淺談行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制困境

湯姝嫻 上海交通大學(xué)醫(yī)學(xué)院附屬仁濟(jì)醫(yī)院南院

內(nèi)部控制是單位為實(shí)現(xiàn)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息這是完整、有效防范務(wù)必和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率和效果等控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。完善內(nèi)部控制建設(shè)為進(jìn)一步提高我國行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)起到了推動(dòng)作用。在此過程中，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)還存在明顯的不足，但是內(nèi)控意識(shí)、人力資源等方面的約束，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)面臨了不少的困境。

一、內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的范圍

財(cái)政部2017年1月印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》要求各單位根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求，開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作，縱觀行政事業(yè)單位內(nèi)控控制報(bào)告的評(píng)價(jià)要素，對(duì)于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)要求主要在以下方面：

1.單位層面內(nèi)部控制建設(shè)，包括內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)組成情況，內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)的運(yùn)行情況，表現(xiàn)在單位主要負(fù)責(zé)人和班子成員對(duì)于本單位內(nèi)部控制的重視程度，和單位層面運(yùn)用對(duì)于單位風(fēng)險(xiǎn)的梳理，內(nèi)控評(píng)價(jià)，結(jié)果運(yùn)用的執(zhí)行情況和執(zhí)行深度，及對(duì)于權(quán)力運(yùn)行制衡機(jī)制的建立情況，包括對(duì)于分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、專項(xiàng)審計(jì)和決策程序的設(shè)置到位。

2.業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制建設(shè)，從預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)、國有資產(chǎn)業(yè)務(wù)、建設(shè)項(xiàng)目業(yè)務(wù)、合同業(yè)務(wù)六大業(yè)務(wù)管理出發(fā)，考察單位在六大方面的制度建立健全情況，業(yè)務(wù)流程圖是否清楚明晰，以及崗位輪崗制度的執(zhí)行是否完善。

3.內(nèi)部控制信息化的建設(shè)情況。從該評(píng)價(jià)要素可以看出，上級(jí)部門鼓勵(lì)行政事業(yè)單位積極運(yùn)用信息化手段，通過擴(kuò)大內(nèi)部控制信息化覆蓋情況，不斷提升內(nèi)部控制的有效性和效率性。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的困境

（一）對(duì)于“內(nèi)部控制”的理解不夠深刻

1.單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)于內(nèi)部控制缺乏認(rèn)知，缺少重視。內(nèi)部控制應(yīng)該是一項(xiàng)自上而下發(fā)起的單位管理行為，單位管理層面通過崗位分離、權(quán)利制約的方式，對(duì)單位的業(yè)務(wù)運(yùn)行進(jìn)行管理，以降低經(jīng)濟(jì)、業(yè)務(wù)運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。但是部分單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)此缺少認(rèn)知，未能從降低風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，僅僅將內(nèi)部控制建設(shè)理解為完成上級(jí)布置的任務(wù)完成，并以規(guī)避違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)為主要建設(shè)目標(biāo)進(jìn)行內(nèi)部控制建設(shè)。其實(shí)，上級(jí)單位下發(fā)的制度和規(guī)定等都是針對(duì)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的業(yè)務(wù)行為風(fēng)險(xiǎn)制定的，而各單位在內(nèi)部運(yùn)行時(shí)存在特殊、特定的風(fēng)險(xiǎn)，需要各單位針對(duì)該類風(fēng)險(xiǎn)制定有效的流程，并采取有效的措施，以降低和消除該類風(fēng)險(xiǎn)。

2.缺少具備內(nèi)部控制知識(shí)的專業(yè)人員。行政事業(yè)單位在機(jī)構(gòu)改革的大背景下，沒有專門崗位用于設(shè)置內(nèi)部控制管理崗位，多數(shù)是由財(cái)務(wù)、行政人員兼任，以上人員并非內(nèi)部控制專業(yè)人員，因?yàn)閾?dān)任的部門工作比較單一，缺少內(nèi)部控制管理的全局觀念，對(duì)擔(dān)任識(shí)別內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)，排摸關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵崗位，提出應(yīng)對(duì)措施等工作存在一定的困難，未能有效向單位管理層進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提醒，推動(dòng)單位內(nèi)部控制建設(shè)。

（二）內(nèi)部控制的成本較高，降低了行政效率

1.內(nèi)部控制帶來較高的人力和物力成本。為了追求內(nèi)部控制的完善，各單位通過排摸關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并針對(duì)關(guān)鍵環(huán)節(jié)設(shè)置相應(yīng)的審批權(quán)限和執(zhí)行層級(jí)，在信息化水平的較低的環(huán)境下，行政事業(yè)單位就必須設(shè)置相應(yīng)數(shù)量的人員崗位，以實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵崗位的相互監(jiān)督和制約，為單位帶來了更高的人力成本。部分單位已經(jīng)開始通過信息化手段實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的控制措施，包括通過線上審批，確保業(yè)務(wù)流程和授權(quán)審批環(huán)節(jié)是符合單位內(nèi)部控制規(guī)定，但是在信息化建設(shè)初期，同樣會(huì)帶來比較高昂的建設(shè)成本。

2.冗長的審批環(huán)節(jié)，帶來較高的時(shí)間成本。內(nèi)部控制中要求各單位通過強(qiáng)化內(nèi)部授權(quán)審批控制，明確各崗位辦理業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的權(quán)限范圍、審批程序和相關(guān)責(zé)任，建立重大事項(xiàng)集體決策和會(huì)簽制度。但是在實(shí)際操作中，授權(quán)審批環(huán)節(jié)尤其是根據(jù)金額重要性程度劃分的授權(quán)審批層級(jí)過多，會(huì)拉長一項(xiàng)業(yè)務(wù)的審批環(huán)節(jié)，在目前行政事業(yè)單位“放管服”要求的大背景，陷入了內(nèi)部控制和行政效率之間的矛盾。

（三）內(nèi)部控制評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)單一，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果缺少反饋

1.內(nèi)部控制評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)單一，未能體現(xiàn)行業(yè)特征。目前的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要脫胎于《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的框架，而行政事業(yè)單位所在行業(yè)多種多樣，醫(yī)療衛(wèi)生類涉及收費(fèi)、教育行業(yè)不同學(xué)段側(cè)重點(diǎn)不同，部分小口單位業(yè)務(wù)比較單一，不具備自行組建內(nèi)部控制框架的條件。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)在大框架下，應(yīng)該兼顧各個(gè)行業(yè)的背景特點(diǎn)，制定有針對(duì)性的標(biāo)準(zhǔn)，使得評(píng)價(jià)結(jié)果更加客觀的反應(yīng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)情況。

2.根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》規(guī)定，財(cái)政部自2017年開始要求行政事業(yè)單位上報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告。但是相關(guān)的內(nèi)部控制反饋較少，不利于行政事業(yè)單位評(píng)估自身的內(nèi)部控制建設(shè)程度，了解本單位內(nèi)部控制缺失情況。如財(cái)政部門能夠根據(jù)行業(yè)主管部門的總體內(nèi)部控制情況進(jìn)行分類匯總，并予以一定程度的公開反饋，組織內(nèi)部控制優(yōu)秀案例學(xué)習(xí)分享，將有助于各部門參照了解自身內(nèi)部控制建設(shè)發(fā)展程度，了解自身內(nèi)部控制缺失情況，更加有的放矢的完善內(nèi)部控制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)。

三、應(yīng)對(duì)與展望

（一）強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)重視，將內(nèi)部控制納入工作范圍

通過內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭開展內(nèi)部控制工作，制定內(nèi)部控制建設(shè)計(jì)劃，領(lǐng)導(dǎo)小組定期聽取單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)、評(píng)估情況匯報(bào)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、內(nèi)控缺陷的處置作出決策。進(jìn)一步明確內(nèi)部控制工作小組的工作，將內(nèi)部控制工作納入職能部門工作范疇，強(qiáng)化部門間的有效聯(lián)動(dòng)，對(duì)于內(nèi)部控制缺陷及時(shí)發(fā)現(xiàn)，及時(shí)應(yīng)對(duì)。

（二）強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)，體現(xiàn)內(nèi)控需求

內(nèi)部控制建設(shè)雖然可以借助外部專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，但是內(nèi)控建設(shè)是一項(xiàng)長期、滲透在單位內(nèi)部的事項(xiàng)，各單位應(yīng)該培養(yǎng)一支具備職業(yè)勝任能力的內(nèi)部控制建設(shè)隊(duì)伍，設(shè)置相關(guān)的內(nèi)部控制崗位，通過多元化、多層次的培訓(xùn)，結(jié)合理論與實(shí)踐，提高內(nèi)部控制人員的業(yè)務(wù)能力、職業(yè)道德，提升內(nèi)部控制人員的綜合素質(zhì)。從單位內(nèi)部、日常業(yè)務(wù)出發(fā)，提前防范內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的內(nèi)部控制體系。

（三）強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用，完善內(nèi)部控制考核

構(gòu)建一套科學(xué)、可行且具有可操作性的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系，根據(jù)內(nèi)部控制建設(shè)的不同階段進(jìn)行修正，對(duì)內(nèi)部控制制度建立、執(zhí)行進(jìn)行客觀、公正的綜合評(píng)價(jià)。形成執(zhí)行、評(píng)價(jià)、整改的閉環(huán)體系，通過激勵(lì)和懲罰措施，推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)。