水利工程項目財務風險的識別與控制——以Y水資源配置工程建設項目為例

吳麗君

水利工程項目財務風險的識別與控制——以Y水資源配置工程建設項目為例

吳麗君

（福州水務平潭引水開發有限公司，福建 福州 350700）

近年來，水利建設項目的投資規模不斷擴大，財務風險問題日益引起越來越多的水利企業、地方政府、投資者及相關學者的關注。該文從全過程管理視角出發，以Y水資源配置工程建設項目為例，提出水利工程項目的財務風險識別與控制應重點放在前期規劃可研階段、非物資招標階段、項目實施階段和項目竣工結算階段，并提出了相應的應對措施。

水利工程項目 財務風險 風險識別 風險應對

1 概述

隨著國內經濟的快速發展和人民對美好生活向往的不斷追求，涉及民生改善的水利工程建設日益得到中央和各級地方政府的重視。“十三五”時期國務院計劃分步建設了172項重大水利建設項目，截至2019年已累計批復立項134項、開工132項，在建投資規模超過10000億元。水利建設項目投資規模在不斷擴大的同時，財務風險問題也受到了越來越多的水利企業、地方政府、投資者及相關學者的關注。化解水利建設項目中的財務管理風險問題，從而降低工程建設成本，對于水利工程建設領域而言具有重要的理論意義和實踐價值。

我國水利工程管理體制已由之前的計劃經濟管理模式逐步向市場經濟管理模式轉變，水利工程建設項目中的風險問題也開始突顯。但風險是一個動態的不確定性問題，近年來管理學界對此問題進行了較多研究。申晴認為，通過分析財務風險、成本控制和水利造價等相關理論，可以為分析水利建設項目財務風險及風險的治理提供依據[1]。王興衍認為，水利工程財務風險主要表現在水利工程建設前籌集資金階段、水利工程承包商管理、水利施工階段、水利政策變動等4個關鍵因素，并提出財務管理風險防范措施[2]。葛子貴分析了財務管理制度、財務監督職能、風險管理環境等財務風險形成原因，提出了財務風險的控制措施[3]。龍慶國總結了近年來中央水利企業改革取得的成效與存在的不足，并結合供給側結構性改革“去產能、去庫存、去杠桿、降成本”的要求研究提出相應對策思路。

上述經濟學界、管理學界對財務風險的深入研究成果，為我國深化水利工程項目財務風險研究提供了重要的前提和基礎。但與西方的財務風險研究相比，國內對水利工程領域的財務風險研究仍是一門新興學科，特別是水利工程建設具有政府主導性、公益性、項目投入規模大、周期長、涉及面廣、風險高等特點，導致水利工程領域的財務風險管理更具有特殊性，需要改革傳統的項目核算、財務處理方式，立足水利項目全過程、全方位、全部門的行業規律，才能抓住水利項目建設中的主要財務風險并加以控制和治理，全面提高項目管理效益，增強企業可持續發展水平。

2 Y水資源配置工程存在的財務風險

Y水資源配置工程建設內容包括: 莒口閘，竹岐至大樟溪引水線路，大樟溪至福清、平潭等沿線的供水資源配置。供水范圍包括平潭綜合實驗區、福清市、長樂市、福州市南港片。工程多年平均引水量為8.7億m3，扣除輸水損失后，骨干工程末端供水量為7.89億m3。Y水資源配置工程目前存在的財務風險比較多，主要涉及以下幾個方面。

2.1 項目資金籌措風險

Y水資源配置工程總投資61億元，建設資金由項目資本金和債務資金構成。因項目涉及跨縣區，有些縣（市、區）受經濟水平和財力因素影響，在建設資金落實存在一定難度。這部分自籌資金是否能及時到位，將直接影響項目的資產結構，以及負債比例是否控制在合理的范圍內。

2.2 征遷補償資金支付的財務風險

該項目建設還涉及征地拆遷問題。由于土地征遷工作的特殊性，存在征遷主管部門為了便于工作開展突破現有政策限制提高補償標準、補償政策是否依法依規、資金撥付分配程序是否規范透明等方面風險。同時，Y水資源配置工程采取實施前預撥或按進度撥付征遷補償款、征遷完成后按實結算，征地賠償還面臨評估機構的選擇及評估價格的確定是否公允等問題，將導致預撥款項的超撥、超預算、多付款項無法追回等財務風險。

2.3 工程項目資金支付及納稅的財務風險

該項目資金支付存在施工單位向項目法人提出將款項直接打入第三方賬戶、施工單位沒有提交預付款保證金或者保函、分階段支付可能導致復算、誤算等方面的財務風險。同時，由于Y水資源配置工程投資規模大，涉及平潭、福清、長樂、南港等片區，在建設過程中會遇到大量的稅務問題，若疏于管理，將導致嚴重涉稅風險。

3 水利工程項目的財務風險識別

基于Y水資源配置工程的建設實踐，水利建設項目管理是一個全過程管理，貫穿于可行性研究規劃、初步設計、招投標、工程實施、竣工驗收、竣工結算和決算、后評價等項目建設生命周期的各個階段。因此，水利工程項目的財務風險識別必須立足于這一全過程，并針對每個工程建設階段特點，相應識別出各個階段財務風險點。結合國內最新理論研究成果和筆者多年來的水利工程財務管理實踐，可將水利工程項目的財務風險識別重點放在前期規劃可研、非物資招標、項目實施和竣工等環節。

3.1 前期規劃可研環節

該環節主要工作是編制項目建議書、開展可行性研究，與之相對應的財務風險涉及項目資金管理和財務效益預測兩個方面，其中項目資金籌措和征遷補償資金支付的風險系數較大。

水利工程項目建設資金由項目資本金和債務資金構成，資本金包括財政性資金、社會資金；債務資金為從金融市場借入，主要以項目貸款形式融資。從結構上看，多數水利工程建設依賴政府投入較大，在積極爭取中央政府財政預算投資后，仍有一定的缺口，需地方政府自籌解決。

多數水利工程項目建設都牽涉征地拆遷問題，征遷主管部門有時為了便于工作開展，存在突破現有政策限制提高補償標準的沖動，導致未依法依規撥付征遷補償資金、撥付分配程序不夠規范透明、采用評估方式進行征地賠償、多采取實施前預撥或按進度撥付等財務風險。

3.2 非物資招標環節

非物資招標階段包括設計和招投標兩個風險點。一是工程設計的財務風險點，主要在水利工程設計概算，涵蓋人工費、材料費、施工用電、水、風、機械使用費等基礎費用編制的合規性和合理性，以及是否存在漏項或者差錯，對不可預見事件的估算及預算等，以實現資源成本的節約和利益的最大化。二是招投標的財務風險涉及承包信用問題。因為多數的水利工程項目是通過招標方式進行，這就需要從海量的承包商投標中選一個最優的中標方。由于市場競爭激勵，有些承包商為了能夠中標，則可能存在惡意串標、行賄招標人員等方式，這些行為的出現，可能導致一些不具備條件的承包商中標，從而影響了項目的順利竣工及建設質量。

3.3 項目實施環節

水利工程項目的實施建設是最重要階段，涉及組織協調基建施工、物資供應、工程監理、設計、施工等，相應的財務風險也較多，其控制措施主要通過有效的過程管理、資金支付、合同管理等手段來實現。在工程項目款支付環節中，部分施工單位會向項目法人提出將款項直接打入第三方賬戶，項目法人支付款項后承建單位拒絕承認收到工程款或者拒絕開具有效收據，在這種情況下，增加了資金支付的風險。而合同管理涉及設備物料采購合同、服務采購合同、工程合同等各類合同的簽訂。這些合同的條款審查和簽訂工作，要注重簽約對方的合法性、條款的權責對等、違約條款及兜底條款等方面的把關，如合同金額與合同附件資料不一致、價款未注明含稅等方面理解不同，將帶來糾紛風險。此外，水利工程建設過程中會遇到大量的稅務問題，特別是近年來不斷出臺的一系列減稅降費政策，若疏于管理、未及時了解新政策，將導致嚴重涉稅風險或造成不必要的浪費。

3.4 項目竣工結算環節

竣工財務決算是對水利工程項目建設投資所有費用的匯總。根據國家水利建設項目竣工財務決算要求，所有水利工程項目都要按規范要求編制竣工財務決算報告書，這有利于核定固定資產投入價值、考核項目投資效益。但在實際工程實施中，由于項目實施周期性長、投資量大、工程復雜性高等原因，造成了水利項目竣工驗收的執行中存在較多困難，特別是重建設、輕管理的項目，在工程決算中會出現做表面文章、工程決算與設計圖紙和工程概預算、招投標文件、有關合同等出入較大等現象，造成了工程合同款重復結算、虛增建設成本等問題。

4 水利工程項目財務風險的治理措施

4.1 前期規劃可研環節的風險治理

要不折不扣地落實水利工程項目實行資本金制度，創新性地開展項目籌融資工作，特別要積極爭取社會資金投入，引導地方政府制定相應的財稅支持政策，支持通過入股、租賃、拍賣等方式，實施中小型水利工程項目產權制度改革。同時，對財政投入、銀行貸款、PPP等方式籌集到的資金按照國家撥款和外借資金等兩方面進行管理，制定合理的資本金投入計劃，確保股東投入資本金的時間盡量統一，減少利息等相關不必要費用的支出。為確保項目資本金到位，避免資產結構及負債比例失衡，項目業主積極與水利監管部門、財政部門、股東保持緊密聯系，定期匯報工程進展情況。通過現場調研、工程周報、微信互動平臺等方式，加強交流與溝通，確保項目資本金到位。對于個別地區財政資金緊張無法到位的情況，通過地方政府債務作為資本金形式緩解地方政府壓力。科學使用項目資金，避免資金閑置。財務人員按時間進度編制資金使用進度控制。每月通過召開工程建設項目資金到位及支出、使用的平衡例會，有效、合理使用工程建設資金，并考慮在施工過程中可能出現的各種變化情況，實時對原制定的資金使用控制計劃做出必要調整。通過對在建項目月度、年度資金計劃完成率的考核等途徑，實現提高資金使用效率的目的。

4.2 非物質招投標環節的財務風險治理

（1）財務部門全程參與工程概算工作。財務部門要將成本控制工作前移，全程參與水利工程項目概算編制工作。為避免工程實施中出現設計變更，財務人員要將設計概算做深做透，并參與設計初期技術經濟方面各項費用的概算審查工作，設置科學明細的會計科目，與設計核算實現一一對應，便于項目資金支出情況與概算執行相對照。

（2）招標文件編制充分體現單位意向。可委托熟悉本行業、具有專業技術資質的設計或咨詢機構開展招標文件編制工作，根據招標單位有關要求和指標設置專用合同條款，財務部門工作人員對招標文件中涉及的支付項目及數量、支付方式、合同條款、擔保方式、質量保證金比例、違約責任等進行反復斟酌。

（3）精準選好中標人。從財務風控的視角看，評標階段要重點對投標企業人員素質、財務數據、企業信譽等方面開展實地調查和分析，科學評估施工企業的資金流動性、盈利能力、償債能力、履約能力和擔保情況等關鍵指標進行測算和查驗。

4.3 項目施工環節的財務風險治理

（1）要加強建設資金監管。項目法人要依法依規設立獨立的會計管理部門，配備相應財務人員，做好財務科目的設計和管理工作，科學編制并有序執行項目資金使用進度控制計劃，構建以財務風險為核心的內部控制制度體系，并通過召開每月例會，有效、合理使用工程建設資金。

（2）加強預付款支付與收回管理。財務人員在支付預付款時，首先要查看施工單位提交的預付款保函是否真實，其次支付證書是否經監理人員簽字確認，預付款收據是否齊全，檢查無誤后方可支付預付款。后期施工過程中，按照合同約定情況結合工程施工進度將前期預付款扣回。再次，進度款支付方面，財務部門要審核經發票提供人、施工單位、監理單位和業主四方簽字蓋章的工程進度結算單和對應發票。

（3）工程變更支付。工程變更簽證是否經過四方（施工單位、監理、業主單位現場代表、造價部門）認定后進行支付。通過加強項目資金的支付審核，使水利工程建設項目工程價款始終處于財務監控之中，避免在工程進度支付過程中出現財務風險。

（4）工程納稅風險控制。相關業務人員通過業余學習獲得更高的學歷、職稱或其他執業資格，加強對財稅政策的了解和熟悉，建立以財務人員為主體的集團公司財務培訓制度，與省會計專業協會、學會等專業培訓機構開展合作，對財務人員開展規范性、系統性的培訓與學習。

（5）做好合同風險控制，重點審查合同主體、價格、擔保、撥款方式、設計變更、違約條款等。合同履約控制方面，財務人員按照合同的具體要求加強財務結算，切實保證各項合同款項支付依據充實，并對工程類合同建立起完備的備查賬。

4.4 項目施工環節的財務風險治理

（1）主動參與工程項目預轉資。財務人員要主動參與到工程項目的驗收方案編制、驗收費用的審批與支出、工程質量現場驗收中來，對進入可實用狀態的工程項目確定時間節點、開展轉固定資產確認工作，并及時現場清查核對實物資產及各類物資、設備清單，辦理設備移交、剩余物質退庫等手續，提交資產使用效率。

（2）實事求是編制工程竣工決算報告，做到報告編寫及時、數字精準、內容全面，直觀反映工程項目建設的實際造價、資金使用情況、投資效益等方面內容，還要客觀反映竣工結算與立項概算、計劃預算之間存在的偏差及其產生原因。

（3）推進轉固或移交工作盡快完成。形成的竣工決策報告，要按時根據規定要求委托第三方中介機構開展審計工作，提供相關資料和數據，做好反饋問題的整改和落實，報經主管部門審批后，按照竣工決算報表和資產清單確認資產數量，將在建工程轉為固定資產或移交相關部門。

5 結束語

水利工程項目相較于其他工程項目而言，由于自然因素較多，使得水利工程建設承擔更大的風險。水利工程項目建設任何階段的財務風險防范與管理都不容忽視，尤其是水利工程建設階段的風險識別與有效應對是這個水利工程項目管理的重中之重。因此，水利工程項目相關建設單位主體須從牢固樹立財務風險防范意識，嚴格遵守現行財務法規，逐步強化財務風險識別、研判、規避，切實將財務風險最小化。

[1] 申晴. 水利項目財務風險治理研究 [D]. 北京:首都經濟貿易大學,2018.

[2] 王興衍. 關于水利工程財務管理的風險及其預防策略研究[J]. 經貿實踐,2018(2):102.

[3] 葛子貴. 企業財務風險形成原因及解決對策[J] .財會學習，2018(1)：21-22.

[4] 龍慶國.供給側結構性改革視角下的中央水利企業改革與發展[J] .水利經濟，2018,36(1):46-51.

F285;F407.91

A

1673-8683(2020)01-0060-04