農村土地承包經營權流轉的思考

柏才慧

摘 要：農村土地流轉是一項復雜的系統工程，涉及面廣，政策性強，應該給予高度重視，積極穩妥地推進。政府要大力培育農村土地流轉市場，以市場促流轉，以流轉促發展，以維護民權，穩定社會。 基于此，本文闡述并分析了農村土地承辦經營權流轉的現狀和問題，并提出了一系列完善措施。

關鍵詞：農村;土地承包經營權;流轉;思考

一、土地承包經營權流轉存在的問題及原因分析

（一）存在的問題

（1）流轉不規范，糾紛隱患多。由于我國農村土地承包制度在現行《農村土地承包法》頒布前已建立，農村土地流轉手續不規范，存在大量糾紛隱患。當前農村土地流轉普遍存在“三多三少”現象，即私下流轉的多，組織委托服務流轉的少;轉包、出租或代耕的多，轉讓的少;口頭協商多，文字協議少。雙方的權利義務不明確，容易發生糾紛且難以解決，流轉雙方容易產生矛盾，一旦形成糾紛，難以查證約定內容。

（2）流轉不正常，盲目進行開發。一些基層組織為了追求經濟效益，統一對農用地進行轉租、出讓，在無建設用地指標的情況下，擅自將農用地“圈地”后變為建設用地，盲目進行開發，導致土地非正常流轉，侵犯農民利益引發糾紛。如原某村委會主任夏某非法占用農用地案，夏某為發展經濟進行招商引資，在既未取得上級土地行政主管部門批準，也未征得村民同意的情況下，就與某文化傳媒有限公司簽訂了《土地占用協議》，之后組織村民與該公司簽訂土地流轉協議，將131畝流轉農用地用于建設農工技能培訓基地和重慶學生軍訓基地，致使該宗土地種植條件被徹底破壞。

（3）流轉不備案，缺乏有效監管。土地流轉合同按照規定應在鄉（鎮）人民政府農村土地承包管理部門備案，但由于目前土地流轉多為農民自發行為，他們不熟知法規，也不知道應將合同上報農村土地承包管理部門備案，導致管理部門無從監管。如原某合作社社長劉某等人非法占用農用地案，劉某等人以村社名義租用村民80余畝農用地用于興建企業，并且在流轉協議中明確注明“流轉土地用途為興辦鄉鎮企業”。由于沒有上報備案，管理部門對流轉情況不知情，無法進行監管。

（二）原因分析

（1）認識不足。對于土地流轉問題，有的地方比較關注，出臺了一些政策措施，土地流轉和土地集中規范進行，規模經營發展順暢。但大多數地方重視不夠，對土地流轉缺乏正確的認識。一些群眾認為，確權到了戶，三十年不變，認為土地流轉是農戶自己的事，與集體沒有多大的關系，宣傳工作不到位，該做的服務工作沒有做到位，采取聽之任之的態度，疏于引導，吝于扶持，以致土地流轉呈自發、放任狀態，隨意性大，導致大量的土地糾紛;部分群眾對農村土地經營權流轉的法律定義不清楚，把流轉與“失地”相混同，擔心土地流轉了，今后無著落，寧可拋荒，不愿流轉。這些認識上的偏差，也給土地流轉造成了一定的影響和困擾。

（2）管理不到位。多數鄉鎮沒有建立農村土地流轉市場，即使建立了農村土地流轉服務中心，由于相應的人財物沒有配置到位，作用并沒有完全發揮，土地流轉正常機制尚未真正建立。在幾輪機構改革中，從事農村土地流轉管理服務的農經部門力量弱、工作繁雜，難以顧及土地流轉服務工作。

（三）政策不完善。現行農村土地流轉的政策法規不配套。從農村社會保障機制看，由于農村養老、醫療等事關農民生存的社會保障體系不完善，農民對土地的依賴程度很高，一般不會轉讓承包地，“種田養家”“養兒防老”的傳統觀念依然具有很強的現實性和必然性。

二、土地承包經營權流轉的思考

（一）深化認識，堅持原則

充分認識農村土地流轉是加快發展現代農業的客觀需要。一是加強宣傳教育，提高法制意識。在農村廣泛宣傳《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，讓農民知曉土地承包經營權流轉的方式、程序及法律后果。要加強對基層村干部的教育培訓，提高其在土地流轉管理過程中帶頭遵守法律、準確適用法律的意識和能力。二是要通過典型示范，讓他們看到土地流轉可以提高農產品質量和農業效益，可以不斷增加農民收入，用實實在在的實際利益，幫助農民轉變思想觀念，加快土地流轉。三是堅持“依法、自愿、有償”的原則，尊重農戶意愿，嚴格按照法定程序操作，不搞強迫命令等違反農民意愿的硬性流轉行為;堅持“集中、連片、規模”的原則，發揮集中連片，規模開發，集約經營的作用，產生規模效應;堅持“指導、管理、規范”的原則，加強對土地流轉全程規范指導管理和服務。

（二）加強流轉服務平臺建設，完善流轉服務體系

一是建立開放、競爭、公平、有序、規范的土地流轉市場，著力培育縣、鄉、村三級土地流轉服務網絡，充分發揮中介服務組織在土地供給主體和需求主體之間的媒介和橋梁作用。二是健全農村土地糾紛調處網絡。健全農村土地糾紛仲裁機構，合理配備人財物資源，確保土地糾紛調處和仲裁機構正常運轉，充分發揮土地流轉調處機構的作用，妥善處理土地流轉糾紛，切實維護土地所有者、承包者和經營者的合法權益，維護農村社會穩定。三是抓好農村土地流轉交易信息網絡建設，建立流轉土地信息庫，為土地流轉搭建暢通的交易信息平臺。四是加強土地流轉檔案的監管。建立土地流轉備案、登記和檔案管理制度，及時辦理申請、登記、備案等相關手續，落實專人負責土地流轉資料的收集、整理、歸檔和管理工作，對每塊土地進行“身份”管理，防止土地在流轉過程中遺漏、流失，促進土地流轉規范有序發展。

（三）培育農村市場主體，增強對流轉土地的承接能力

一是培育土地流轉規模經營大戶。以特色農業板塊建設為契機，通過村委會協調、農戶自愿協商相結合的辦法，將農戶經營的地塊互換集中，發展規模特色農業。鼓勵采取土地流轉的方式把土地向種田能手集中，逐步培養種植專業大戶。二是大力扶持農村專業合作組織，探索“專業合作組織+農戶”的產業化經營模式。要制定更加優惠的政策，加大引導扶持力度，不斷提高農民組織化程度，加快農村土地流轉步伐。既發展松散型的農村專業協會，又鼓勵發展緊密型的農民專業合作社;既發展生產服務型的專業合作組織，又鼓勵發展生產加工銷售結合型的專業合作組織。

（四）完善土地流轉的政策措施

推進農村土地流轉需要有一系列的政策支持。一是出臺財政補貼政策激勵土地有序流轉。二是從銀行貸款、財政扶持、項目支持、稅收優惠、工商登記等方面支持土地流轉。金融部門可以開展對土地規模經營業主的貸款業務，滿足農業投入大、周期長、見效慢的發展需求;財政部門應該增加對土地流轉和土地規模經營業主的轉移支付;農業和發改委等部門對土地流轉和土地規模經營做得好的地方，應該從項目上給予必要支持。三是注重打擊預防，形成化解土地流轉糾紛合力。充分利用基層“綜治一體化”工作平臺，注重發揮人民調解、司法調解和行政調解職能作用，綜合運用行政、仲裁、教育等多種手段開展土地流轉糾紛化解工作。加大違法打擊力度，強化土地流轉全程監管特別是事前監管，防止借集體、公共利益等名義，發生強迫農民流轉土地、擅自改變土地用途、貪污土地流轉款等違法犯罪行為。

參考文獻：

[1]張守哲. 淺析農村土地承包經營權流轉的現狀、問題與解決對策[J]. 中國市場，2010，（40）：146，150.

[2]許亞芬. 制約農村土地流轉的主要因素及對策[J]. 內蒙古農業科技，2008，（3）：101-102.

[3]張毓環. 關于農村土地承包經營權流轉的現狀與思考[J]. 理論與現代化，2002，（6）：42-46.