法治中國建設背景下對行政復議制度的思考

彭俊銘

摘要：在對法治中國建設背景下行政復議制度獨特功能和不足之處考察的基礎上，指出了行政復議制度是構成法治中國整體宏景的重要制度。從我國行政復議的演進歷程來看，我國行政復議制度之改革與發展應對其獨特性功能和公正性、銜接性不足予以關注。通過對行政復議制度進行簡要勾勒，探討行政復議制度具體的獨特性功能與現存的不足之處。

關鍵詞：法治中國 行政復議制度 功能 政府權力

中圖分類號：D922? 文獻標識碼：A? 文章編號：1009-5349（2020）09-0072-02

我國正致力于建設社會主義法治國家，著眼于治理體系和治理能力的現代化，這既是提高經濟發展質量、促進社會文明和諧的客觀需要，也是保證黨領導中國、實現國家和平安定的良策。我國通過設置行政復議制度，可以有效地將矛盾糾紛化解在行政系統內部，以較低的成本實現社會和諧的目標，推動我國的法治建設。全面落實依法治國是我國的基本方略，行政復議制度是行政訴訟法中的重要內容，必須充分發揮行政復議制度的獨特性功能，完善行政復議制度中的不足，從而推動全面依法治國方略在我國的不斷發展。

一、行政復議的歷史背景

行政復議制度在我國最早可以追溯至1950年12月，中央人民政府政務院公布的《稅務復議委員會組織通則》，首次在立法中使用“復議”概念，同時對行政復議的職能和體制、行政復議機構的組成和運作要求等作出規定。當時的立法非常散亂，現在我國已經建立了統一的行政復議制度。隨著世界范圍內政府部門職能的擴大，管理的社會事務逐漸增多，政府的權力也在一定程度上得以膨脹，因此，完善行政復議制度以約束政府具體行政行為、確認具體行政行為的合法性和合理性是必不可少的。公民、法人維護自身合法權益的一大重要途徑就是行政復議，而我國的行政復議制度仍然存在一些不足。

二、展望行政復議制度

1.行政復議制度的概念

根據我國權威學者的觀點，在我國，行政復議是指公民、法人或其他組織認為行政機關的行政行為侵犯其合法權益，依法向有行政復議權的行政機關申請復議，行政機關受理行政復議申請，作出行政復議決定。申請人是公民、法人或其他組織;被申請人是作出行政行為，被公民、法人或其他組織認為侵犯其合法權益的行政機關;行政復議的標的是引發爭議的行政行為。

2.行政復議制度設立的目的

《中華人民共和國行政復議法》（以下簡稱《行政復議法》）第一條規定，設立行政復議制度的目的是“為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權”。

3.與行政復議相似的其他保護公民合法權益的維權手段

在我國，除了行政復議制度外，公民、法人在遭到不合理與不合法的具體行政行為時，還可以通過行政訴訟和信訪來維護自身的合法權益，行政訴訟制度和信訪制度在一定程度上與行政復議制度具有相似性。根據我國《信訪條例》，信訪制度的功能主要也是解決公民與政府之間的矛盾。公民向各級政府反映的情況，當然包括政府的具體行政行為，如果政府的具體行政行為不合理或者是不合法導致了公民的合法權益受損，那么公民就可以通過信訪的方式維權。而行政訴訟制度的設立是為了使公民通過司法途徑來解決與政府間的矛盾。

既然已經有兩個制度與行政復議制度非常相近，那么，行政復議制度的獨特性功能體現在哪些方面呢？

三、當下行政復議制度獨特性功能的具體體現

1.行政復議的行政性功能

行政性是行政復議的本質屬性。首先，從行政復議的復議對象來看，行政機關所作出的具體行政行為侵害了行政相對人，行政相對人維權重拳的“受力點”是行政機關的具體行政行為，因此，復議對象是行政機關的具體行政行為。其次，從行政復議的受理單位來看，依照《行政復議法》，行政復議機關將承受行政相對人的申訴，履行相應職責。行政復議的可能處理結果是：一，不履行職責的責令履行;二，決定撤銷、變更或者確認該行政行為違法以及重新作出;三，申請人提出賠償請求的，賠償申請人等。

基于這一特點，目前的行政復議制度的優勢概括來講主要有以下三個方面：第一，審查內容全面。行政復議機關既針對具體行政行為的合理性，又針對具體行政行為的合法性進行審查。這一審查能迫使行政機關提高其實施具體行政行為的質量，使其不僅僅停留在保持行政行為“不違法”這一低層面的追求上。一定程度上有利于行政機關提高行政行為的效率，增強具體行政行為給廣大百姓帶來的獲得感和滿足感。第二，監督糾正更及時、有效。由于法律規定，行政復議的機關往往是該部門或者該級行政機關的上級，因此，行政復議機關可以充分發揮上級機關的決策力和安排工作的權力，促使不當的具體行政行為調整。第三，行政復議人員素質逐漸提高。《行政復議法》在2017年得到修改，其中明確提出行政復議機關承擔行政復議的人員必須通過法律職業司法考試，具有相應的法律素養。這一規定能夠為行政復議工作提供一支既具有行政知識又具有法律素養的行政復議隊伍。第四，高效解決爭議。隨著時代的不斷發展，大量行政爭議涌現，行政機關作為第一接觸人，擁有比法院等其他機關更直接的體驗和判斷，往往能更快解決爭議。因此，行政復議制度的建立能夠減輕法院的壓力，促使社會矛盾更直接、有效地解決。

2.行政復議的準司法性功能

行政復議行為屬于典型的第三方行為，行政復議機關作為第三方“裁判”，判定行政機關和申請人的訴求孰對孰錯。在這個過程中，行政機關和行政相對人的地位是平等的，唯一不同的是行政機關是復議機關的下級單位。由于第三方裁判所必須具有的中立性，對行政復議行為的要求也普遍高于行政機關內部的行政管理規則，這使得行政復議行為必須具有外部的明示規范。

基于這一特點，當前行政復議制度的優勢可以歸納為以下三個方面：第一，如果行政復議機關的裁決公正、合法，那么，這無疑對政府的公信力具有很大的促進作用。由于行政機關在行政復議的過程中始終處于中立地位，使行政復議機關能夠區別于憲法賦予的行政機關監督下級的行為。第二，有利于實現社會治理的現代化。行政復議行為能夠有效地緩解司法壓力，使許多原本不必跑到法院去解決的事情能夠零成本地解決，申請人申請不需要支付申請費。能夠使上級行政機關充分地聽取人民群眾的意見，實現社會力量的深度參與。第三，有助于構建安全高效、科學合理地多元糾紛化解機制。信訪制度的參與無疑為行政復議制度分擔了許多壓力，針對糾紛解決這一問題，信訪不僅比行政復議制度更加直接，同時也更方便群眾的申訴。

四、當前行政復議制度的不足

1.公正性問題

筆者認為，當前我國行政復議制度最大的不足是不能充分地保障復議過程和結果可能出現的公正性認識問題。根據我國行政復議法，基本上對行政復議擁有管轄權的行政復議機關梳理為三個層面，一是縣級以上地方各級人民政府或者縣級政府工作部門的上一級主管部門;二是地方政府的上一級政府;三是國務院部門或者省、自治區、直轄市政府。例如，對縣教育局的具體行政行為不服，向市教育局申請復議等。

由上述管轄機關可以看出，行政復議制度在公正性方面至少存在兩個方面的問題：其一，可能存在“官官相護”的情形。行政復議解決的整個流程都在行政系統內部，無論怎么處理行政復議，行政復議都始終是行政機關內部的人員之間互相解決。上級行政機關人員可能與下級行政機關人員在處理公務上具有密切的聯系。而這一特性決定了在行政復議制度中可能存在上級機關袒護下級機關的現象，就算沒有這一現象，也至少存在一定的不確定性，而這不確定性就足以導致行政相對人不信任行政復議制度。其二，審查的主觀性。我國法律規定對于行政復議的審查原則上采用書面的形式，書面審查的形式不要求申請人和被申請行政機關的代表人在場，這一規定雖然有助于提高行政復議的審查效率，但是一定程度上也會導致審查人員主觀上偏袒下級行政機關。并且法律規定除非申請人提出要求，否則原則上采取書面審查的形式，而申請人不一定知曉提出要求這一條件，如果事后申請人得知，將會影響政府的公信力。

2.難與其他制度銜接

前文提到，在我國，除了行政復議制度外，公民、法人在遭到不合理與不合法的具體行政行為時，還可以通過行政訴訟和信訪來維護自身的合法權益，行政訴訟制度和信訪制度在一定程度上與行政復議制度具有相似性。行政復議制度在與其他制度的互補方面出現了問題。首先，按照行政復議制度的特點，行政復議制度應當是效率高、效果好的，但是行政復議在一些地方只是被當作行政訴訟的前置措施而非問題最后的解決方案，這體現出行政復議的結果在既定力上存在明顯的漏洞。其次，行政復議制度與行政訴訟制度是兩套法律體系，法律之間難免各自存在相互抵觸的問題，如“有地方反映，個別法院和行政復議機關在證據與法律適用等問題上存在分歧，一定程度存在‘銜接不暢的現象，行政復議機關作為共同被告的制度設計，容易出現加大行政復議機關負擔、弱化行政復議制度權威等問題”。

五、結語

行政復議制度在我國的發展形態有著顯著的中國特色。具體表現有，行政復議中，立裁判員一般來說是上級單位;申請人必須認為自身的合法權益受到政府具體行政行為的侵犯時才可申請行政復議;行政復議的審查以書面審查為主，等等。這些規定，一方面可以提高行政復議的效率和處理效果，另一方面，又可能會帶來諸如公正性缺失、與其他制度銜接不暢等問題。因此，我國的行政復議制度還需要不斷地完善、改進，以適應我國新時代建設法治中國政策的要求。

參考文獻：

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責任編輯：張蕊