，組成形式較為開放。“庫外專家”基于不同學科、不同角度的多樣而豐富的專業(yè)意見或通過官方指定的網(wǎng)絡(luò)渠道(如意見征集平臺、電子郵件等)上傳至決策平臺，或被政府官員通過輿情工具所收集，并被決策主體關(guān)注、分析、選擇和采納，由此保障科學主導型公共政策的科學性。同時，不可忽視的是，還有一部分公眾雖然對政策主題缺乏必要的專業(yè)知識，但通過表達價值偏好和情感訴求對決策施加影響，他們理應(yīng)也是“民間智庫”的一部分。“民間智庫”通過互聯(lián)網(wǎng)，以網(wǎng)絡(luò)民意“封裝”民間智慧、表征公眾參與。而“多樣性勝過專業(yè)能力”⑥，網(wǎng)絡(luò)民意因其來源和視角的多樣性、差異性和專業(yè)性而尤顯珍貴。

(一)現(xiàn)實民意的網(wǎng)絡(luò)映射：網(wǎng)絡(luò)民意的意涵

學界對民意的界定，大致有“公意”和“眾意”兩種內(nèi)涵，但總體來說，相關(guān)學者更傾向?qū)⑵湟暈椤肮狻保瓷鐣闹鲗б庖姟⒚癖娨庠副磉_的總趨勢。如“民意是人民意識、精神、愿望和意志的總和，是社會的主導意見”⑦，是“社會上大多數(shù)成員對于其相關(guān)的公共對象或現(xiàn)象所持有的大體相近的意見、情感和行為傾向的總稱”⑧，其“主體是社會大眾，客體是社會問題或現(xiàn)象，形式特征是數(shù)量上的多數(shù)一致性和時間上的持續(xù)性”⑨。上述觀點傾向于將民意定義為“多數(shù)人的意見”，個人或少數(shù)人的意見則被排除在外。然而，“多數(shù)人的意見”顯然不能解釋現(xiàn)實社會的意見多樣性，將民意界定為“多數(shù)人的意見”只能算是一種狹義的民意。

而有的學者則將個體或特殊群體的不同意見考慮在內(nèi)，認為“同一個社會中，民意并非一定是同質(zhì)的、有共同取向的而應(yīng)該是包容多元、容許沖突的”⑩，“民意是公眾對于自己、周遭生活環(huán)境、社區(qū)事務(wù)與更大范圍內(nèi)的公共空間中相關(guān)事物的知識、態(tài)度、行為預想的公開化與交流后形成的公眾意見狀況”，這個定義體現(xiàn)了民意的多層次、全方位、公開化表達的特征，既尊重個人的不同意見，也強調(diào)擴大社會共識，是一種廣義的民意。

本文所使用的“網(wǎng)絡(luò)民意”指的是廣義的民意，即不僅包括多數(shù)網(wǎng)民的意見，而且包括少數(shù)網(wǎng)民的意見，意指公眾依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過網(wǎng)絡(luò)與新媒體平臺，針對社會熱點事件或公共問題自由發(fā)表意見和建議，表達訴求和愿望，是現(xiàn)實生活中公眾態(tài)度和意見在網(wǎng)絡(luò)上的綜合反映。

(二)專業(yè)意見與情感訴求：網(wǎng)絡(luò)民意表征公眾參與

表征(representation)的含義是“代表”“再現(xiàn)”或“替代”，但表征絕不是簡單地復制世界，它涉及對意義的生產(chǎn)。如前所述，“民間智庫”是科學主導型政策公眾參與的主體，其結(jié)構(gòu)包括各路“庫外專家”和部分具備公共精神的普通公眾。互聯(lián)網(wǎng)是“民間智庫”參與政策過程的主要場域，通過網(wǎng)絡(luò)表達和觀點匯流，網(wǎng)絡(luò)民意逐漸浮現(xiàn)，其中既有豐富的專業(yè)意見，又有多樣的情感訴求，這些多來源、多視角的專業(yè)意見和情感訴求凝結(jié)了“民間智庫”的思想智慧，助力于決策科學性的實現(xiàn)。可見，網(wǎng)絡(luò)民意是公眾參與科學主導型政策的具體表征。

首先，“庫外專家”通過表達專業(yè)意見實現(xiàn)公眾參與，為決策的科學性提供智力支持。在科學主導型政策的公共場域中，“庫外專家”頻繁穿梭于論壇、貼吧等網(wǎng)絡(luò)公共平臺或QQ群、微信群等網(wǎng)絡(luò)社群中，他們當中有科學家、工程師、律師、醫(yī)生、教師等，來自不同學科領(lǐng)域、具備相關(guān)專業(yè)技術(shù)知識，且對政策參與有著較高熱情。各路專家一方面通過觀點的交流交鋒促進技術(shù)互補從而得出更為科學的專業(yè)意見和思想智慧，另一方面通過網(wǎng)絡(luò)與決策主體進行理性溝通(如在官方意見征集平臺發(fā)表意見)，從而保障政策決策的科學化。

其次，部分普通公眾通過表達多樣情感訴求實現(xiàn)公眾參與，為決策的科學性提供價值參考。“庫外專家”參與政策討論通過網(wǎng)絡(luò)公共論壇以開放的形式進行，利用新媒體工具以網(wǎng)帖、評論等方式予以呈現(xiàn)，并通過網(wǎng)友的轉(zhuǎn)發(fā)引起更大范圍的關(guān)注與討論，繼而通過互聯(lián)網(wǎng)呈現(xiàn)出更多來源、更廣視角的價值判斷和情感訴求。和專業(yè)意見建議一樣，多樣化的情感訴求也是網(wǎng)絡(luò)民意的重要內(nèi)容。“公眾心理的認同和主觀幸福感同樣是公共利益的重要組成部分。”多樣化的情感訴求討論有利于理性、真實民意的形成，從而為決策的科學性和公共性提供價值參考。

三、圍觀討論與理性交換：輔助參與建構(gòu)公眾參與的行動機制

“庫外專家”對政策問題的敏銳洞察和意見表達，“點燃”了政策議題的網(wǎng)絡(luò)關(guān)注度，使政策議題受到更多普通公眾的凝視與討論。“民間智庫”以圍觀討論和理性交換的形式，輔助參與科學主導型公共政策的決策過程。

(一)關(guān)注討論：政策議程設(shè)置階段的間接推動

在目前的政策實踐中，科學主導型政策議題一般由政府和官方智庫動議。但無論是否進入官方智庫，相關(guān)專家往往會立足學科角度，以相關(guān)課題研究為支撐，通過考察與調(diào)研發(fā)現(xiàn)一些專業(yè)性較強的社會問題，并努力推動其進入政策議程，促進問題的解決。這些專業(yè)意見建議的上傳一般有兩種方式：一是常規(guī)途徑，即通過向政府部門遞交報告、人大議案或政協(xié)提案、參加官方智庫會議等路徑予以上傳；二是網(wǎng)絡(luò)途徑，即通過網(wǎng)絡(luò)平臺，使用通俗易懂的表達方式，將關(guān)系到公眾生產(chǎn)生活的專業(yè)議題(如核安全、深海能源勘探)的網(wǎng)文展示在貼吧、微信公眾號、微博等互聯(lián)網(wǎng)平臺上，通過網(wǎng)民的閱讀、點贊、評論和轉(zhuǎn)發(fā)引發(fā)關(guān)注，從而推動意見上傳。網(wǎng)絡(luò)途徑與常規(guī)途徑不同的是，即使是專業(yè)性較強的社會問題，一旦在互聯(lián)網(wǎng)上受到關(guān)注就可能迅速發(fā)酵，首先在專家之間進行討論或爭辯，然后擴展到社會公眾之中。一旦公眾找到專業(yè)性問題與個人利益的相關(guān)性，便會積極關(guān)注并迅速擴散相關(guān)話題，使之成為“萬眾矚目”的公共問題。在此過程中，部分意見完成了聚合，形成了優(yōu)勢意見；沒有形成聚合的意見繼續(xù)著彼此的辯論和交鋒，不斷加深著公眾對科學主導型政策議題的認知和判斷。這種廣泛的社會關(guān)注不斷積累著社會資本，它對于決策者而言，無疑是一種壓力，一旦時機成熟，這些問題就可能成為政策問題，進入政策議程。

(二)智力支持：政策規(guī)劃與設(shè)計階段的理性互補與建言獻計

政府官員和官方智庫在科學主導型政策的規(guī)劃與設(shè)計階段仍起主導作用。政策方案的科學性訴求要求在政策規(guī)劃和設(shè)計階段中引入理性交往機制，這個機制包含兩個方面：“庫外專家”之間的互動交往、“民間智庫”與決策主體之間的互動交往。(見圖1)

圖1 科學主導型政策制定中的理性交往

“庫外專家”之間的互動交往表現(xiàn)為理性互補。“庫外專家”中聚集了大量“不同領(lǐng)域的技術(shù)專家，(他們)具有不同的技術(shù)優(yōu)勢，互動過程帶來了技術(shù)互補，而且通過技術(shù)集成能夠產(chǎn)生技術(shù)創(chuàng)新”。這些專家的專業(yè)性、多樣性的意見并不是以一種靜止的、散點化的形態(tài)存在，而是持續(xù)地在網(wǎng)絡(luò)公共平臺中進行交流、討論和對話，以此進行信息交換、技術(shù)互補，“信息的交鋒和綜合，解決了個人認知的有限理性”，最終引起理性優(yōu)勢意見的浮現(xiàn)，并通過一定的方式(如網(wǎng)絡(luò)撰文、轉(zhuǎn)載、轉(zhuǎn)發(fā)等)展現(xiàn)于網(wǎng)絡(luò)公共平臺或上傳至決策機構(gòu)內(nèi)部，進而受到公眾的和決策主體的關(guān)注。

“民間智庫”與決策主體的互動交往表現(xiàn)為建言獻計與民意上傳。科學意見的充分表達和政策方案的科學設(shè)計是公共利益的重要保障因素。在科學主導型政策規(guī)劃與設(shè)計階段，“民間智庫”通過官方提供的渠道(如電子信箱、政策意見征詢系統(tǒng)等)或利用其他網(wǎng)絡(luò)技術(shù)工具(如網(wǎng)絡(luò)論壇、微博等)上傳專業(yè)意見及情感訴求，以網(wǎng)絡(luò)民意的形式為政策方案的規(guī)劃與設(shè)計建言獻計，提供“民智”支持，由此實現(xiàn)“民間智庫”與決策主體之間的交往與交互，從而完善政府動議，進行輔助參與。

(三)公眾圍觀：決策過程的監(jiān)督限權(quán)

公共選擇理論認為，政治行為中的政府官員同樣適用于“經(jīng)濟人”假設(shè)，其行為的出發(fā)點有可能是官僚機構(gòu)和官僚自身的利益。另外，官方智庫中的專家既有可能為利益集團所雇用，成為在知識論意義上“俘獲管制者”的工具，也有可能被政府雇用，提供“政府定制的專家意見”，成為“論證”政府所欲求的決策方案的工具。所以，“民間智庫”除了通過網(wǎng)絡(luò)民意為政策決策提供“民智”之外，還對決策主體的行為及決策程序進行監(jiān)督。

“民間智庫”具備通過網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督限權(quán)的資本和能力。“民間智庫”中匯聚了身處各地、各行各業(yè)的大量“庫外專家”及熱心公眾，他們有專業(yè)能力、公共精神及消息渠道，一方面對官方智庫專家的組成、行為及其觀點進行監(jiān)督和檢驗，另一方面時刻保持應(yīng)激反應(yīng)，對不合理的官方智庫結(jié)構(gòu)及其行為，以及違反科學性的觀點和方案及時發(fā)聲、傳播與擴散，引發(fā)普通公眾的網(wǎng)絡(luò)圍觀和轉(zhuǎn)發(fā)評論，試圖通過網(wǎng)絡(luò)民意表達引起決策主體的關(guān)注和響應(yīng)，促使其對相關(guān)問題進行糾偏和完善。

四、《核安全法》制定中的網(wǎng)絡(luò)民意表達：公眾參與的實現(xiàn)路徑

《核安全法》于2013年被納入第十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃，其起草工作由全國人大環(huán)境與資源保護委員會牽頭，聯(lián)合國務(wù)院國防科技工業(yè)主管部門、生態(tài)環(huán)境部等政府部門和官方智庫進行。該部法律重點涵蓋核設(shè)施安全、核材料和放射性廢物安全、核事故應(yīng)急等專業(yè)內(nèi)容，它的制定需要大量核物理、核工程、環(huán)保、地質(zhì)等專業(yè)科學知識，屬于典型的科學主導型公共政策。從2013年納入立法規(guī)劃至2018年正式實施，在《核安全法》制定過程中，“民間智庫”以政策的科學性為出發(fā)點，以互聯(lián)網(wǎng)為行動場域，通過網(wǎng)絡(luò)民意表達來“助攻”議程設(shè)置、“助力”政策規(guī)劃與設(shè)計、敦促決策過程公開、促進政策的后期完善，較好地實現(xiàn)了科學主導型公共政策的公眾參與。

(一)助攻：網(wǎng)絡(luò)民意促進“核安全”政策議題的適時浮現(xiàn)

發(fā)展核事業(yè)的首要條件是保障安全，而保障核安全必須在法律層面予以規(guī)范。政府以全局眼光，站在能源可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，結(jié)合官方智庫專家的建議，將核安全法立法工作列入議程。顯然，政府和官方智庫是《核安全法》進入議程的“主攻手”。

在公眾層面，部分國家和地區(qū)核安全事故的發(fā)生以及由此帶來的嚴重后果，使核安全議題進入公眾視野，特別是2011年3月日本福島核泄漏事故以來，公眾對核安全的憂慮日益加劇，對核能利用的探討也隨之高漲。具備核能專業(yè)知識的“庫外專家”和具備較強公共精神的普通公眾在論壇、貼吧、微博、微信等新媒體平臺撰文發(fā)表專業(yè)意見，并通過跟帖、轉(zhuǎn)發(fā)、分享等手段實現(xiàn)信息的擴散，引發(fā)公眾討論。例如，天涯論壇的網(wǎng)帖《日本福島核電站事故爆炸原因》對福島核電站事故的原因進行了詳細的分析，點擊數(shù)70多萬，評論近2000條。相關(guān)網(wǎng)帖及其討論在一定程度上為公眾普及了核能知識，促進了專業(yè)知識的互補和交流，同時也進一步表達了公眾對核能開發(fā)安全性的憂慮，網(wǎng)絡(luò)民意就此浮現(xiàn)：核電到底安不安全？如何預防和應(yīng)對核事故？如何保障公眾對核電建設(shè)項目充分知情？是否應(yīng)該通過立法對核安全問題進行規(guī)范？等等。網(wǎng)絡(luò)民意成為《核安全法》進入立法議題的“助攻手”。

(二)助力：網(wǎng)絡(luò)民意參與《核安全法》方案的科學設(shè)計

《核安全法》的規(guī)劃過程中，由政府官員和官方智庫組成的決策主體研究相關(guān)的專業(yè)問題和法律問題，并開展了立法項目論證工作，形成了《中華人民共和國核安全法(草案)》。草案公布后，全國人大常委會分別于2016年11月14日至2016年12月13日，2017年5月16日至2017年6月14日，兩次在中國人大網(wǎng)公開征集各方面意見，共征集到各類意見和建議3000余條。這些意見和建議均構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)民意，為《核安全法》相關(guān)條款的完善送去了“民智”，從而助力《核安全法》方案的科學設(shè)計。

除了官方指定的意見征集平臺外，相關(guān)新媒體平臺上也出現(xiàn)了一些有關(guān)《核安全法》草案的專業(yè)意見，內(nèi)容涵蓋核安全的方針原則、核設(shè)施營運單位資質(zhì)要求、核設(shè)施的安全保衛(wèi)、核廢物的無害處理、核材料的安全運輸、核安全信息公開等，這些專業(yè)意見進一步保障了《核安全法(草案)》的科學性，對其中相關(guān)條款的補充、完善及最終法律版本的出臺，起到了重要的推動作用。例如，網(wǎng)帖《對全國人大〈核安全法(草案)〉征求意見稿的幾點建議》指出，草案中缺少核事故賠償?shù)臈l款，容易造成不出事故企業(yè)自己賺錢，出了事故就推給政府的后果；草案中沒有對核電站的選址問題做出規(guī)定，可能會導致核電企業(yè)任意選址，從而給國家安全增加風險。在2017年9月1日全國人大審議通過的《核安全法》中，增加了“核設(shè)施營運單位應(yīng)當通過投保責任保險、參加互助機制等方式，做出適當?shù)呢攧?wù)保證安排，確保能夠及時、有效履行核損害賠償責任”的規(guī)定，并增加了對核設(shè)施的選址及其要求的相關(guān)條款，細化了項目選址的決策程序。

(三)助推：網(wǎng)絡(luò)民意敦促《核安全法》決策的公開及方案的后續(xù)完善

“民間智庫”持續(xù)對《核安全法》決策過程保持著凝視狀態(tài)，關(guān)注著決策的進展情況，表達著專業(yè)意見和情感訴求。例如網(wǎng)帖《對全國人大〈核安全法(草案)〉征求意見稿的幾點建議》建議官方智庫應(yīng)“由法學專家、地質(zhì)、地震、國土規(guī)劃、運輸、水利電力、核工業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋、保險業(yè)、公安消防、軍隊、防恐、衛(wèi)生防疫、醫(yī)學、心理、應(yīng)急救災(zāi)等專家組成”，以此最大限度地保證政策制定的科學性。而為了回應(yīng)公眾訴求，及時公布決策信息，決策主體在中國人大網(wǎng)開辟“核安全法立法”專題首頁，設(shè)置“最新動態(tài)”“常委會審議”“圖片報道”等欄目，對《核安全法》的審議及制定過程進行相關(guān)報道，雖然沒有對官方智庫組成、相關(guān)會議紀要等進行完整披露，但從一定程度上公開了《核安全法》的制定過程，回應(yīng)了部分網(wǎng)絡(luò)民意。

《核安全法》于2018年1月1日實施后，“民間智庫”仍持續(xù)關(guān)注，并為政策的進一步完善建言獻策。如2018年3月12日，網(wǎng)民王楓發(fā)表網(wǎng)文《日本福島核事故七周年反思：中國〈核安全法〉關(guān)鍵責任缺失問題需引起重視》，指出該部法律中“核設(shè)施營運單位安全責任虛化、國務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門責任弱化、國家層面核能主管部門的領(lǐng)導責任缺失”，提出“我國《核安全法》必須遵循黨依法治國的基本原則，圍繞政府與企業(yè)之間多個責任主體，嚴格界定權(quán)責，清晰界定各個責任主體的法律責任”等建議。

五、思考與啟示：公眾參與科學主導型公共政策的保障及其拓展

由上觀之，決策主體對網(wǎng)絡(luò)民意的積極回應(yīng)和對網(wǎng)絡(luò)民意參與決策廣度與深度的支持，對于公眾參與科學主導型公共政策的可持續(xù)性有著重要意義。

(一)誠意的在場：決策主體對網(wǎng)絡(luò)民意的積極回應(yīng)

交往實踐是網(wǎng)絡(luò)民意與決策主體互動的實質(zhì)，而反饋機制則是交往實踐的重要保障和內(nèi)在要求。在公眾參與科學主導型公共政策的過程中，網(wǎng)絡(luò)民意期待得到?jīng)Q策主體的反饋和響應(yīng)。例如天涯論壇網(wǎng)帖《對全國人大〈核安全法(草案)〉征求意見稿的幾點建議》，就草案第十三條“國家加強對核設(shè)施、核材料的安全保衛(wèi)工作”提出了“對核電站的保衛(wèi)，必須有軍隊和國家安全部門參加”的建議。審議通過的《核安全法》中，增加了“防范和應(yīng)對核恐怖主義威脅”的條款，強化對核設(shè)施和核材料的安全保衛(wèi)。雖然無法考證政府是否因為網(wǎng)民的意見而修改和完善了相關(guān)條款，但至少這種修改在事實上與網(wǎng)友的意見一致，在客觀上起到了回應(yīng)網(wǎng)絡(luò)民意的作用，“當公民發(fā)現(xiàn)他們的意見與建議被國家(政府)所接受，他們就與國家(政府)有著共同的價值背景，從而增強了他們對國家(政府)的信心，參與政治的意愿會更強烈”。

決策主體與“民間智庫”之間的雙向互動既是科學主導型政策科學性訴求實現(xiàn)的保證，又是建立政府與公眾信任關(guān)系的重要手段。在科學主導型政策制定過程中，應(yīng)該發(fā)展政府與“民間智庫”之間的雙向協(xié)商、溝通機制，促使政府成為一個負責、透明、回應(yīng)、民主的組織。具體而言，就是要求決策主體摒棄將公眾當作“無知暴民”的偏見，積極回應(yīng)“民間智庫”的專業(yè)意見和價值訴求(即網(wǎng)絡(luò)民意)，并通過互聯(lián)網(wǎng)及其新媒體將相關(guān)反饋意見展示出來，形成一種“可見的理性交往實踐”。

(二)空間的拓展：網(wǎng)絡(luò)民意參與廣度與深度的探索

在科學主導型政策制定中，官方智庫一般由政府官員在體制內(nèi)“封閉”選拔而組建，官方智庫與政府官員共同組成決策團隊開展政策論證工作，進行政策規(guī)劃與設(shè)計，繼而形成政策草案，再通過網(wǎng)絡(luò)對草案進行意見征集，最后實現(xiàn)政策的出臺。可見，在政策實踐中，政策草案的形成是“民間智庫”及網(wǎng)絡(luò)民意介入決策過程的一個關(guān)鍵節(jié)點：在草案形成之前，決策主體完全支配政策方案的規(guī)劃設(shè)計；草案形成之后，決策主體將已結(jié)構(gòu)化的政策方案(草案)通過互聯(lián)網(wǎng)公開，使用征詢意見的方式獲取公眾對該政策方案的評價，形成一種“內(nèi)輸入”的決策模式和“告知—評價”的決策實踐，這種決策實踐顯然不能充分發(fā)揮出公眾參與的價值，“民間智庫”參與的空間亟待進一步拓展。

首先，應(yīng)拓展網(wǎng)絡(luò)民意參與的廣度，其核心是在決策過程中鼓勵更為廣泛和全面的理性討論，即通過體制機制改革，激發(fā)更廣范圍、更多層次“庫外專家”的踴躍參與及其意見表達，促進多元專業(yè)意見的碰撞。決策主體應(yīng)建立保障民意充分表達的制度，鼓勵更廣泛的網(wǎng)絡(luò)民意表達，支持多樣意見和異質(zhì)訴求的形成。對于決策主體而言，聽取和吸納民意可以“以網(wǎng)民意見的豐富性擴大決策者認識問題的視野，以網(wǎng)民建議的科學性擴充公共政策的官方智庫”，以此提高科學主導型決策的科學性。

其次，應(yīng)增加網(wǎng)絡(luò)民意參與的深度，其核心是建立決策合作機制，即利用基于互聯(lián)網(wǎng)的社會化網(wǎng)絡(luò)，建立一種開放的外部參與機制，鼓勵“民間智庫”之間、“民間智庫”與政府之間在政策過程各階段和各環(huán)節(jié)的分工合作，協(xié)同參與科學主導型政策的決策過程，使得“民間智庫”和政府之間不只協(xié)商，還有合作，不只談話，還有行動，從而將散點化、原子化的網(wǎng)絡(luò)民意表達“聯(lián)結(jié)”為集約化、模塊化的網(wǎng)絡(luò)公眾參與，以此增加網(wǎng)絡(luò)民意參與的深度，促進政府與“民間智庫”之間的相互信任與決策協(xié)同，在保障科學主導型公共政策科學性的同時，最大限度地提高其決策效率。

注釋

①朱偉：《政策制定過程中官員、專家、公眾的互動模式——基于政策“類型—過程”理論框架的分析》,《南京工業(yè)大學學報(社會科學版)》2013年第9期。

②朱偉:《民意、知識與權(quán)力——政策制定過程中公眾、專家與政府的互動模式研究》，南京：南京大學出版社，2014年，第174頁。

③張成福、李丹婷：《公共利益與公共治理》，《中國人民大學學報》2012年第2期。

⑤金家厚：《民間智庫發(fā)展:現(xiàn)狀、邏輯與機制》，《行政論壇》2014年第1期。

⑥貝絲·西蒙·諾維克：《維基政府:運用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提高政府管理能力》，李忠軍、于卉芹、李晶譯，北京:新華出版社，2010年，第13-14頁。

⑦劉建明：《穿越輿論隧道:社會力學的若干定律》，北京:中央黨校出版社，2000年，第170頁。

⑧喻國明：《解構(gòu)民意:一個輿論學者的實證研究》，北京:華夏出版社，2001年，第9頁。

⑨張淑華：《網(wǎng)絡(luò)民意與公共決策:權(quán)利和權(quán)力的對話》，上海:復旦大學出版社，2010年，第36頁。

⑩侯學勇：《傳媒控制下的民意多元與失真及其對司法的影響》，《法律方法》2013年第2期。