國家治理背景下的預算績效管理與績效審計協同推進研究

金曉北

【摘要】? ?財政預算績效管理與國家審計中的績效審計緊密相連，兩者的目標統一于推進國家治理能力的現代化。認真研究二者的關系與現存的問題，協同推進財政預算績效管理與績效審計，有利于更好地實現國家治理能力的現代化。文章從全面預算績效管理與審計協同中出現的全口徑預算、信息系統建設、績效評價指標體系等問題出發，提出了應加強全口徑預算績效管理自身的科學化和規范化，設置能夠評價部門與單位整體績效水平的全面指標體系、為績效審計提供科學的評價標準，建立預算績效評價信息管理的數據共享平臺等三個對策。

【關鍵詞】? ?國家治理;預算績效;績效審計;協同推進

【中圖分類號】? ?F234;F239.4? ?【文獻標識碼】? ?A? ?【文章編號】? ?1002-5812（2020）11-0042-03

一、問題的提出

財政是我國國家治理的基石和支柱，是我國治理體系中一個重要的組成部分，利用現代預算制度來組織與管理財政收支，有助于推進國家治理體系的現代化。預算集中反映了政府活動和宏觀政策方向，是規范政府行為的有效手段。衡量政府績效的重要指標是預算績效，預算績效管理是績效管理與預算管理的結合。實施全面預算績效管理，不僅僅是治理方式的深刻變革，也是健全政府財政制度的重要舉措，是現代財政制度的重要組成部分。

李克強總理提出，要將績效管理覆蓋所有財政資金，貫穿預算編制、執行全過程，做到花錢必問效、無效必問責。黨的十九大報告中強調，要加快建立現代財政制度，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。全面推行預算績效管理，著力解決財政資金在配置和使用過程中的低效和無效問題，有助于鞏固各地區各部門的績效主體責任，推動政府效能提升，加快推進國家治理體系和治理能力的現代化。如何加強預算績效管理，完善預算績效衡量指標體系，發揮預算資金效用，提升預算資金使用效率效益，是國家治理能力提升至現代化水平所關注的熱門話題。國家審計是國家治理績效評價體系、激勵與約束體系、監督體系、分權制衡體系和信息披露等體系的重要組成部分。它是依法以權制權的重要途徑，是國家治理的重要保障。國家治理內生演化的結果是國家審計。作為國家治理體系中的一項基礎性的制度安排，國家審計在推動國家治理體系現代化的過程中不可或缺。隨著國家治理體系建設中關于財政預算績效管理要求的加強，預算績效審計的呼聲越來越高。審計署《“十三五”國家審計工作發展規劃》指出，要將績效理念貫穿審計工作的始終，全面分析經濟效益、環境效益和社會效益，推動經濟發展方式轉變，實現更高質量、更有效、更公平、更可持續的發展。

筆者認為，財政預算績效管理與國家審計中的績效審計緊密相連，兩者的目標統一于推進國家治理能力的現代化。認真研究二者的關系與現存的問題，協同推進財政預算績效管理與績效審計，有利于更好地實現國家治理能力的現代化。

二、預算績效管理與績效審計協同推進的意義

（一）協同推進有利于推動國家治理體系和治理能力現代化。山東省審計學會課題組（2019）認為，目前的預算績效管理面臨著重支出而忽視績效、重投入而輕視管理等問題，績效考核的結果與預算安排、政策變化的協調聯動機制還沒有建立起來。在實踐中，各地區部門暴露出體系不完善、發展不平衡的問題。預算績效管理是一項復雜的系統工程，它既不是績效預算也不是一般的預算改革，預算績效管理追求成果和效率。績效審計是整個績效管理流程的把關者，它通過對財政預算績效管理全過程的監督，能夠促進我國政府職能的轉變，改善政府服務的質量，提升政府執行力與公信力，進一步推動財政支出結構的優化。

（二）協同推進有利于現代財政制度的建立。黨的十九大從全局和戰略的高度指出，要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。在2014年新修訂的《預算法》中，“績效”二字也多次出現。2018年9月，中共中央、國務院正式印發了《關于全面實施預算績效管理的意見》，強調“審計機關要依法對預算績效管理情況開展審計監督”。《意見》的出臺意味著我國預算績效管理工作從小范圍嘗試變為全面推廣實施……預算績效管理成為黨和國家的一項重要工作。2018年《關于人大預算審查監督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》將人大預算審查監督重點由赤字規模和預算平衡調整為支出預算和政策的審查監督。《意見》指出，要加快建立全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。基于此，審計機關應緊跟科學全面預算績效管理體系發展的步伐，密切關注現代財政制度的發展，探索新的預算績效審計方式，發揮國家審計的監督效能，推動預算管理績效體系建設。

（三）協同推進有利于推動績效審計自身體系的完善。過去，財政審計過于強調審計的真實性與合法性，對于效益性的強調和績效審計項目的開展并不多。在國家審計實施的所有項目中將績效審計的理念貫穿始終，有利于促進財政預算的法制化、透明化和科學性，更主要的是有利于促進預算績效標準體系的完善，從而促進績效審計不斷趨于完善。

三、預算績效管理與績效審計協同推進中存在的問題

（一）全口徑預算尚未完全實現，導致績效審計難以實現全覆蓋。審計全覆蓋的目的在于充分發揮國家審計在國家治理中的“免疫系統”功能。2015年11月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》等相關配套文件，強調要全面履行審計的監督職責，對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。審計全覆蓋是指對穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險等政策落實情況，以及公共資金、國有資源、國有資產、領導干部經濟責任履行情況的全面審計監督，涉及到公共資金、國有資產和資源的分配、管理和使用的各個方面。審計全覆蓋通過合理選擇審計方法，科學安排審計計劃，能夠使監督對象均在一定時期內接受審計監督，因此審計全覆蓋是一個動態概念，是周期性的動態的審計全覆蓋。對所有項目實施績效審計，就是要覆蓋所有全口徑預算。全口徑預算的概念是全面取消預算外資金，將政府收支納入預算管理中，形成覆蓋所有收支的預算管理體系。筆者認為，全覆蓋績效審計應以政府全口徑預算為基礎。而事實上，全口徑預算還沒有向地方政府和基層單位推廣，這些部門也沒有形成全口徑預算編制體系，使得部分資金仍游離于預算管理之外（陳翔宇，2017）。很多基層政府的預算編制與全口徑預算管理的要求還有很大差距，預算編制方法采用簡單的基數加增長模式，沒有充分考慮影響預算規模變化等各種因素，難以合理配置地方財政資金，且預算績效管理的目標很多都是臨時制定的，沒有清晰明確的目標管理標準，這就使得績效審計的基礎數據不科學。從實際情況看，預算績效管理的深度和廣度都難以使得全覆蓋的預算績效審計得到有效實施。

（二）預算績效管理評價標準缺乏導致績效審計評價難度增大。審計是講究標準的。西方最早關于審計的定義就是標準與現實之間的遵循程度。從審計的角度看，審計評價有賴于評價標準的建立和完善。《關于全面實施預算績效管理的意見》指出，要在編制預算的過程中設置部門和單位的整體績效目標、政策，并對預算執行情況進行績效評估，從而加強績效目標管理。鑒于政府財政的公共性，預算績效目標的制定受社會、政治與宏觀經濟的影響具有不確定性，因此預算績效考核指標體系的客觀、科學、可量化是全面預算績效管理的關鍵。可以說，預算績效管理目標與評價指標設置的科學性關乎整個績效管理的成敗。當前，財政預算的績效評價已經開展起來，但最大的難點還是缺乏統一的預算績效評價指標的標準問題。績效評價結果的準確性與客觀性受質疑的原因在于缺乏統一的績效標準，同一個項目，不同的機構可以得出完全不同的績效評價結果。現有的績效評價大多停留在定性層面，缺少定量的評價。而且僅僅停留在評價層面，評價的結果沒有得到有效運用。預算績效管理評價指標的缺乏最終造成了審計的難度，標準的不統一，使得績效審計的結果往往難以得到被審計單位的認可，進而影響到整個預算績效管理決策的行為，影響政府管理者的科學決策判斷。

（三）預算績效管理數據的信息化程度影響績效審計信息化的應用。預算績效管理體系的完善無法離開信息系統和工具的支撐。由于預算績效管理的基礎工作，如績效理念、員工素質、績效法律法規、績效文化、績效考核指標體系等需要完善，導致預算績效管理數據的信息化程度較低，多數地區還沒有成型、完善的模式，并且提供的信息技術對預算績效管理的支持作用也不強。加之，政府部門現有業務系統的“數據煙囪”和“信息孤島”現象十分嚴重，不同系統的業務功能和后臺結構也大不相同，各級政府、部門和單位的業務、財務、資產等信息的互聯互通不足，共享數據庫與溝通平臺尚未形成。不同財政部門間信息銜接工作職責的劃分不清，不同業務間的數據缺乏關聯性，與理想的預算績效信息化管理還有不小的距離。如實際審計中發現，同一項資金的各級財政預算數據不具有可識別的關聯性，無法通過串聯分析評價對下轉移支付資金的各級分配使用狀況。這些使得預算績效審計的信息化應用面臨無的放矢的尷尬境地，在審計中更無法實現橫向和縱向數據互聯共享，造成審計成本較大，審計資源浪費嚴重，審計風險較高，建立符合績效管理審計統一標準的數據資源的探索還不成熟。

四、推動預算績效管理和績效審計協同的對策

（一）實現全口徑預算績效管理的規范化和科學化。首先，有效實施預算績效管理審計的基礎和前提是全口徑預算績效管理的規范化、科學化。劉小川（2019）認為，部門預算績效目標要遵循各部門層次的差異確定，中央部門應重視地區間的協調發展、國家行業政策的落實，地方部門應重視地方區域的均衡發展和政策落地。省級及省級以上政府應該將預算績效目標集中于社會經濟發展及政策績效等方面，而省級以下的政府預算績效應該將目標放在促進民生、穩定社會等方面。單位預算績效目標應重點關注單位自身各項事業的發展建設。按照部門戰略、職責和預算項目邏輯，建立績效目標管理責任制。對一般公共預算應從收支結構優化角度考慮設置績效目標;對于國有資本經營預算，要建立資本穩定調價資金池，按照經營效益和保值增值等制定目標;對于社會保險經濟預算，要實現保收控支，按照收支平衡、保障水平制定目標;對于政府性基金預算，要加強統籌，使征收標準的確定規范化、合理化，按照專有成效制定目標。其次，要科學界定政府收支的范圍與口徑。對利用國家權力、資源和信用依法取得的收入，一律視為政府收入;對依法履職、提供公共產品與服務形成的支出，一律視為政府支出。按照這一標準，明確各部門和地方收支，將屬于政府收支的納入預算管理，對不屬于政府收支的，要明確管理辦法。另外，利用政府會計改革的不斷深入，夯實全口徑預算績效管理的信息基礎與數據基礎，實現不同口徑預算績效信息全面比較和反映，促進財政預算與政府資產管理的規范化和科學化。再次，要將績效理念融入到預算管理的各個方面，加強對內部工作流程的管控。袁月和孫光國（2019）認為要推進預算和績效管理的一體化，應做好編制、執行、監督等全方位的工作，形成執行有監控、完成有評價、評價有反饋、反饋有應用的全過程預算績效管理與控制機制。將績效信息用于部門預算編制與決策，使預算管理和績效管理成為戰略實施的有力工具。最后，相應的職能部門要建立完善的管理制度，從預算編制、績效考核、績效目標管理與結果運用方面穩步推進全面預算績效管理，明確工作流程和權職劃分，建立全預算績效管理鏈條，以保證預算績效管理工作的全面落實。

（二）完善部門與單位整體績效水平評價指標體系，為績效審計評價提供科學標準。全面實施預算績效管理工作的重點在于評價指標體系的設計和構建。要形成科學有效且符合實際的評價指標體系，提高預算績效表達的一致性和協同性。根據職能劃分，形成不同層面的績效指標，根據形式和預算框架的不同，制定不同類別可考核、可度量的指標體系。《關于全面實施預算績效管理的意見》要求規范預算績效評價共性指標框架，細化各行業個性績效指標體系，增設各地績效指標共享機制。《意見》指出，要構建“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系。績效指標體系的完善有利于審計機關依據這些指標進行再評價，找出存在的問題，提出有效的審計建議，推動被審計單位相關預算績效管理制度的制定，完善自身的預算績效管理。馬蔡琛和陳蕾宇（2019）指出，部門預算績效管理的起步相對較晚，當前各地區和部門的預算績效指標框架很少關注非一般公共預算績效指標的構建，財政預算收支綜合績效指標體系的推廣程度低。此外，目前各地方構建的預算績效指標體系設計不科學、評價結果缺乏約束力，其指標體系沒有依據時間維度進行合理劃分，仍集中在預算績效的事后評價方面。基于此，應進一步拓展預算績效指標體系的范圍，在全面性、客觀性、公平公正、定性定量和結果導向性原則的指導下，構建以部門、功能和經濟分類為一體的全過程預算績效指標體系，使考核結果具有可比性，規范共性指標框架，盡快建立個性指標的共享平臺。

（三）建立預算績效評價的數據共享平臺。運用信息技術實施預算績效審計工作包括兩個重要部分，一方面是預算績效管理本身的信息化，其實質是數據化。另一方面是績效審計如何利用大數據審計技術對預算績效管理的過程和結果實施審計的信息化。對此，劉小川（2019）認為，建立預算績效評價信息管理平臺系統是全面實施預算績效管理工作的核心。目前，我國績效管理的技術性問題，主要是績效評價指標及指標體系的標準數據庫構建和績效信息收集、公開及共享問題。而預算結構具有復雜性和多元性，預算績效評價指標涉及政治、經濟和社會等多個領域，且各個層級間的關系錯綜復雜，評價指標往往很難量化。隨著數字經濟的發展和現代信息技術的應用，利用大數據平臺有利于實現數據信息的共享，借助人工智能等技術，可以針對項目預算、政策預算和部門預算進行試點，及時反饋預算績效管理工作效果，實現預算績效信息化管理和績效數據資源的共享。此外，大數據、人工智能等技術在處理全面預算績效管理涉及的大量預算收支、政府資產負債、社會經濟狀況等數據方面有著天然優勢，它能夠對海量的信息進行分類、判斷。因此，借助相關技術可以有效推進基于績效目標分析的邏輯框架模型的構建。預算績效管理信息化平臺的建設，為實施基于大數據審計技術的預算管理審計奠定了重要前提。為此，審計機關應加強預算績效管理數據采集和整理力度，積極爭取地方政府的支持，對業務數據進行采集，利用審計部門多年積累的被審計單位數據和已采集的信息數據，加大對數據進行分析處理和挖掘的力度，有效提升預算績效管理審計的精準度和時效性。

【主要參考文獻】

[ 1 ] 山東省審計學會課題組，黃利明，苑小巍，孔帥，王濤，王麗麗，侯欣蕾，張鏇，范慶光.預算績效管理審計探索[J].審計研究，2019，（03）：20-26.

[ 2 ] 陳翔宇.全口徑預算中的績效審計現狀、問題與對策[J].財會月刊，2017，（09）：104-107.

[ 3 ] 袁月，孫光國.基于國家治理視角的全面預算績效管理研究[J].財經問題研究，2019，（04）：70-76.

[ 4 ] 馬蔡琛，陳蕾宇.我國預算績效指標體系的發展演進與實踐探索[J].理論與現代化，2019，（02）：84-92.

[ 5 ] 劉小川.全面實施預算績效管理的難點與應對之策[N].中國財經報，2019-03-30（007）.