宅基地“三權分置”的制度延展與法律構建

喬劍峰

摘要：中央一號文件提出了宅基地“三權分置”的改革構想，意在緩解城市用地緊張與農村資源閑置之間的沖突。但是政策術語不能直接轉換為法律語言予以使用。以宅基地制度為分析對象，綜合利用了文獻分析法、實證分析法、比較分析法、價值分析法等多種方法，探求宅基地“三權分置”政策術語法律構建的合理化轉換的路徑，構建“宅基地所有權”“宅基地使用權”“法定租賃權”三權模式，實現農民集體、農民與社會主體的三方共享。

關鍵詞：宅基地 三權分置 法定租賃權

中圖分類號：D922? 文獻標識碼：A? 文章編號：1009-5349（2020）09-0066-02

2018年中央一號文件提出了探索宅基地“三權分置”模式，要想落實好政策性文件的核心要旨，必須結合我國宅基地制度的理論沿革與制度內涵，深入剖析宅基地制度相關制度理論構建的特定的歷史背景、制度初衷，以及各方利益主體的博弈與均衡，以價值導向的均衡、協調、最優為衡量，促進法律體系整體的邏輯性與融洽性，結合試點，以及各地方關于宅基地制度改革的實踐經驗，構建“宅基地所有權”+“宅基地使用權”+“法定租賃權”的三權構造模式，助力于推進宅基地制度的改革與創新，突破現行法宅基地制度對外流轉環節的禁錮，探索穩定、均衡、融貫、協調的流轉運作機制。

一、宅基地“三權分置”的改革背景

三權分置起初不是法律體系的分析模式與術語表達，其最初起源可以追溯到經濟學領域，繼承包地“三權分置”之后，有關機關基于宅基地制度對外流轉的限制性提出了宅基地“三權分置”，由此引發了法學界對于宅基地“三權分置”的廣泛關注。十八屆四中全會就指出：“要實現立法與改革決策相銜接”，政策構建初衷的落實有賴于政策與法律之間的銜接與轉換過渡。不能將政策表達直接原封不動地引入到法律體系當中，因為政策與法律無論是構建邏輯、構建程序、內在表達、語言體系，還是貫徹的范圍、執行強度都是不同的。明確的內涵詮釋、清晰的權利鑒定、合理的資源配給都是實現政策語言到法律術語轉變不可或缺的環節，宅基地“三權分置”法律層面上的構建是落實政策意愿、確保宅基地制度改革落實的必要前提。

二、宅基地“三權分置”法律構建的必要性評述

我國是實行土地公有制的國家，宅基地的制度被賦予了農村社會的保障功能。宅基地制度承載著農民生存資源的保障與農村社會秩序的穩定功能，歷來宅基地制度的改革都是最為敏感的話題，在計劃經濟體制下，在城鄉二元制結構中，城鄉各種要素的交換頻率并不頻繁，加上嚴格的計劃與調控，城鄉人口流動量較小，此種情形下宅基地制度構建的局限性并沒有完全地體現出來。在特定的歷史條件下，現有宅基地制度發揮著不可替代的功效，不僅為農村居民提供了穩定的生存處所，而且有利于農業剩余的提取以支援社會主義工業化的發展與改造。隨著我國經濟的繁榮、社會的發展與科技的改革，我國迎來了社會主義市場經濟建設的熱潮。在社會主義市場經濟視域中，城鄉之間的技術、資源、人口流動越來越頻繁，宅基地制度的流轉機制嚴格受限，僅局限于集體領域，在不同的社會主體之間的流通與交換渠道受阻。

1.宅基地與農村住房閑置現象嚴重

我國的宅基地制度帶有身份色彩與保障功能，限禁宅基地使用權的政策性文件和司法裁判的認定導致了流轉利用實現的困難性。由于城市化進程的加快，大量農村人口向城市集聚已成為常態乃至于未來繼續發展的趨勢。但基于很多農民在進程之后放棄返鄉的意愿，戶主絕戶和死后無繼承，以及繼承導致一戶多宅的等現象較為普遍，但是受到對外流轉機制限制的制約，資源閑置現象普遍存在。據統計，部分地區宅基地的閑置率高達30%[1]。造成農村宅基地資源閑置的最主要因素是現行的宅基地制度缺乏宅基地的退出機制與宅基地上農村住房對外的流轉機制。

2.侵害農民宅基地權利的現象時有發生

由于現行宅基地制度集體土地所有權主體虛位，導致宅基地使用權的分配往往由部分村干部決定，現實生活中存在著多占、超占，超額的現象普遍存在。部分村干部私自占用大量的宅基地面積建造住宅，通過鄉村改造整治活動動用村集體成員的宅基地[2]。部分村落的村民也存在著未批先建超額占領的現象。宅基地的超標多占最終都會侵害到農民集體整體的利益，因為集體土地的所有權人最后的劃分也將落實到每個集體成員，換言之，農民集體才是集體土地的真正主人。這種不公平、不合理的現象究其根源，是流轉監督制度不完善導致，這對宅基地制度改革提出要求。

3.村民流通融資與交換渠道受阻

由于農業產業化、規模化、機械化的發展，傳統的農業生產模式與生產方式已經不能完全勝任產業化、機械化的發展步伐，農民想要投資致富必須有原始的資本積累與啟動資本，在農民擁有閑置住宅且有擴大生產意愿的情形下，適當放活宅基地使用權制度，有助于促進城鄉全面、協調、均衡的發展模式的形成。在物質資源與健康、發展、教育方面發生沖撞時，顯然應當給予更多的人文關懷，在保障基本生存條件的前提之下，允許閑置的農村住房進行融資以解決資金短缺的狀況也是值得肯定的。

4.農房的隱形交易市場普遍存在

宅基地制度在構建的過程中基于保障功能的考慮導致其流轉受到極大的限制。但隨著社會的發展，城鄉要素交換的普遍，尤其是城市化發展到一定程度時，城市中心會出現負載超重的發展困境，破解渠道就是由中心向四周擴散。城市周邊的農村地區逐步被開發利用起來，農村住房的買賣現象也較為普遍，給法律實務界與審判界造成了極大的困擾。法律上對外流轉的限制并不能影響與杜絕實際交易的開展與進行，在房價飆升的情況下，部分主體利用法律規定謀求自己的私利，嚴重違背了誠實信用的基本原則，在本身就違反規定的前提下私自進行農房流轉活動，在房價增長時又利用法律來謀求自己的私利，顯然有操縱利用法律的嫌疑。

三、宅基地“三權分置”的改革動因

改革就是對現有利益調配關系的配置與重整，是對發展過程中的問題與癥結進行的修正。宅基地制度的改革應當均衡與兼顧社會保障功能與經濟價值功能，要平衡穩定與效率兩項價值目標與取向。制度的價值導向不是一成不變的[3]。在相對封閉的農業化時代，穩定的價值占據了宅基地制度的主導，穩定的土地資源配給有利于調動農民生產活動的積極性。但隨著工業化的推進，機械化提升了工作效率，減少了勞動者數量，大量的農村剩余人口向城市轉移已成為不可逆轉的趨勢。物權法的發展理念也從靜態的“歸屬”向動態的“利用”方向發展，過分固守物的歸屬穩定屬性，無疑會禁錮經濟效益的實現，對資源的閑置顯然不符合經濟運轉的趨勢與導向，促進物之利用的功能得以體現也是物權法的立法指導理念[4]。

四、宅基地“三權分置”法定租賃權體系下的構建

宅基地所有權屬于集體所有，嚴格禁止流轉買賣，在現行法律體制下宅基地使用權的流轉范圍也僅限于集體經濟組織內部。宅基地使用權人的農村住房屬于宅基地使用權人的私產，沒有必要限制其流通性。有學者主張用地上權制度解決宅基地制度流轉環節的困境，但引進地上權制度又會面臨著整個體系制度的融洽與銜接困難，我國物權法的立法過程中就予以了舍棄。此外采用法定地上權，等同于承認所謂房屋所有人取得新宅基地使用權，承認宅基地處分的現實效果，此種邏輯構造與我國現行法的構建邏輯相悖[5]。在“房地一致”原則中，房屋進行流轉，構建物權性質的“地”的承載面臨著理論與制度上的障礙，可以試圖通過債權的手段來實現，法定租賃權就能達到破解“房地一致”承載困境的途徑，構建農房流轉土地債權承載的流轉利用模式。

法定租賃權制度的立法例可以參照與我國臺灣地區相關文件第四百二十五條第一項的規定，宅基地“三權分置”運用法定租賃權的構建意旨是在于農民在有其他固定的居住場所并提供相應的證明之后，可以將閑置的農房進行流轉，流轉的范圍可以突破現行法律規定的集體經濟組織內部的限制，農村集體也就是宅基地所有權人，作為宅基地的出租人，默許農房買受人可以繼續基于法定租賃權繼續使用農房依附的土地。法定租賃權模式形成“宅基地所有權+ 宅基地使用權+法定租賃權”三權構建模式[6]，能夠在最大限度上保障農民在不失地的前提之下，實現閑置資源財產變現，緩解中心城市土地負載的現實困境。涉及的三方權利主體—農村集體、農民、社會主體三方權利共享的模式，不僅能維護農房買受人的權益，而且有利于農村閑置資源融資途徑的實現，符合宅基地改革目標的實現。

宅基地“三權分置”法定租賃權實現的主要優勢在于以下幾個方面：第一，法定租賃權屬于債權的范疇，順應了現行法律體系的基本邏輯，不涉及對“物權法定”原則的抵觸與突破，以實現最優模式。第二，法定租賃權的構建使得流轉的房屋有其土地的承載，能夠合理貫徹“房地一體”原則。第三，法定租賃權可以突破《中華人民共和國合同法》第二百一十四條關于租賃期限的限制，有利于維護社會主體穩定性的利用。第四，法定租賃權有對外的對抗效力，在法律關系存續期間，社會主體取得了農房的所有權，并且可以根據租賃權主張對農村房屋的利用與收益權能。

參考文獻：

[1]李鳳章，李卓麗.宅基地使用權身份化困境之破解：以物權與成員權的分離為視角[J].法學雜志，2018，39（3）.

[2]劉凱湘.法定租賃權對農村宅基地制度改革的意義與構想[J].法學論壇，2010，25（1）.

[3]宋志紅.中國農村土地制度改革研究：思路、難點與制度建設[M]。北京：中國人民大學出版社，2017（7）.

[4]房紹坤.論用益物權制度的發展趨勢[J].河南省政法管理干部學院學報，2003（3）.

[5]彭誠信，陳吉棟.農村房屋抵押權實現的法律障礙之克服：“房地一致”原則的排除適用[J].吉林大學社會科學學報，2014，54（4）.

[6]韓世遠.宅基地的立法問題：兼析物權法草案第十三章“宅基地使用權”[J].政治與法律，2005（5）.

責任編輯：張蕊