法國可持續城市化理念和實踐經驗借鑒

金 嵐 JIN Lan

0 引言

在1992年里約熱內盧環境與發展大會和1995年哥本哈根社會發展峰會的影響下，“可持續發展”成為法國各項公共政策的根本目標[1]，也成為城市發展不可或缺的目標。法國隨之開展了大量可持續城市化的理論和實踐探索。2019年11月6日，中法兩國簽訂《中法關系行動計劃》，“保護地球”作為其中一個重點領域受到關注，行動計劃提出“中法兩國決心繼續在應對氣候變暖和保護生物多樣性方面開展合作”，“將繼續開展可持續城市化方面的合作”。在此背景下，有必要深入學習和探討法國可持續城市化的內涵和舉措，為我國的城市化發展提供借鑒。

1 法國可持續城市化發展模式

城市是一個復雜的系統，不僅要滿足大量市民基本的生活和工作需求，還需要提供宜居、舒適的環境，成為具有吸引力的場所。可持續發展的城市是一個在社會、經濟和自然方面都得到持續發展的城市，既能獲得賴以持續發展的自然資源，又能避免潛在的環境公害[2]。法國可持續城市化的理念并不局限在環境保護和治理方面，而是作為一種城市發展模式，滲透到城市發展規模、開發強度、功能布局、經濟發展方式和公共服務等各個方面，總體上體現為4個特點。

1.1 保持城市的合理密度

法國城市化發展的經驗表明，高密度是城市可持續發展的重要支撐因素，可以帶來眾多優勢，尤其體現在交通、基礎設施和公共服務方面。這些公用設施的使用有助于減少私人的能源和資源消耗，而當有限地域內集中大量使用者時，可以減少人均設施建造和運營的成本，從而減少公共支出并保證設施穩定運營。例如，巴黎市人口密度達到2.5萬人/km2，最高地區達到4萬人/km2，目前在進行城市開發項目時，仍然鼓勵在保證高度控制的前提下提高容積率，以容納更多的人口。同時，由于擁有適宜的城市尺度、密集的公共交通網絡和高可達性的公共設施，城市仍然能夠保證市民擁有較高的生活品質。

1.2 促進社會多元和功能復合

社會均衡化的公共教育與醫療服務、公共交通與基礎設施都是促進城市可持續發展的要素。通過住房類型的多元化和均衡布局促進社會融合，杜絕集中式的貧民窟。2000年以來，法國從立法層面規定，至2025年，凡是1 500人以上的城市，其社會住房占所有住房的比例需達到25%，以促進社會融合。巴黎市進一步明確單個新建私人項目中，社會住房建筑面積的比例需達到30%。在功能多樣化方面，鼓勵不同尺度上的功能混合。在街區內部，鼓勵居住、工作和休閑等功能兼容，減少交通出行。廣域尺度上，促進城市和鄉村地區和諧共存，綜合考慮休閑游憩、工業生產和農業保育等，促進城鄉之間的生態、經濟和社會聯系，提高本地可達性、農產品保障和經濟貢獻。

1.3 減少資源能源消耗

鼓勵采取多方面的措施來減少城市發展對于自然資源和能源的消耗。發展循環經濟，構建起能源、水資源、食品、消費品、垃圾等城市能源資源供給、轉化和消耗的循環網絡系統，促進能源和資源的回收利用。提高太陽能等可再生能源的比例，推廣零碳排放建筑，減少化石能源消耗。更加關注食物供應鏈，鼓勵在城市化地區增加農業種植空間，保障綠色農產品就近供應，以減少交通運輸頻率和提高安全性。這些舉措使傳統的以消耗自然資源為代價的“從搖籃到墳墓”發展模式轉變為以環境保護為目的的“從搖籃到搖籃”模式[3]。

1.4 增強彈性適應能力

隨著時間的推移和產業功能的更替，經濟社會的運行方式將發生變化。可持續發展的城市需要快速適應外部和內部環境的變化，主動適應功能轉型，找到未來發展的動力源泉，城市空間也需要適應這一功能轉型。比如一些逐漸衰退的工業城市、礦產城市或港口城市，通過城市更新成功擺脫經濟危機，并對工業建筑遺產進行再利用，可以在為區域重新注入活力的同時，保存城市記憶。在城市新開發項目中，也應考慮將來經濟社會變化的可能性，更有利于更新利用。

2 可持續發展導向下的國土空間規劃

國土空間規劃引領著城市化發展。在可持續發展理念的指導下，法國在國土空間規劃體系的各個層面都做出了積極引導。法國本土的行政層級分為大區—省—區—縣—市鎮5級，通過設立市鎮聯合體的方式來改善鄰近市鎮的區域合作。與之對應，國土空間規劃體系主要分為大區層面的大區與可持續發展計劃（SRADDET）、市鎮聯合體層面的國土協調計劃（簡稱SCoT）以及市鎮層面的地方城市規劃（PLU）[4]。在規劃編制過程中，可持續發展作為首要目標，決定了城市發展模式，從而指導相關策略制定。

2.1 大區與可持續發展計劃

2016年法國本土將22個大區合并為13個，并提出將大區與可持續發展計劃納入區域發展計劃，作為大區空間政策的指引性文件①法蘭西島（Ile de France）、科西嘉島（Corse）和海外省除外，法蘭西島仍使用《法蘭西島總體規劃》（SDRIF）和區域氣候、空氣與能源計劃，科西嘉島仍使用規劃和保護計劃（SAP）與區域氣候、空氣與能源計劃，海外省仍使用區域發展規劃（SAR）。，綜合并完全取代了之前的大區規劃與可持續發展計劃（SRADDT）以及3個附加的規劃：氣候、空氣與能源大區規劃（SRCAE），生態可持續大區規劃（SRCE），基礎設施、交通聯運大區規劃（SRIT）。

大區與可持續發展計劃由大區議會負責，每5年修訂一次。這份計劃提出大區層面的可持續發展策略，例如促進區域平衡與平等，尤其是鼓勵促進城市化地區、郊區和鄉村地區平衡發展的經濟項目；指導大區層面公共交通、基礎設施和公共服務設施發展，以提高公共服務的均衡性和保證運營效率；保護生物多樣性，鼓勵在城市中保護自然土地和發展都市農業。

大區與可持續發展計劃將包含原氣候、空氣與能源大區規劃的基本內容，主要有4個方面：一是減緩氣候變化，即減少溫室氣體排放；二是積極適應氣候變化，降低氣候變化脆弱性；三是防止和減少空氣污染；四是能源管理，即可再生能源開發和回收等目標。例如，法國東部大區的大區與可持續發展計劃（SRADDET du Grand Est）所提出的30項目標中，圍繞可持續的能源模式、保護自然資源、轉變生活方式等方面提出了20項子目標。與目標體系相對應，制定5個方面30項規劃策略（見圖1），在空間結構上也尤其強調藍綠網絡布局（見圖2）[5]，充分體現了促進可持續發展的價值取向。

2.2 國土協調綱要

國土協調綱要一般由市鎮聯合體編制，對小于大區的跨區域范圍進行研究，用于指導地區發展規劃。國土協調綱要用于協調上層次的各方面政策，尤其是城市規劃、住房、交通和商業發展等，成果包括3部分：現狀報告（Rapport de présentation）、地域規劃與可持續發展計劃（PADD）、目標文件（DOO）。其中地域規劃與可持續發展計劃明確城市未來20—25年的長期發展戰略方向，在成果結構上承接了現狀報告對于現狀問題的分析，并指導目標文件法定條款的制定，可以被認為是規劃最核心的內容。從地域規劃與可持續發展計劃的名稱上體現了可持續發展理念在區域協調規劃中的主導地位。

2008—2010年間頒布的“新環保法案”1號和2號法律（Grenelle1和Grenelle2）大力推動了國土協調綱要在環境保護方面的目標確立。在此指導下，國土協調綱要編制需要遵循3個方面的原則：一是城市化地區和非城市化地區取得平衡，積極引導城市內部的更新，防止城市蔓延，界定自然保護區、耕地和林地等的范圍，使城市與農村地區的發展以及自然空間和景觀的保護達到平衡。二是促進城市功能多元化和社會融合，統籌考慮就業、生活、休閑和交通等方面的需求，鼓勵不同功能用地的均衡布局和地塊內部垂直方向的功能混合，引導商品房和租賃房混合。三是尊重自然，通過建設生態走廊、在城市內部增加公園綠地和農業用地，保持生態空間的連貫性，保障空氣、土壤和水環境質量，保護生物多樣性，維持生態系統平衡。例如，目前正在編制的巴黎都市區國土協調綱要（SCot de la Métropole du Grand Paris）②巴黎都市區國土協調綱要于2017年啟動編制，計劃于2020 年完成，范圍涵蓋巴黎市區和周邊12個市鎮，相當于巴黎市區加近郊3省的范圍，人口規模約720萬人。著重研究12個議題（見表1）[6]，也將上述原則貫穿始終。

2.3 地方發展規劃

地方發展規劃是市鎮或市鎮聯合體層面最主要的法定規劃，不僅是地方進行規劃管理的控制性文件，也是地方發展的戰略性、實施性的方案[7]。地方發展規劃制定地方空間發展戰略，明確了土地使用的總體導向，劃定生態保護、農業生產和城市開發等不同區域，明確建筑高度、開放空間等控制要求，并需要與地方住宅發展計劃、地方交通規劃等相互協調統一。地方發展規劃的成果通常包括現狀報告、地域規劃與可持續發展計劃、重點項目行動目標與計劃（POA）、總平面圖和管控規定（Règlement）等部分。與國土協調綱要類似，地方發展規劃中也包含地域規劃與可持續發展計劃，用于明確市鎮發展的總體戰略，是指導城市解決現狀問題、實現協調發展的綜合性文件[8]。

圖1 東部大區的大區與可持續發展計劃規劃目標和策略對照圖

圖2 東部大區的大區與可持續發展計劃空間結構示意圖

如巴黎市地方發展規劃（Plan Local d'Urbanisme de Paris）的地域規劃與可持續發展計劃提出4方面的發展戰略[9]：一是改善所有巴黎人的日常生活；二是提高巴黎的知名度，為所有人創造就業機會；三是減少不平等，以實現更大的團結；四是鼓勵所有項目合作伙伴積極參與。在環境方面，綜合了7項政策，包括氣候—空氣—能源計劃、生物多樣性計劃、循環經濟計劃、健康環境計劃、環境噪音預防計劃、雨水利用計劃和彈性發展策略。相關的規劃控制要求通過土地使用分區、重點項目行動目標與計劃、管控規定等進行落實，指導項目建設。例如，為了改善生活條件和促進生物多樣性，巴黎市提出增加開放空間的策略，包括建設新的綠地和提升現有綠地的環境品質，以及對公共綠地和私人綠地的保護和開發。在此指導下，通過多種手段進行保障：一是在用途分區中，劃定城市綠化區域和自然森林區域（見圖3）；二是從生態系統的連貫性角度，引導通向巴黎市外圍的生態廊道，以及內部公園綠地間的公共通道（見圖4）；三是在管控規定中明確地塊內部的開放空間和植被覆蓋的比例及空間布局要求；四是鼓勵通過立體綠化、屋頂綠化和屋頂農場等形式增加綠色空間。

表1 巴黎都市區國土協調綱要研究議題一覽表

3 可持續城市化的實施舉措

2008年10月22日，在環境問題協商會議后，法國宣布實施“可持續城市”計劃，目標是促進一種新的城市設計、建設、發展和管理方式的出現。這是法國宣告邁入可持續城市化進程的一個重要標志。計劃內容包含4個方面：在地區一級實施生態街區（écoQuartier）計劃、在大都市一級實施生態城市（écoCité）計劃、大力發展公共交通、在城市中恢復和增加自然生態空間。其中生態城市和生態街區計劃經過10年的發展，使可持續發展的理念在全國范圍內得到推廣和實施。

3.1 生態城市

生態城市計劃由法國生態與團結化轉型部（Ministère de la Transition écologique et solidaire）下屬的住房和自然規劃總干事（DGALN）領導，面向法國的城市群和大城市，其理念是鼓勵通過創新來應對環境、經濟和社會挑戰，成為有吸引力和彈性的城市，在保護環境的同時，提高社會凝聚力和生活質量（見圖5）。國家層面鼓勵城市通過這種方式，開展公共部門和私人的合作，以城市發展戰略為基礎，實施創新的綜合城市項目，將可持續發展的理念具體化。對于參與這一計劃的城市群和大都市來說，需要運用生態城市的理念和方法，制定適合其自身和居民需要的發展戰略，以提高城市吸引力。

圖3 巴黎市地方發展規劃用途分區規劃圖

生態城市被稱為城市可持續發展的實驗室，著眼于空氣質量、節約能源、水和廢棄物管理、流動性、數據共享和社會凝聚力等問題，通過3方面行動帶來城市設計、建造和管理方式的提升。

一是強化城市戰略和管理能力，特別是倡導使用國際可持續城市管理標準ISO 37101：《城市可持續發展—可持續發展管理體系—要求及使用指南》。這一標準由法國牽頭制定，2016年由國際ISO/TC268正式發布，是ISO/TC 268可持續城市和社區標準領域中最早的3項國際標準之一，也是國際可持續發展標準體系的核心。該項標準提出城市可持續發展的總體原則和要求，建立了計劃、支撐、運行和評價的循環管理體系[10]，系統性地指導城市可持續發展。

二是支持可持續領域的創新實踐和建立網絡。2010年，法國啟動6.68億歐元的“明日之城”投資計劃（Le programme d'investissements d'avenir Ville de demain），由住房和自然規劃總干事主管，為生態城市內開展可持續的創新性和示范性項目提供財政支持。由此，使新的城市模式和創新的做法成為可能。截至目前，該項資金已資助了450項具有代表性的可持續城市創新項目，包括智能公共照明、居民參與設計的城市空間、無人駕駛車輛、保護生物多樣性的城市花園、低能耗建筑、數字服務等。同時，建立生態城市網絡，目前已匯集了30個地區、700多名代表，包括項目發起人、地方政府、項目合作伙伴和專業人士。住房和自然規劃總干事通過組織全國專題會議、技術講習班和研討會等方式，組織生態城市網絡的相關方參與，以促進交流和提高知名度。

三是開展城市創新評估。通過生態城市探索者（EcoCitéExplorer）這一動態評估工具，對“明日之城”投資計劃資助的項目進行績效評估。評估依據ISO 37101這一標準，聚焦在可持續發展的6個目標，即城市吸引力、保護與改善環境、彈性恢復能力、負責任的資源利用、社會凝聚力和福祉。通過開展評估，為后續的資金使用和項目實施提供指導，提高可復制性并促進其對城市發展的影響（見圖6-圖7）。

3.2 生態街區

生態街區計劃旨在從社區層面運用可持續方法進行設計、建造和管理城市的新方式，開展社區級活動和試點，提高資源和廢棄物的利用效率，改善生活質量，鼓勵公眾參與，推動可持續發展。此項工作同樣由法國住房和自然規劃總干事領導，由各地方進行申報，結合實施進程開展4個階段認證。這一舉措推動了基于可持續發展原則的社區設計和建設，以適應城市發展和市民需求，建立了社區層面的可持續發展模式。

由于各地區申報的生態街區在區位、規模和功能等方面都存在差異，為了保證生態街區的質量能夠符合基本要求，在經過兩輪的項目征集后，法國于2012年設立了生態街區的標準框架。這一標準框架呼應了社區層面對可持續發展的原則和問題，分為4個維度：方法和流程、生活環境和用途、地域發展、環境和氣候，共20項承諾（見表2）。其中后3個維度分別對應于社會、經濟、生態這3個可持續發展的支柱，“方法和流程”則旨在解決治理問題。每個生態街區的初始計劃都需要對這20項承諾進行回應。該標準框架適用于各種類型的項目，包括位于大城市或郊區以及農村地區、不同歷史背景或文化背景、新建項目或翻新項目。

圖5 法國生態城市布局示意圖

圖6 生態城市示范項目：斯特拉斯堡兩岸城市項目規劃圖

圖7 生態城市示范項目：斯特拉斯堡兩岸城市項目規劃效果圖

同時，在生態街區認證管理方面，設立了4個階段的程序，分別對應于設計、施工、交付、居民生活和持續改進，體現了全過程的管理特點。第一階段，項目負責人簽訂生態街區憲章，意味著所有參與方承諾將采用生態街區的方法進行建設；第二階段，在項目建設過程中，由生態與團結化轉型部委托的專家開展評估，通過評估，由生態街區國家委員會頒發認證證書；第三階段，在項目交付后，同樣通過專家評估程序認定，然后由生態街區國家委員會頒發認證證書；第四階段，在項目交付3年后開展，依據生態街區的20項承諾框架，對項目實施和持續改進情況進行評估。這一認證程序建立了在整個項目中實施評估和持續改進的機制，而第四階段的評估確保了初始的建設目標在項目實施完成后隨著時間的推移得以維持和改進。

表2 生態街區的20項承諾

圖8 生態街區Clichy-Batignolles規劃圖

2009年法國啟動生態街區的首次項目征集，2012年12月啟動首個項目建設。截至2019年底，已有615個生態街區申請開展認證，其中6個完成第四階段認證，68個完成第三階段認證，161個完成第二階段認證，380個完成第一階段認證（見圖8）。

4 啟示與思考

我國歷來重視可持續城市化的發展。建設標準方面，2003年出臺《生態縣、生態市、生態省建設指標（試行）》（環發[2003]91號），2006年頒布《綠色建筑評價標準》（GB/T 50378-2006），并不斷進行修訂。在實施層面，2000年起，由原環保部牽頭，在全國范圍內開展了生態省、市、縣創建工作；2007年、2014年，分別啟動了中新天津生態城建設和中法武漢生態城建設；2016年，國務院發布《中國落實2030年可持續發展議程創新示范區建設方案》，提出要在“十三五”期間創建10個左右國家可持續發展議程創新示范區。至2019年底，國務院已批復6個城市建設國家可持續發展議程創新示范區。而城市是一個復雜系統，可持續城市化目標的實現需要更加綜合的舉措。從法國的經驗中可以看到，可持續城市化的理念通過各個層次的規劃編制、標準體系制定，以及生態城市和生態街區的實施計劃付諸實踐，可以得到如下啟示。

4.1 以城市發展新理念為指引, 推動城市發展模式轉型

黨的十八大確立了生態文明建設的總體方向，黨的十九大報告明確提出創新、協調、綠色、共享、開放的城市發展新理念，也充分體現了可持續發展的理念。在此指引下，需要深化城市發展模式轉型，推動城市由傳統的外延擴展式發展向內涵增長式發展轉變。在廣域尺度上，強化對城市規模的底線約束，劃定“永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界”，促進城市與農村、人工環境與自然生態環境的平衡發展。在城市化地區內部，積極引導漸進式的城市更新，提高土地和其他資源能源的利用效率，促進緊湊集約、低碳高效、功能復合的城市空間建設。

4.2 發揮國土空間規劃的引領作用, 提升可持續城市化發展質量

我國2005年頒布的《城市規劃編制辦法》、2020年頒布的《省級國土空間規劃編制指南（試行）》中都體現了促進可持續發展的要求，對于規劃劃定的“三線”以及藍線、綠線等作為強制性內容進行管控。而由于城市功能綜合性的特點，環境保護、資源能源利用、廢棄物處理等都與市民居住、休閑、健康和教育等需求相互依存，需要系統性地研究。因此，需要進一步發揮國土空間規劃“多規合一”的平臺作用，在城市發展模式轉型的引導下，將可持續城市化的發展目標融入各層次國土空間規劃編制，建立更加全面的指標體系和規劃策略，在城市發展戰略、功能布局、生態環境、綜合交通、基礎設施等各個方面進行落實，并通過規劃的實施機制予以保障，提升可持續城市化發展的質量。

4.3 完善多層次的標準體系, 推廣可持續城市化經驗

法國在生態城市和生態街區建設方面，分別出臺了相應的標準或指導框架，在建筑方面也制定了全國性的高環境質量評價體系（High Environmental Quality，簡 稱“HQE”），并 致力于向全世界推廣。相比而言，我國出臺的一系列生態省、市、縣指標體系和《綠色建筑評價標準》也在一定程度上推動了可持續城市化發展。但生態省、市、縣指標體系均以行政區為統計單元，導致地方在創建生態市、縣時更傾向于選擇城市化水平較低的地區，因此其并不能直接指導可持續城市化發展。未來，需要在試點生態城市、國家可持續發展議程創新示范區的基礎上，建立與可持續城市化發展目標相匹配、適用于城市—社區—建筑各個層次，涵蓋多維度的可持續發展標準體系，促進試點地區經驗在全國范圍內的推廣復制。

4.4 完善社會參與機制, 促進可持續城市化收益共享

可持續城市化項目的成功建立在環境約束與城市的經濟社會需求相平衡的基礎上，需要運用社會治理的理念，構建社會力量共同參與的機制。在法國生態城市和生態街區建設過程中，一方面綜合了可持續發展不同領域的專業技術力量，如節能技術、都市農業、循環經濟、公共衛生、財務管理等；另一方面積極聽取所有利益相關者和市民的意見。未來，隨著我國可持續城市化進程的加快，有必要借鑒這類組織模式，促進多專業結構的設計團隊組合，進一步提高技術水平，同時鼓勵利益相關者和市民參與，通過協商和妥協的過程，促使社會與經濟、家庭需求與開發商利益、公共與私人空間之間的關系得到進一步平衡，使市民成為可持續城市化的受益者。