財政收支緊平衡如何應對

司彤

近年，北京市財政收入增長延續放緩趨勢，2015、2016年增長由正轉負，明顯低于“十一五”時期30%以上的平均增速。經濟面臨的外部環境仍有較大不確定性，經濟增長內生動力不足，“營改增”擴圍等財稅改革深入推進，增值稅稅率減并檔等進一步減稅降費因素持續存在，實施土地減量規劃，極大減少政府性基金收入，預計財政收入增長仍將延續放緩態勢。財政增收壓力與財政支出剛性帶來的財政收支矛盾凸顯，而涵養經濟內生增長動力，增強經濟發展后勁，有利于未來財政增收，當然，也迫切需要提高財政支出有效性，以持續發揮財政資金在經濟增長與結構轉型中的引導作用。

財政收入增長面臨較大壓力

北京市經濟增長放緩，多項財稅改革持續推進，進一步落實對各類主體的減稅降費政策，實施土地減量規劃等，都會影響財政增收能力，導致全市財政收入增長面臨較大壓力。

經濟下行壓力不減，支撐財政收入增長的動力不足。北京市經濟增長處于“換檔期”，經濟增速有所回落，從2010年之前10%以上的增長下滑至2016年6.7%的增長。2017年一季度實現6.9%增長多與周期性因素有關，在需求未見明顯改善情況下，經濟下行壓力依然較大。這在很大程度上導致財政收入增長乏力。

多項財稅改革舉措減少了地方財政收入。北京自2012年9月開始試點“營改增”，到2016年5月“營改增”擴圍，僅此一項改革就導致一般公共預算收入統計口徑調整前后相差10.7個百分點。實施《疏解非首都功能產業的稅收支持政策（試行）》，對被疏解企業提供增值稅、營業稅、所得稅等多項稅收優惠政策，進一步影響稅收收入增長。

減稅降費等因素較多影響財政收入增長。進一步減輕各類稅收主體稅收負擔，貫徹實施增值稅率減并檔政策，擴大對于小型微利企業、科技型中小企業、創投企業的稅收優惠，個人所得稅稅前扣除商業健康保險支出，延遲推行資管產品增值稅政策；持續深化“放管服”改革，取消77項行政審批事項，降低社會保險費率，減輕企業負擔50億元，各類政策性減收因素疊加，直接減少北京地方財政收入，給地方財政增收帶來較大壓力。

土地減量規劃的實施拉低政府性基金收入。近年北京市逐漸轉變原有的城市發展理念，向更加突出首都功能的城市精細化發展模式轉變，嚴格控制建設用地總量，實施土地減量規劃，國有建設用地計劃供應面積持續下滑，由2010年的6400公頃下降至2017年的3900公頃，實際供地往往不能完成全年計劃，導致國有土地使用權收入增長轉負，拉低政府性基金收入。

未來財政收入增長仍將放緩

隨著經濟不斷放緩，北京市財政收入增長也持續放緩，“十一五”時期（2006-2010年）、“十二五”時期（2011-2015年）財政收入平均增長31.2%、13%，2016年更是放緩至近年較低的負增長水平。未來貨幣政策將延續穩中趨緊，北京市實體經濟終端需求依然乏力，嚴格的房地產調控政策將進一步發揮作用，經濟放緩態勢仍將延續，將進一步導致財政收入放緩。

從財政收入構成看，北京市一般公共預算收入持續波動放緩，“十一五”時期、“十二五”時期平均增長20.9%、15.1%，2016年增長7.5%，是2013年以來同期最低水平。土地供應下降背景下，占比兩成多的政府性基金收入大幅下滑。2016年，北京市政府性基金收入1316.5億元，同比下降35.1%，連續第二年負增長，未來北京市將落實新的城市總體規劃，推動新增建設用地供應與減量騰退用地掛鉤，國有土地使用權出讓收入將繼續減少，政府性基金收入將延續回落態勢。

從一般公共預算收入看，稅收收入是一般公共預算收入的主體，占比90%左右，2016年，北京市國稅與地稅稅收收入增長大幅下降至4.4%，延續2011年以來的放緩態勢?？紤]“營改增”政策影響，合并計算的增值稅與營業稅（占比四成以上）同比下降5.4%，是2010年以來首次出現負增長；占比兩成多的企業所得稅同比增長6.9%，延續2011年以來的波動放緩態勢；占比一成左右的個人所得稅同比增長19.5%，保持較為平穩增長態勢。未來，工業終端需求依然乏力，近半年來的庫存周期上升期將轉入下降期，信貸投放規模收縮將下拉金融業增長，房地產調控政策效果顯現，房地產及相關產業將回落，功能疏解、轉型升級和環境優化的多重影響將持續影響流通服務業，工業與服務業見頂回落，將持續影響主要稅種稅收收入，預計主要稅種將延續放緩態勢。

財政收支處于“緊平衡”狀態

北京市財政資金用于滿足國家法律規定及重點領域的剛性支出占比80%以上，可用于支持重大公共項目建設的資金及本級政府自由支配的資金有限，與我國主要大城市相比，特別是落實保障非首都功能有序疏解，促進京津冀協同發展，加強城市精細化管理等頗具北京特色的重大舉措過程中，迫切需要財政資金的充分支持。

從市級財政支出結構看，北京市財政支出的剛性需求較多，收支平衡難度很大，財政收支持續處于“緊平衡”狀態。據公開支出項目統計，教育、科學技術、社會保障和就業、醫療衛生、公共安全占比較大，近七年來，上述各項占比基本為15%、5%、11%、6%和7%，五項合計占比為45%左右，再加上北京市財政資金需部分用來滿足首都政治功能支出，因此北京市剛性支出合計占比達到80%以上。未來，北京市需要財政在圍繞京津冀協同發展、首都生態環境建設、城市精細化管理等特色領域提供支持；繼續在提升公共服務水平、保障民生等重點領域，增加對保障性住房、社會保障和就業、教育、衛生、科技、文化事業的投入；進一步探索引用產業基金、PPP等方式推動經濟結構調整，培育“高精尖”產業，支持科技自主創新和節能減排等。

從京滬比較看，上海市財政收入平穩較快增長，2016年實現16.1%的增長，較2015年提高2.8個百分點，延續自2011年以來的上漲態勢。這既得益于上海市經濟發展質量和效益的提高，三大產業均衡平穩增長，及全市開始享受到前期改革和完善城市功能投入所釋放的紅利，如自由貿易區先行先試的改革紅利，“營改增”改革中享受較多中央返還收入等，又得益于上海市相對較低的剛性支出水平，用于教育、科學技術、社會保障和就業、醫療衛生、公共安全的占比合計32%左右，明顯低于北京剛性支出水平，這為上海市政府留出較多可自由支配財政資金。

發揮財政資金長期使用效率

未來，著眼發揮財政資金的長期使用效率，將更有利于引導經濟發展，這就需要積極培育稅源增長點，增強未來財政增收能力，還需要提高財政支出的有效性，既要積極貫徹國家關于財稅體制改革的有關政策，加強預算管理，穩步有序推進地方政府債務置換，規范地方政府債券發行，又要提高財政資金使用效率，加快PPP項目落地進程，靈活運用產業引導基金，充分發揮財政資金放大效應，提高社會資本參與公共設施建設積極性。

培育稅源增長點，為未來財政增收提供支撐。加快產業結構升級，積極培育“高精尖”產業發展壯大。盡快推動北京市科研項目和經費管理28條新政落地生效，落實高新技術企業稅收優惠等財稅政策，運用基金等市場化方式促進科技企業發展壯大，吸引更多高端制造業落戶北京。加快發展現代服務業、生產性服務業，鼓勵科技金融、綠色金融等新型金融業態發展。

提高財政支出的有效性。首先，保障財政資金使用有效性，遵循量入為出的原則，合理安排財政支出總體規模，圍繞京津冀協同發展、創新驅動發展、首都生態環境建設、城市治理、提升公共服務水平等重點領域統籌安排財政資金。

其次，盤活財政資金存量，提高財政資金使用效率。加強對閑置財政資金的管理，對沒有嚴格按照進度執行的預算支出資金，對預算執行進度緩慢形成較多結余資金的項目，及時調入一般公共預算，用于滿足其他支出項目需求。

最后，充分發揮財政資金的放大效應，在首都發展擁有迫切需求的領域加快政府與社會資本對接，利用PPP項目帶動社會資金和政府融資基金的對接，充分發揮政府引導基金的杠桿作用，促進社會資本和投資機構參與北京市重點項目建設。

（作者單位：北京市經濟信息中心經濟研究部）endprint