國際糧食出口限制措施的影響及對策

◎ 林學貴

當前，一些國家的新冠肺炎疫情防控措施阻礙了正常的糧食生產和出口交易，越南、哈薩克斯坦和俄羅斯等世界主要糧食出口國為保障國內糧食供應而采取的糧食出口限制措施使國際糧食安全風險加劇。今年4月21日，聯合國世界糧食計劃署（WFP）等15個國際組織共同發布的《2019年全球糧食危機報告》指出，受新冠肺炎疫情的沖擊，預計2020年面臨嚴重糧食不安全的人口數量將增至2.65億人，比2019年的1.35億人增加了1.3億人。面對日趨嚴峻的全球糧食安全狀況，為避免更多國家實施糧食出口限制措施帶來的負面影響，4月21日，二十國集團（G20）農業部長應對新冠肺炎特別會議聲明強調，將避免采取任何可能導致國際市場糧食價格過度波動的不合理限制措施，以免威脅世界很大一部分人口特別是處于低糧食安全水平環境中的最弱勢人口的糧食安全與營養狀況?？梢?，糧食出口限制措施已引起全球高度關注。

當前全球新冠肺炎疫情仍在繼續蔓延，其帶來的社會和經濟影響巨大，未來糧食供應的不確定性仍有可能導致一些國家相繼實施限制糧食出口等貿易政策，這將進一步加劇國際糧食市場供求不平衡，引起糧食價格異常波動。因此，正確認識糧食出口限制政策及其影響并積極尋求應對策略，對于保障我國糧食安全至關重要。本文對全球糧食危機下一些國家實施的糧食出口限制措施及其影響進行了分析，提出了確保我國糧食安全的對策和建議。

全球糧食出口限制措施使用情況

出口限制措施是一國出于穩定國內市場、保護國內資源或環境、取得國家稅收、保護特定產業等目的而針對某一產品實施限制或禁止出口的貿易工具。無論是發達國家還是發展中國家，都曾使用或現在仍在使用不同形式的出口限制措施。特別是在糧食危機期間，一些農產品出口國出于穩定國內糧食市場的目的，經常實施糧食出口限制措施。

據世界貿易組織（WTO）統計數據，自2019年10月中旬開始，截至今年4月22日，受新冠肺炎疫情影響，已有80個國家和獨立關稅區實施了出口限制或禁止出口的措施，包括46個世界貿易組織成員和8個非世界貿易組織成員，其中有14個成員國和3個觀察員身份成員國實施了針對糧食的出口限制或禁止出口措施[1]。

另據日本、以色列等8個成員國于2019年12月13日向世界貿易組織提交的一份報告，2007-2018年共有28個國家（地區）（G20成員和西班牙、埃及、哈薩克斯坦、尼加拉、菲律賓、泰國、烏克蘭、越南）使用了出口禁止、出口配額、最低限價、出口許可證、出口稅及海關清關限制六類出口限制措施，其中2007-2012年全球糧食供應緊張和價格急劇波動期間，28個國家（地區）中有11個國家（地區）使用了251次出口限制措施，其中出口配額和出口稅使用次數最多，分別為81次和65次，其次為出口許可證37次，出口禁止33次；2013-2018年全球糧食供需緊張緩解期間，有9個國家使用了88次出口限制措施，其中出口許可證19次，出口稅和出口配額均為17次，出口禁止16次。2007-2012年出口限制措施的平均實施期為539天，2013-2018年平均實施期為995天，后者約為前者的2倍。從實施出口限制措施的產品看，2007-2012年，41%的出口限制措施針對大米，針對小麥、玉米和大豆的措施分別占27%、13%和10%；2013-2018年，46%的出口限制措施針對大米，針對小麥、玉米和大豆的措施分別占15%、14%和16%[2]。另據聯合國糧食及農業組織（FAO）在2008年對77個國家的調查結果，大約1/4的國家在糧食危機期間實施了某種形式的出口限制措施[3]。莎瑪（Sharma）對全球105個國家（地區）在2007年至2011年3月期間針對農產品實施出口限制措施的調查結果表明，105個國家（地區）中使用一種或多種出口限制措施的國家（地區）有33個（占31%），在被使用的528種政策工具中，屬于出口限制措施的有87種（占16%）[4]（見表1）。

從各國實施的出口限制措施的種類看，主要出口限制措施有八種：一是出口稅。主要使用從價稅或滑準稅，從價稅的稅率隨著產品出口價格的變化而異，產品的出口價格越高，則適用的出口稅率也越高。使用從價稅的國家（產品）主要有阿根廷（小麥、玉米、大豆）、俄羅斯（小麥、玉米、大麥、面粉）、巴基斯坦（小麥）等。滑準稅是對糧食出口按其市場價格分別制定不同價格檔次的稅率征收關稅。阿根廷于2008年3月至6月對其玉米、大豆等產品的出口由固定稅率改為滑準稅，玉米由25%改為25%-40%，大豆由35%改為23.5%-49%。二是最低出口價格。若產品的出口價格低于政府規定的最低出口價格，則禁止該產品出口。最低出口價格政策的運用效果取決于最低出口價格的設定，如果最低出口價格設定太低，則起不到穩定國內市場價格的作用；如果最低出口價格設定太高，就會變成禁止出口。主要有印度、巴基斯坦和越南等國使用此類措施，如印度在2007年10月至2008年3月間，先后3次對大米的最低出口價格進行調整，由2007年10月的425美元/噸，逐步提高至2008年3月27日的1000美元/噸。越南自2009年4月至2010年12月，先后對25%和5%破碎率大米的最低出口價格進行多次調價，將25%破碎率大米的最低出口價格由4月的350美元/噸調至12月的480美元/噸，將5%破碎率大米的最低出口價格由450美元/噸調至12月的540美元/噸。三是出口配額。即被允許的最大出口量，配額的有效性取決于配額規模相對于出口需求的大小。大多數國家均使用出口配額控制糧食出口。四是出口許可證。即糧食的出口必須事先申領出口許可證，否則不準出口。烏克蘭于2006年9月對小麥和小麥與黑麥的混合麥實施出口許可證管理。五是政府間協議貿易。即政府之間通過簽訂協議達成的貿易，如印度依據政府間貿易按照成本價格允許部分大米和小麥出口到鄰國，菲律賓從越南購買大米也曾通過政府間貿易完成。六是國家壟斷貿易。主要由國營貿易和大的跨國公司實施，通過壟斷和特權對出口貿易進行控制。如印度于2009年7月對300萬噸小麥出口配額實行國營貿易。七是禁止出口。由于該貿易措施嚴格禁止產品出口，一旦主要出口國發布實施出口禁止的消息，往往會引起進口國的嚴重關切。阿根廷、印度、埃及、巴基斯坦、俄羅斯和越南等國均使用過出口禁止措施禁止糧食出口。在極端情況下，一些出口限制措施具有與出口禁止同等效用，如設定過高的出口稅或最低出口價格、微量的出口配額、壟斷性國營貿易等。從2007-2010年期間一些國家針對特定產品使用的出口限制措施可以看出（見表2），實施出口限制的大多數都是糧食產品。

表1 糧食出口限制國家和限制措施（2007年-2011年3月）

表2 世界主要出口國使用的各種出口限制措施（2007-2010年）

糧食出口限制措施的影響

從國際糧食出口限制措施對國內市場的影響看，實施糧食出口限制一定程度上可以保障國內糧食供給以低于國際市場的價格供應，從而實現穩定國內糧食市場的目的。由于出口限制措施帶來的收益分配不同，其對國內消費者和生產者具有不同的影響，而且短期效果和長期效果相異。對國內生產者而言，雖然糧食出口限制短期內會導致國內供給增加、糧食價格下降，但短期內糧食生產周期很難改變，糧食生產對糧食價格變化的反應不敏感，生產幾乎不受影響。因此，糧食出口限制使得國內糧食生產者喪失了因國際市場糧食價格較高而受益的機會。Abbott（2012）的研究表明，2006-2008年，國際市場玉米、大米、大豆和小麥的生產者價格分別上漲72%、61%、95%和59%，未實施糧食出口限制的主要出口國的上述四類糧食價格分別上漲45%、43%、64%和69%，實施糧食出口限制的主要出口國的四類糧食價格分別上漲11%、24%、29%和30%，實施糧食出口限制的國家其糧食生產者價格的漲幅明顯低于未實施出口限制的國家和國際市場的同類產品的生產者價格上漲幅度[5]。從中長期看，較低的國內價格會降低國內生產者的積極性，出口限制措施的實施或將導致國內生產投資下降、生產者收益減少。世界銀行（2008）的研究表明，烏克蘭2007/08年度對小麥實施1370萬噸的糧食出口配額限制政策，結果給農民造成大約16億美元的損失[6]。對國內消費者而言，如果糧食出口限制措施是臨時政策，它會增加國內糧食供給，降低國內糧食價格，其直接效果是國內糧食消費增加，但糧食出口限制的長期效果會因國內糧食供給下降引起糧食價格上升，消費者支出增加。

糧食出口限制措施對國際市場的影響取決于產品需求彈性、出口國的產品出口規模相對于該產品的國際市場規模。如果實行糧食出口限制措施的是“大國”，即該國的糧食出口占國際市場份額很大，那么其采取糧食出口限制將不僅影響其國內價格，而且會影響國際市場價格。通常“大國”實施糧食出口限制會導致糧食的國際價格上升。“小國”實施糧食出口限制雖然不至于引起糧食的國際價格上升，但當更多的國家加入到實施出口限制的國家行列后，也會導致糧食的國際價格上升。糧食由于缺乏需求彈性，出口限制措施對糧食的國際價格上升帶來的影響較大。Anderson（2013）等的分析認為，糧食出口限制政策導致糧食國際市場價格上升明顯，2006-2008年因出口限制措施導致大米價格上升51.9%、小麥上升17.6%、玉米上升18%[7]。Martin和Anderson（2012）的研究結果表明，2006-2008年間國際大米價格和小麥價格的上升，因貿易政策（主要是出口限制措施以及進口關稅削減政策）所引起的份額分別占45%和30%，2008年大米價格上升的90%是由貿易政策所致[8]。

對策和建議

■ 濃綠敷陰 董年龍/攝

我國是主要糧食產品的進口大國，2015年以來我國大米、小麥和玉米三大主糧每年進口量超過1000萬噸，大豆每年進口約8000多萬噸。2017年我國三大主糧進口1125萬噸，占當年國內生產量的1.9%，大豆進口約9550萬噸，為國內生產量的6.2倍。一些國家的糧食出口限制措施會通過國際市場價格向我國國內市場傳導，引起糧價上升甚至危及國家糧食安全。為應對未來世界主要糧食出口國可能實施的糧食出口限制措施對我國糧食安全帶來的風險，筆者提出五點建議：

1.建立有效的低收入階層糧食安全保障機制

糧食出口限制最明顯的影響是糧食國際價格上升，抬高的國際糧價會向國內市場傳導導致國內糧價相應上升，而糧價上升對非農業低收入階層消費者的影響最為明顯。最有效的短期政策干預是面向非農業低收入貧困人口提供安全保障措施，即當國內市場糧食價格上升至某一水平時，通過現金補貼或低價銷售的形式向特定人群提供援助，減少糧食價格上漲給低收入階層帶來的負面影響。但直接定向補貼需要有行之有效的補貼和分配機制配套，并事先建立價格預警和啟動機制。

2.完善糧食儲備制度

一方面，完善由中央儲備和地方儲備構成的糧食公共儲備制度。從理論上說，擁有大量公共儲備可以通過高拋低吸來穩定國內市場價格，既可以抑制投機，又可以減緩國內通脹壓力，是減少糧食價格波動的可行途徑。然而，維持大量的公共儲備需要巨大的財力支撐并建立何時進出市場的有效且透明的決策機制。糧食公共儲備主要是戰略性儲備和應急儲備，不以穩定市場價格為目的。建議在立足國內糧食生產的基礎上，確定合理的糧食儲備規模，根據糧食種植成本、合理的農業利潤、國際糧價變化趨勢等因素確定最低保護價，切實保障種糧農民收入。另一方面，鼓勵農戶及農村合作經濟組織進行存糧儲備。政府應當扶持農村合作經濟組織建立糧食銀行，通過建立農戶與合作經濟組織、市場之間的有機聯系，健全農戶糧食儲備和運營機制。

3.積極利用市場手段管理糧食價格風險

鼓勵企業利用期貨和期權市場、倉單交易等工具進行市場價格風險管理。有效地運用這些市場工具有利于減少公共資源的支出、促進私人投資，可以用較低的成本實現高效的價格風險管理。但需要引起重視的是，在運用期貨市場時，囿于期貨合約的逐日盯市制度，企業應完善信用管理制度，保證資金的及時供給，防止因追加保證金不足而帶來的損失風險。而利用期權可以有效地避免這類問題，且期權更具靈活性，企業應加以積極利用。為降低糧食進口企業的保值風險，鼓勵國內期貨交易所與世界主要農產品交易所之間建立有機聯系，通過交易所清算行之間的聯系機制，實現跨交易所清算和商品交割，使得進口商可以獲得全球范圍內實物商品的交割，從多途徑獲得有效的糧源。

4.加強國際協商和合作，保障糧食進口來源

在目前世界貿易組織體制下，《農業協定》第12條“關于出口禁止和限制的原則”規定，成員根據GATT1994第11條第二款對食品實施任何新的出口禁止或限制時，應該采取兩方面的措施：第一，應適當考慮到這類出口禁止或限制措施對進口成員的糧食安全的影響；第二，實施措施前，應當向農業委員會通知有關該措施實施的特點和實施時間。一旦收到利益相關成員的請求，應該與該成員磋商，并提供相關信息?？梢?，《農業協定》雖然要求各成員向WTO農業委員會通報其實施糧食出口限制的措施，但并未就糧食出口限制措施作出明文禁止性規定，而且各成員在實際運用出口限制措施中大都并未切實履行通報義務，糧食出口限制措施仍缺乏透明性。據世界貿易組織數據，自2012年發布《關于數量限制措施通報程序的決定》至2020年3月，僅有3個世界貿易組織成員根據《農業協定》第12條的規定向世界貿易組織農業委員會通報了新的出口限制措施。因此，為避免世界主要糧食出口國采取過度的出口限制措施擾亂正常糧食國際貿易影響我國糧食進口，未來我國應積極加強國際合作，通過新一輪世界貿易組織談判或區域經濟合作的方式建立規則和約束機制，對糧食出口國采取的糧食出口限制行為進行適當約束，避免相關政策對糧食國際貿易造成不必要的障礙或對糧食全球供應產生破壞性影響。為此提出兩點建議：一是新的出口限制措施應保持政策的透明性；二是對GATT1994第11條中“臨時用于防止或緩解對于出口成員來說是必不可少的糧食或其他產品的關鍵性短缺的出口禁止和限制”內容進行細化，依據出口國的正常年份出口量或國內消費量對“關鍵性短缺”進行量化規定，避免糧食出口國采取過度的出口限制措施。

5.提高我國糧食綜合供給能力

糧食綜合供給能力既包括糧食生產能力要求，也包括糧食市場流通效率要求；既包含糧食供應數量要求，也包含糧食供應質量和安全要求。提高糧食生產能力應著眼提高土地、農業勞動力以及農業資本的利用效率，在切實保護現有耕地資源的條件下，通過開發和推廣高產良種、改善農田基礎設施和灌溉條件、加強農業勞動力職業技能培訓、實施科學施肥培土、適度規模經營和專業化生產服務、提高農業機械使用效率等手段提高農業綜合生產力。需要特別重視的是，政府應當牢固樹立“種子安全是糧食安全的命脈”的思想，切實加強種子產業發展，完善種子繁育、儲備和自主供應體系。關于糧食市場流通效率，應著眼大流通格局，加強糧食市場基礎設施和信息共享平臺建設，建立由糧食期貨市場、批發市場、集貿市場和零售市場形成的糧食市場網絡體系；嚴厲打擊囤積居奇的投機行為，維護正常市場秩序；加強地區協調，減少地區封鎖；降低物流成本，保證物流暢通，實現高效的糧食供應。在實現糧食數量增長的同時，應重視糧食質量的提升，開發高產優質品種，加強產品分級檢測，發展優質、高效、生態農業，健全增產與增收的長效機制。