PPP模式下軌道交通項目投融資的風(fēng)險管理對策

崔力 南天電子信息產(chǎn)業(yè)集團(tuán)公司

引言：在城市現(xiàn)代化發(fā)展中，軌道交通在緩解交通擁堵、提高出行效率等方面發(fā)揮了顯著作用。但是軌道交通項目的建設(shè)周期較長，且前期投入資金較多，如果全部由政府財政投資建設(shè)，會帶來較大的財政負(fù)擔(dān)。PPP模式是以政府為主導(dǎo)，吸引社會資本方參加投資建設(shè)的合作模式。社會資本方負(fù)責(zé)前期的項目建設(shè)和初期運營，并獲得由政府授予的特許經(jīng)營權(quán)，在一定期限內(nèi)通過項目運營進(jìn)行投資回收。由于PPP項目中包含了較多的不確定因素，為了保證項目順利建設(shè)完成，切實維護(hù)社會資本方的利益，必須要加強項目投融資的風(fēng)險管理。

一、PPP模式下城市軌道交通項目投融資特點

軌道交通相比于普通工程項目具有一定的特殊性，決定了在項目建設(shè)中必須要加強投融資的風(fēng)險管理。其中較為明顯的特點有：首先，項目投資高，且投資回收周期長。軌道項目的建設(shè)費用少則幾十億，多則上百億，即便是正式運營后，也需要持續(xù)性的投入維護(hù)費用。這種情況下要想實現(xiàn)投入成本的回收，需要較長的時間。采取PPP模式對于社會資本方來說，由于大量的資金投入到項目中，可支配的流動資金減少。其次，軌道交通項目的經(jīng)營盈利能力不強，且定價權(quán)由政府控制。對于社會資本方來說，在特許經(jīng)營期內(nèi)，通過社會公眾使用付費的方式進(jìn)行投資回收。但是軌道交通作為公共基礎(chǔ)設(shè)施，政府會對票價進(jìn)行控制，這就造成了項目在短期內(nèi)的盈利能力不高。社會資本方需要重點加強此類項目的投融資風(fēng)險管理，既要在前期做好項目評估，做到審慎投資；又要提前融資，保證資金充裕，才能確保軌道交通項目可以順利建成并投入運營。

二、城市軌道交通項目采用PPP模式的必要性

（一）風(fēng)險分擔(dān)，利益共享

從政府角度來看，軌道交通項目高投資的特點，必然會擠占財政資金在民生等領(lǐng)域的投入，而采取PPP模式，項目建設(shè)資金主要由社會資本方來承擔(dān)。這樣一來，政府可以減輕財政壓力，將財政資金轉(zhuǎn)投到其他領(lǐng)域，更好的履行政府的社會公共服務(wù)職能。從社會資本方角度來看，政府通過公平的市場運行環(huán)境和合理的投資回報機制，向社會資本方授予軌道交通項目建設(shè)和運營維護(hù)的特許經(jīng)營權(quán)。在PPP模式下，可以通過合約形式將項目存在的政策、建設(shè)、運營等主要風(fēng)險在政府與社會資本之間進(jìn)行合理分配，使項目的整體風(fēng)險可控。政府和社會資本方之間各取所需、合作共贏，這也是軌道交通等公共基礎(chǔ)設(shè)施項目中實行PPP模式的立足點。

（二）拓展融資渠道，減輕財政壓力

PPP模式下的軌道交通項目，雖然政府仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，但是實際上由社會資本方進(jìn)行市場化運作。這些社會資本的注入，讓軌道交通項目的融資渠道也變得更加豐富。社會資本方除了直接投入少部分資金外，為了支持項目建設(shè)，還會嘗試其他融資模式，例如利用自身的商業(yè)信用做擔(dān)保，從金融機構(gòu)申請貸款；有條件的社會資本方，還可以采取發(fā)行中期票據(jù)、債券的方式，進(jìn)行籌資。融資渠道的多元化，讓更多的社會資本參與到PPP項目建設(shè)中，可以極大的緩解地方政府的財政壓力，對于降低財政赤字、化解政府性債務(wù)風(fēng)險作用明顯。

（三）提高資源配置效率和項目建設(shè)效率

在PPP模式下，一般由社會資本方組建的項目公司負(fù)責(zé)軌道交通項目的建設(shè)，而建設(shè)期間因為進(jìn)度遲滯、預(yù)算超支等帶來的風(fēng)險，全部由社會資本方承擔(dān)。這種情況下，社會資本方為了最大程度的維護(hù)自身利益，在保證項目建設(shè)質(zhì)量的前提下，會采取加強成本管控力度、提高資源配置效率、適當(dāng)加快施工進(jìn)度等一系列措施，將項目建設(shè)的總投資控制在一個相對較低的水平。因此，采取PPP模式建設(shè)軌道交通項目，從宏觀層面上來看優(yōu)化了社會資源的利用，從微觀層面上來看也增強社會資本方的管理水平，增強了公司的市場競爭力。

三、PPP模式下軌道交通項目投融資風(fēng)險管理及應(yīng)對措施

如上文所述，盡管采取PPP模式建設(shè)軌道交通項目有較多的優(yōu)勢，但軌道交通項目投資大、周期長，項目風(fēng)險來源多樣化。在投融資過程中，如果對這些潛在風(fēng)險的認(rèn)識不到位，評估不準(zhǔn)確，就很難讓項目管理人員做出精準(zhǔn)的決策，不利于風(fēng)險的預(yù)防和控制，最終影響到軌道交通項目的順利建設(shè)和如期交付。鑒于PPP模式下軌道交通項目投融資面臨的諸多風(fēng)險，社會資本方必須要強化風(fēng)險的防控意識。從風(fēng)險識別、評估、分析、分擔(dān)處理等環(huán)節(jié)，優(yōu)化風(fēng)險管理流程，才能將風(fēng)險發(fā)生概率和風(fēng)險負(fù)面影響降至最低。

（一）風(fēng)險識別和分類

基于PPP模式的軌道交通項目投融資風(fēng)險管理，首要工作就是要基于以往的經(jīng)驗，以及結(jié)合昆明軌道交通4號線PPP項目的具體情況，對潛在的風(fēng)險進(jìn)行識別，并進(jìn)行分類。通過明確風(fēng)險的分類，社會資本方在負(fù)責(zé)PPP模式下軌道交通項目建設(shè)時，可以有針對性的對潛在的風(fēng)險進(jìn)行精準(zhǔn)識別，從而能夠第一時間采取相應(yīng)的風(fēng)險防控措施，維護(hù)本公司的經(jīng)濟(jì)利益，保障項目順利施工建設(shè)。具體識別與分類如下：

1.政治、法律風(fēng)險

城市軌道交通項目作為大型公共基礎(chǔ)設(shè)施，會受到政策的較大影響。政府在前期招標(biāo)時，通常也會提供一些利好政策，例如稅收優(yōu)惠等，從而達(dá)到吸引更多投資者和競標(biāo)人的目的。但是這些政策可能會隨著時間的推移發(fā)生變動，從而引發(fā)了政策性風(fēng)險。例如，根據(jù)昆明軌道交通4號線PPP項目原實施方案，昆明市政府授權(quán)昆明軌道交通集團(tuán)公司作為項目實施主體。但在2018年，財政部下發(fā)關(guān)于《進(jìn)一步加強政府和社會資本合作（PPP）示范項目規(guī)范管理的通知》（財金〔2018〕54號），根據(jù)文件整改清單，昆明軌道交通4號線存在主體不合規(guī)的問題。

2.金融風(fēng)險

社會資本方在承建軌道交通項目后，也會選擇向金融機構(gòu)借貸，或是發(fā)行債券等方式進(jìn)行融資。在這一過程中，如果出現(xiàn)了匯率、利率變化，可能會引發(fā)金融市場風(fēng)險。實際上，受到國際金融危機的影響，以及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，近年來金融機構(gòu)提高了貸款審批門檻。而國際金融市場的不確定風(fēng)險，也不可避免的會波及到國內(nèi)的金融市場，因此PPP模式中城市軌道交通項目的投融資也會面臨市場風(fēng)險。除此之外，軌道交通還會面臨來自其他交通方式的同業(yè)競爭，例如高鐵、高速公路等，通過客流量的分流導(dǎo)致軌道交通的盈利能力減弱，進(jìn)一步延長了資金回收周期，也是不可忽視的市場風(fēng)險之一。

3.項目設(shè)計與建造風(fēng)險、運營風(fēng)險等特定風(fēng)險

此類風(fēng)險包含的內(nèi)容較多，可以大體分為主觀因素導(dǎo)致的風(fēng)險和客觀因素導(dǎo)致的風(fēng)險兩類。主觀方面，社會資本方自身的項目管理經(jīng)驗不足，例如在采購項目建設(shè)所需的材料時，沒有嚴(yán)格檢查材料質(zhì)量，使用了劣質(zhì)材料后導(dǎo)致項目無法通過驗收，被迫進(jìn)行重新返工。除了會造成直接經(jīng)濟(jì)損失外，還需要承擔(dān)因為返工導(dǎo)致工程延期的間接損失。另外，項目建設(shè)中缺乏精細(xì)化管理意識，材料的浪費情況比較嚴(yán)重，導(dǎo)致采購材料的實際花費超出預(yù)算，后期也會引發(fā)資金風(fēng)險。客觀方面，軌道交通的建設(shè)，可能面臨著沿線建筑拆除，或是環(huán)境污染治理，過程中也可能面臨不可抗力風(fēng)險，如果沒有做好應(yīng)急預(yù)案和補救措施，可能產(chǎn)生較大損失。

（二）風(fēng)險評估和分析

在已經(jīng)識別出上述風(fēng)險的前提下，社會資本方還需要成立專門的“風(fēng)險評估委員會”，對風(fēng)險可能帶來的后果進(jìn)行定性分析與定量計算。如果軌道交通項目建設(shè)中同時出現(xiàn)了兩個或以上的風(fēng)險，則需要將其獨立分析，有利于制定針對性較強的處理方案。風(fēng)險評價的基本流程為：首先確定風(fēng)險評價指標(biāo)并對各個指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重賦值，保證評價的規(guī)范化和客觀性，避免主觀因素影響評價結(jié)果的精準(zhǔn)性；其次，通過計算得出項目風(fēng)險水平。先單獨計算每個風(fēng)險，最后再相加得出綜合風(fēng)險水平；最后，根據(jù)評估結(jié)果，看項目風(fēng)險是否在可控范圍之內(nèi)。然后根據(jù)公司既定的風(fēng)險管理制度，制定相應(yīng)的防控措施。

（三）風(fēng)險控制措施和分擔(dān)機制

1.風(fēng)險控制措施

對于不同類型的風(fēng)險，社會資本方需要采取差異化的應(yīng)對策略。例如，上文將PPP模式下軌道交通項目風(fēng)險大致分為了三大類：

對于政府政策、法律風(fēng)險，政府應(yīng)認(rèn)真履行其權(quán)利和義務(wù)，在合同設(shè)計上，保證政府承諾的有效性、合理性和激勵性，另外市政府應(yīng)利用行政手段積極化解政策、法律規(guī)范調(diào)整而帶來的負(fù)面影響。以昆明軌道交通4號線PPP項目為例，針對上文識別出的政策變動風(fēng)險，昆明市政府通過授權(quán)昆明市交通運輸局作為項目實施機構(gòu)，合理的化解了該項目因政策變動風(fēng)險帶來的主體不合規(guī)風(fēng)險。

對于項目設(shè)計與建造風(fēng)險，如果是設(shè)計方案存在問題，社會資本方可以與設(shè)計單位協(xié)商，實現(xiàn)風(fēng)險的轉(zhuǎn)移。如果是建設(shè)風(fēng)險，則需要社會資本方加強項目管理，把施工進(jìn)度、預(yù)算執(zhí)行、建設(shè)質(zhì)量等作為重點管理內(nèi)容，從源頭上防控和治理風(fēng)險。

對于項目運營風(fēng)險，社會資本方必須要在特許經(jīng)營權(quán)范圍之內(nèi)進(jìn)行項目運營和盈利，杜絕為了追求利潤最大化而損害公共利益。例如通過聘請專家進(jìn)行客流量預(yù)測，控制最大客流量，規(guī)避客流風(fēng)險。政府也要盡快出臺并動態(tài)調(diào)整票價的定、調(diào)機制，降低票價風(fēng)險的發(fā)生率。

2.風(fēng)險分擔(dān)機制

除此之外，像金融風(fēng)險、自然風(fēng)險等，雖然屬于不可控、不可抗力風(fēng)險，但是也需要政府和社會資本方提前制定應(yīng)對方案，保證在風(fēng)險發(fā)生后可以立即采取措施，將風(fēng)險帶來的損失降至最低。

針對不同類型的風(fēng)險，采取的具體做法也有各不相同。結(jié)合到軌道交通的使用功能來說，客流分擔(dān)風(fēng)險是重中之重。以昆明軌道交通4號線PPP項目為例，在雙方簽訂的合同中，政府需要保證一定的客流量，讓社會資本方在特許經(jīng)營期內(nèi)收回成本，分擔(dān)部分客流風(fēng)險；如果出現(xiàn)實際客流量超出預(yù)測客流量的情況，政府也可以享受額外的收益。這樣就通過合同約定實現(xiàn)了風(fēng)險共擔(dān)、利益共享。例如，在特許經(jīng)營期內(nèi)，如果實際客流量達(dá)到了預(yù)測客流量的110%，則超出部分的收益，社會資本方與政府按照1:1分配。

除了客流風(fēng)險的分擔(dān)外，其他諸如物價上漲帶來的風(fēng)險、經(jīng)營管理帶來的風(fēng)險等，也都需要政府和社會資本方分別承擔(dān)一部分。

結(jié)語：城市軌道交通項目的特殊性，決定了必須要采取PPP模式，由政府和社會資本方共同參與建設(shè)。對于社會資本方來說，要想保證項目順利建設(shè)完成，并且能夠從項目中獲取預(yù)期的經(jīng)濟(jì)利潤，必須要加強投融資的風(fēng)險管理。要具體到某個特定的軌道交通項目，還要總結(jié)以往的管理經(jīng)驗，實現(xiàn)對投融資風(fēng)險的精準(zhǔn)識別、有效防控，才能切實維護(hù)好公司自身的利益。社會資本方還要與政府部門通過合同約定，或是完善管理制度等方式，明確各自應(yīng)當(dāng)分擔(dān)的風(fēng)險與責(zé)任，確保PPP模式下軌道交通項目的順利完成，并建立穩(wěn)定和長期的合作關(guān)系。