國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理體制改革的建議與思考

李彬 新疆土地開發(fā)整理建設(shè)管理局

一、設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)開展自然資源資產(chǎn)管理的建議

我國(guó)的國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)在現(xiàn)階段有三個(gè)設(shè)立的方案，一是，設(shè)立國(guó)家、省、市三個(gè)政府級(jí)別的自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)，在各地區(qū)代表國(guó)家對(duì)自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)，同時(shí)擁有對(duì)資源進(jìn)行開發(fā)、利用和保護(hù)的監(jiān)管權(quán)；二是，成立國(guó)家自然資源管理局，各省市的政府部門參照資源管理局辦理；三是，將管理委員會(huì)改立為自然資源管理公司，對(duì)國(guó)有的自然資源資產(chǎn)實(shí)行公司化的管理，代表國(guó)家對(duì)自然資源管理行使管理、經(jīng)營(yíng)、受益及所有權(quán)等權(quán)利，但是，公司成立是需要自身負(fù)責(zé)盈虧的，如果公司經(jīng)營(yíng)不善則會(huì)對(duì)國(guó)家生態(tài)產(chǎn)生影響，嚴(yán)重的話還會(huì)影響到社會(huì)的和諧與進(jìn)步。

從這三個(gè)方案來(lái)看，第二種方案設(shè)立更加符合國(guó)有自然資源資產(chǎn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，但是，由于在2018年的時(shí)候?qū)嵭辛舜蟛恐频母母?，因此不宜在進(jìn)行大改，實(shí)行第一種方案較為穩(wěn)妥。只是，設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)在管理上受到一定的限制，可以在原有的發(fā)展機(jī)制上進(jìn)行完善，構(gòu)建自然資源交易平臺(tái)，但是要以國(guó)家的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境安全為交易底線。

二、國(guó)有自然資源管理體制改革的思考

（一）國(guó)家層面的設(shè)計(jì)

國(guó)家設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)，是代表國(guó)家行使對(duì)自然資源的所有權(quán)及管理權(quán)，并對(duì)全國(guó)各地省、市級(jí)的自然資源管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。管理委員會(huì)在行使所有權(quán)時(shí)，對(duì)外要接受自然資源部及生態(tài)環(huán)境部的行政監(jiān)管，內(nèi)部要設(shè)立各省自然資源資產(chǎn)管理部門，還要設(shè)立對(duì)水、流域、湖泊、森林、土地、礦產(chǎn)、濕地、山地與草地、國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境整治與綜合資產(chǎn)等管理部門，這些部門要按照自然資源的要素及其職責(zé)進(jìn)行設(shè)置。對(duì)于跨省的自然資源產(chǎn)權(quán)的管理，要設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)和綜合的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)對(duì)其進(jìn)行管理，并且專門設(shè)置的機(jī)構(gòu)也要接受國(guó)家自然資源部及生態(tài)環(huán)境部的指導(dǎo)與行政監(jiān)管。

（二）省級(jí)層面的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)

各省參照國(guó)家設(shè)置省級(jí)的自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)，受到國(guó)家自然資源管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，代表國(guó)家對(duì)省內(nèi)的自然資源行使所有權(quán)及管理權(quán)，并負(fù)責(zé)省內(nèi)自然資源的治理、優(yōu)化及增值、保值，而內(nèi)部要設(shè)立對(duì)省內(nèi)各市自然資源資產(chǎn)管理的部門，并針對(duì)各類不同性質(zhì)的自然資源設(shè)立對(duì)應(yīng)的管理部門。

對(duì)于省內(nèi)跨市的自然資源管理，要設(shè)立專門的管理部門，并按照國(guó)家的職責(zé)規(guī)定，對(duì)跨市的自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)及管理權(quán)，由省級(jí)自然資源管理委員會(huì)對(duì)其進(jìn)行管理，并接受省級(jí)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)與行政監(jiān)管。

（三）市級(jí)層面的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)

各市要設(shè)立市級(jí)的自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，代表國(guó)家對(duì)全市的自然資源資產(chǎn)行使所有權(quán)及管理權(quán)，負(fù)責(zé)市內(nèi)自然資源的增值與保值，并接受省級(jí)自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。市級(jí)機(jī)構(gòu)的設(shè)立參照省級(jí)進(jìn)行設(shè)計(jì)，為保證國(guó)家自然資源的資產(chǎn)及環(huán)境安全，在縣級(jí)地域不設(shè)立國(guó)有自然資源管理機(jī)構(gòu)，可以由市級(jí)自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)，在縣級(jí)的行政區(qū)域內(nèi)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)[2]。

（四）縱向體制的內(nèi)部監(jiān)督

設(shè)立國(guó)家及省市級(jí)自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)之后，其代表國(guó)家對(duì)自然資源行使所有權(quán)及管理權(quán)，如果監(jiān)管的力度不夠，將會(huì)出現(xiàn)自然資源資產(chǎn)及生態(tài)安全等風(fēng)險(xiǎn)，若當(dāng)?shù)貙?duì)資源環(huán)境實(shí)行無(wú)序的開發(fā)或者破壞式的利用，那自然資源將會(huì)出現(xiàn)不可逆轉(zhuǎn)的后果，因此，自然資源管理委員會(huì)必須要加強(qiáng)上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，另外設(shè)置審計(jì)制度，由上級(jí)對(duì)下級(jí)管理巡視。

各地政府如果對(duì)自然資源的監(jiān)管不到位，自然資源資產(chǎn)會(huì)出現(xiàn)減值的問(wèn)題，因此，必須要對(duì)離任的黨政領(lǐng)導(dǎo)設(shè)立自然資源資產(chǎn)審計(jì)制度，由專門的自然資源管理部門出具資產(chǎn)負(fù)債表及領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計(jì)報(bào)告，且這種方式具有較強(qiáng)的專業(yè)性及權(quán)威性，可以避免自然資源資產(chǎn)負(fù)債編制不統(tǒng)一的情況。

（五）橫向體制的外部協(xié)調(diào)

在建立國(guó)家、省、市級(jí)的自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)時(shí)，國(guó)家自然資源部和省市的資源管理機(jī)構(gòu)，在所有權(quán)行使的職責(zé)上如果能夠單獨(dú)剝離的，應(yīng)當(dāng)將權(quán)力合并到新的管理機(jī)構(gòu)當(dāng)中，如果職責(zé)無(wú)法剝離，可以按照“一崗雙責(zé)”的要求，對(duì)權(quán)力進(jìn)行保留，并實(shí)行分工負(fù)責(zé)機(jī)制。如果將所有權(quán)進(jìn)行保留，該部門必須在自然資源資產(chǎn)管理權(quán)限機(jī)構(gòu)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，才能夠行使對(duì)自然資源的所有權(quán)，對(duì)此，必須設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)管制度[3]。

自然資源管理委員會(huì)對(duì)自然資源進(jìn)行管理時(shí)，要遵守國(guó)家設(shè)立的專業(yè)行政法律法規(guī)的要求，并受到各個(gè)專業(yè)部門的指導(dǎo)與監(jiān)管，在對(duì)自然資源實(shí)行管理的過(guò)程中可以對(duì)這些法律做出適當(dāng)?shù)男薷?，并?duì)監(jiān)管制度做出相應(yīng)的調(diào)整。

結(jié)語(yǔ)：綜上所述，國(guó)家對(duì)國(guó)有自然資源資產(chǎn)實(shí)行專門的管理，是在資源治理領(lǐng)域的創(chuàng)新，這一方法的實(shí)行，能夠激發(fā)全國(guó)各省市的活力，利用市場(chǎng)發(fā)揮，促進(jìn)國(guó)有自然資源權(quán)能的流動(dòng)。