上海浦東新區國際化社區治理體系研究

◎ 楊佳譞

隨著對外開放的不斷深化，外國人來華數量不斷上升。據國家外國專家局數據，截至2019年底，在華工作、生活的外國人數量已經超過90萬人，其中在滬工作的外國人數量達到21.5萬人，位于各省（直轄市、自治區）之首。大量不同文化背景與生活習慣的外國人進入我國城市社區生活，對原有的社區治理體系必將產生一定影響。因此，在推動外國人融入社區的過程中，對如何有效分配人力、物力，優化治理方式，完善政策設計，構建起不同文化并存的國際化社區，需要進行系統的研究和分析。本文對上海浦東新區建設國際化社區的工作實踐進行分析，以期總結經驗與問題，優化未來的建設路徑。

建設現狀

上海市浦東新區地處城市核心區，轄區面積1210平方千米，下轄12個街道、24個鎮。該區有中國（上海）自由貿易試驗區的七個片區，轄區內國際貿易活動頻繁，大量跨國企業、銀行區域總部聚集，超過30個國家的來華人員長期居住于此。根據浦東民政部門數據，2019年在地常住的外國人數已經超過6萬人。為了有效管理與服務在地外國人，促進中外居民和諧共處，浦東新區采取多項舉措構建國際化社區治理體系。

1.設立專職機構保障社區管理

自2015年以來，為了保障社區向外國來華人員提供基本公共服務，浦東新區先后在外國人集中居住的10個社區中設立涉外服務站，并按照1000：1的人員比例招聘涉外服務社工。涉外服務站主要從三個方面保障社區的有效管理：一是在市、區外事辦公室與公安部門的指導與協助下，幫助來華外國人了解與適應我國涉外管理要求，提供涉外管理手續的咨詢辦理。二是提供日常居住生活事務的咨詢與服務，幫助外籍人員盡快融入上海的社區生活。三是及時化解社區內由于不同文化與生活習俗引發的中外居民間、不同國籍外國人間的社區糾紛與矛盾。不同語種的涉外服務社工可以直接與不同國籍的外國來華人員溝通，減少了語言文化障礙導致的誤解，提高了日常溝通的效率，保障了社區生活秩序的穩定。

2.組織交流活動促進相互理解

浦東新區借助社區開展的一系列文化活動，讓社區中不同國籍居民相互了解對方的文化習俗與價值觀念，促進各方在社區生活中相互理解與包容。一是通過轄區內居委會、涉外服務站等機構，在中外傳統節日組織社區文化交流活動，邀請中外居民共同參與。如在春節、元宵節和中秋節等中國傳統節日期間開展制作窗花、撰寫春聯、猜燈謎、賞月等活動，在復活節、萬圣節、圣誕節等西方節日期間舉辦社區派對與表演巡游活動，讓中外居民在活動中相互交流，理解彼此文化的獨特性。二是通過社區社會組織與第三方社工機構，組織外國人參與社區建設與公益服務活動。如浦東新區陸家嘴社區公益基金會通過聯絡外籍設計師，在經過相關主管部門審核批準后，在轄區內部分居民樓外墻繪制環保圖畫，既發揮外籍設計師的圖畫才能，又讓轄區內居民正確認識國外社區涂鴉文化，還兼顧修繕了居民樓老舊外墻，獲得了中外居民的一致認可。

3.組建志愿隊伍促進自治共治

為了補充社區涉外服務力量，浦東新區組織轄區內的中外居民組建一批兼職志愿者隊伍。由居委會與社區社會組織聯絡，轄區內具有語言優勢、善于溝通并熟悉涉外事務的外企白領、退休教師等居民，利用空余時間輔助涉外社工開展工作。通過志愿隊伍的日常活動，中外居民間可以進行直接對話與溝通協商，減少了雙方的隔閡與誤解。在服務外國來華工作人員的過程中，志愿隊伍及時吸納有意愿、有能力的外籍人員，以外國人服務外國人的方式，促進外籍來華人員的自我管理與服務。中外志愿者隊伍共同在強制垃圾分類、拆違改造、新冠肺炎疫情防控等事務中發揮作用，促進來華外籍人員參與社區治理活動，提升社區居民自治共治的能力。

面臨問題

在浦東新區政府、社區居委會、社區組織以及在地居民的共同努力下，上海浦東新區外籍來華人員逐漸融入社區生活，轄區內國際化社區建設取得一定成效。但是，上海浦東新區的國際化社區的形成與發展時間較為短暫，治理措施存在不足，與形成多方共治的國際化社區仍有差距。

1.涉外服務社工穩定性不足

浦東新區涉外服務社工的入職門檻相對較高，不僅要求社工獲得社工資格認證，還要求具有較強的外語聽說讀寫能力，日常工作的強度也相對較大。然而受到財政資金的限制，涉外服務社工的待遇卻尚未達到上海白領的平均工資水平。高門檻要求、高強度工作與相對較低的工資待遇導致社工的心理落差較大，離職意愿較高。涉外服務社工穩定性不足，既不利于其了解、掌握所在社區的信息與社會資源，也不利于其與外國來華人員相互熟識并建立信任關系。

2.外國來華人員社區參與意愿不足

浦東新區鼓勵外國來華人員通過多種渠道參與社區治理活動，每年實際參與人次都在千人次以上，但參與人員占總人數的比例仍然較低，多數社區志愿活動只重復覆蓋少數積極參與的外國來華人員。許多外籍人員由于自身空余時間較少、社區事務熟識度低等緣由缺乏社區參與意愿，這既不利于外國來華人員熟識與融入社區生活，也不利于構建自治共治的國際化社區。

3.外國來華人員差異化需求難以滿足

浦東新區轄區內產業種類豐富、結構多元，外國來華人員的從業類型也非常豐富，其中既有企業高級管理者、專業人才也有普通白領、個體從業者以及制造業勞工。不同類型的從業者在經濟狀況、生活環境與認知水平等方面都存在較大差別，其對自身生活、居住的訴求自然也不同。然而，目前社區涉外管理仍然采取相對標準化的方式，未能夠針對不同類別外國來華人員的需求提供相對差異化的管理與服務，如目前仍有部分外國來華人員受到語言等因素限制，無法掌握國內生活類手機APP操作方法，其希望學習使用軟件的訴求缺少必要的回應，這對他們的社區生活與融入，特別是在新冠肺炎疫情防控期間的日常生活造成一定的困擾。

優化路徑

未來，不同從業類型外國來華人員數量會不斷增加，現存以涉外社工為主導的外國來華人員管理模式，勢必需要向多元主體共治的社區治理模式調整。為了建設多方共治、群策群力的國際化社區治理模式，推動外國來華人員更快融入社區生活，需要最大程度地調動轄區內中外居民共同參與，促進中外居民在社區參與中相互溝通、理解與協商。建設過程中需要采取三項措施：

1.應用新興技術，改善服務方式

改善主要依賴涉外社工進行涉外服務的模式，需要將新技術應用于國際化社區治理的全過程。一是應用翻譯機器降低溝通成本，由街道統一采購并管理翻譯機器，社區普通社工與志愿者可以借用設備和外國來華人員直接溝通。這樣既可以減輕涉外社工的工作負擔，又可以鼓勵有參與意愿但語言能力稍弱的我國居民參與涉外志愿活動。二是積極運用大數據與云計算的技術改善管理方式，將其應用到外國來華人員的管理與服務中，通過海量的數據聯通與分析，減少涉外社工手動篩查核實信息的工作負擔，及時掌握涉外信息變化，提前預判社區的需求。

2.拓展參與渠道，激發參與意愿

■ 春波千頃 董年龍/攝

鼓勵外國來華人員參與、融入社區治理體系，主動拓展外國來華人員參與社區治理的渠道和方式，給與其更多的參與空間與機會。一是鼓勵基層治理的正式組織及時吸納轄區內外國來華人員，社區業主委員會、樓門長聯席會等組織要根據社區情況適度增加“洋委員”的數量，給予外國來華人員制度化的社區參與機會，豐富其反映自身生活訴求、參與社區日常管理的渠道。二是增加非正式組織的數量和覆蓋范圍。除兼職志愿服務隊外，社區還要鼓勵來華人員建設自治群、互助群等。在日常管理與志愿服務的過程中，鼓勵接受幫助的外國來華人員參與其中，利用所長幫助回饋其他社區人員。通過以熟帶生、以老帶新的方式，不斷擴大非正式互助組織的參與人員與覆蓋范圍，激發外國來華人員的參與意愿，推動多元共治的社區治理體系的形成。

3.建立制度規范，鞏固治理成效

當前國際化社區治理體系尚未建立健全，社區內涉外人員的管理與服務方式仍處于探索階段，一些有效的管理手段、組織方式及社區自治經驗尚未能夠堅持實踐。因此，建立一系列制度規章，如社區涉外活動實施與管理辦法、外籍人員參選社區自治組織規范、志愿者例行活動與行為規范等，可以將已經取得治理成果的部分活動制度化、固定化，減少由于社區內部分核心參與成員搬遷、社區居委會換屆等因素導致的社區管理與自治方式的變形或中斷。