政府付費類PPP項目運營期若干財務問題探析

盧金子

摘要：自2015年國家大力推廣PPP模式以來，尤其是2016年至2018年間，PPP模式迅速成為基建行業的主流模式，這其中，政府付費類及財政缺口補助類PPP項目占據了絕大的比重。當前，首批政府付費類PPP項目（2016—2018年中標項目）建設任務已完成，陸續進入運營期，鑒于PPP模式的特殊性，運營期項目公司相關財務問題也暴露出來。本文僅對運營期項目公司財務處理方面的若干問題進行分析，并提出相應對策。

關鍵詞：政府付費PPP項目;運營期;財務問題;對策

PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。自2015年下半年開始，我國在公共基礎設施建設領域大力推廣PPP模式，并在2016年—2018年掀起了搶占PPP市場的熱潮。截止到2019年底，全國已納入財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫的PPP項目9 458個，項目總投資金額超過14萬億元。建筑類央企以及地方大型施工類企業由于其較強的投融資能力及項目建設履約能力，成為搶占PPP項目的主力軍，尤其政府付費類PPP項目，更是施工企業搶奪的重中之重。首先，政府付費類項目有地方財政擔保，風險較小;其次，傳統施工項目市場已飽和，且競爭激烈，施工利潤率低，借助PPP模式，以投資拉動工程施工總承包，既可提升施工企業的產值及施工利潤，也可進一步搶占國內基建市場。

鑒于參與PPP項目的多以大型施工類企業為主，因此，在與政府開展PPP項目合同談判中，“重建設+輕運營”的理念較深，施工企業首要考慮的是保證建設期的產值和施工利潤，然后，PPP首先應是一種投融資模式，而施工類企業作為社會資本方卻往往忽略了運營期可能面臨的潛在財務問題及投資收益的實現途徑。目前，2016—2018年中標的PPP項目已紛紛進入運營期，很多財務問題暴露出來，這些問題如果不及時進行規避和預防，將很大程度上影響社會資本方的投資收益。本文重點探討政府付費類的PPP項目，即每年政府向SPV公司（即社會資本方為實施項目建立的特殊目的公司或稱項目公司）支付可用性服務費的項目，從以下幾個維度分析運營期SPV公司存在的財務問題。

一、納稅問題

自PPP模式盛行伊始，關于政府付費的PPP項目，政府每年支付的可用性服務費，SPV是否納稅一直成為各方爭論的焦點。目前參照已運營的SPV公司實例，由于SPV公司為投融資、建設、運營的主體，且SPV公司具有獨立法人資格，政府付費應歸類為SPV公司正常的營業收入，因此在SPV公司層面納稅恐無法避免，且當前沒有任何法律規章、地方政策出臺了有關政府付費減免稅收的規定。

如果政府付費類的PPP項目納稅，增值稅中銷項稅的稅率（即政府可用性付費的稅率）選擇也是一個不確定的因素。一是按照現行建筑行業9%的稅率計稅，二是按照服務業6%的稅率計稅，筆者認為選擇6%較為合理，首先，PPP模式已不單純是一種建設行為，其次，政府可用性付費每年要對已建成工程的可用性進行打分，對因工程質量、設施出現瑕疵的情況要核減當年的付費，因此可用性付費也被看作是政府對社會資本方提供服務的補償，從這一角度考慮，6%的稅率可能更為合理。然而，選擇6%的低稅率也有缺陷，對于一些合作期較短的項目，建設期產生的進項稅可能在運營期內無法抵扣完成，給SPV公司造成損失。

當前，可用性付費到底套用何種稅率，目前還沒有明確的定論，但為了鎖定因潛在增值稅率增加造成的風險，建議社會資本方與政府方進行PPP合同談判中，可將增值稅設置到可用性付費的報價中，同時PPP合同中應設置因稅率變化可調整的可用性付費的計算公式，例如：PPP合同約定可用性付費采用的增值銷項稅率為 6%，若運營期內實際增值稅率發生變化，按下列公式調整可用性付費：

At=A÷（1+6%）×（1+T）

其中：

At：依據適用稅率調整后的可用性付費;

A：本合同確定的可用性付費;

T：運營期適用增值稅率。

二、資產歸屬及運營期的財務賬目處理問題

政府付費的PPP項目中，社會資本方投資建設形成的資產歸屬經常會視情況有所不同。根據《中華人民共和國物權法》第142條規定：“建設用地使用權人建造的建筑物、構造物及其附屬設施的所有權屬于建設用地使用權人”，即物隨地走原則。在政府付費的PPP項目中，有的項目政府會將土地使用權劃撥給社會資本方，或社會資本方要通過土地競價獲得土地使用權，如一些工業園區、特色小鎮PPP項目，這種情況下形成的建筑物、構造物及其附屬設施的所有權歸社會資本方所有，社會資本方可按照現行會計準則在運營期內對相關資產進行折舊，以沖抵所得稅。但更多情形下，土地使用權歸政府方，例如市政道路、機場、碼頭等公共資源項目，建設形成的建筑物、構造物及其附屬設施的所有權和使用權歸政府，這就給SPV公司運營期賬務處理帶來問題，如果SPV公司不按照正產資產減值進行財務賬目處理及成本沖抵，每年的可用性服務費就需承擔巨大的所得稅，社會資本方面臨損失。

目前，比較常用的方法是將歸屬政府方的資產按照無形資產在SPV公司賬面上進行攤銷，即將其視為特許經營權進行攤銷，從而作為成本沖抵所得稅。這種方式當前雖獲得PPP業界的普遍認可，也尚未有最新法律法規和會計準則的認可和說明，未來能否執行尚未可知。

三、社會資本方現金流回收問題

在運營期，社會資本方想實現投資的回收需通過SPV公司的凈利潤分紅。按照正常會計制度核算，每年SPV公司的凈利潤很小，有時甚至為負，但SPV公司現金流量表中的凈現金流很高。考慮到政府付費的PPP項目，運營期SPV公司并無生產經營或擴大再生產的任務，SPV公司存續的意義一定程度上只為足額及時回收政府所欠的可用性付費，且SPV公司一般都有存續期（一般等于項目合作期），若按照傳統公司的投資回收方式，社會資本方絕大部分現金流的回收只能在項目合作到期SPV公司清算時獲得，造成SPV公司大量現金流的堆積。

對于上述問題，目前可解決的方法不多，之前比較常用的方法是采用“小注冊資本+股東借款”的方式（也稱小股大債，即資本金的出資只有一部分通過注冊資本的形式，其他通過股東借款的方式），這種方式可使得大部分的資本金每年以債權的形式還本付息提前回收，但在2017年財政部出臺財辦金〔2017〕92號之后，規定“嚴禁債務性資金充當資本金”，這種模式難以為繼。

當前形勢下，對如何快速實現社會資本方現金流的回收，筆者認為可以從以下三種方式進行謀劃。第一，在有條件的情況下探索ABS（即資產證券化），實現項目再融資;第二，項目進入運營期后，對施工企業占大股份的SPV公司，施工企業可積極尋求新的投資方，向大型基金、保險資金等要求低風險、穩定投資收益的金融投資方進行股權轉讓，實現提前退出;第三，可根據政府每年可用性付費的付款比例（即當年可用性付費金額/運營期總可用性付費金額）逐年進行SPV公司減資，每年回收一部分投資資金。

參考文獻：

[1]余文恭.PPP模式與結構化融資[M].北京：經濟日報出版社，2017.