國省道改建工程縣級配套資金績效評價的探索與思考

趙 兵

（濟南市平陰縣公路管理局，山東 濟南 250400）

國省道改建工程縣級配套資金績效評價是指縣級財政部門和縣級公路管理部門根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，將績效管理的理念、方法融入國省道改建工程縣級財政事權(quán)的全過程，使縣級配套資金績效目標(biāo)編制、績效運行監(jiān)控、項目效益評價一起成為項目預(yù)算管理的有機組成部分，并運用科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，對縣級配套資金支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價，借以規(guī)范縣級配套資金預(yù)算管理、提高資金使用效益、優(yōu)化縣級財政事權(quán)運行機制的經(jīng)濟監(jiān)督活動。開展國省道改建工程縣級配套資金績效評價工作是縣級公路管理部門以實際行動落實《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的具體舉措，也為建設(shè)國省道改建項目全方位、全過程、全覆蓋預(yù)算管理體系，優(yōu)化國省道改建工程的縣級財政事權(quán)與支出責(zé)任，推進國省道改建項目提檔升級提供有益的建議。

一、國省道改建工程縣級財政事權(quán)劃分及縣級配套資金情況簡要介紹

結(jié)合山東省關(guān)于深化財稅體制改革的相關(guān)意見，山東省人民政府《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)省財政廳等部門關(guān)于在教育衛(wèi)生計生交通運輸領(lǐng)域開展省與市縣事權(quán)和支出責(zé)任劃分試點的意見的通知》、濟南市財政局等5 部門《關(guān)于在教育衛(wèi)生計生交通運輸領(lǐng)域開展市與縣區(qū)財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分試點的意見》等文件將普通國省道改建工程縣級財政事權(quán)界定為進行工程建設(shè)所必須的土地征用、拆遷補償（含管線遷移等）；取土場、棄土場費用（含土地復(fù)耕等）；綠化、環(huán)保和景觀工程；非機動車道、人行道工程；信號燈、監(jiān)控、抓拍等交通管制設(shè)施等事項,國省道改建工程縣級財政事權(quán)是項目落地、建設(shè)所必需的基礎(chǔ)性工作，也是實施國省道改建工程項目建設(shè)的重要組成部分。

國省道改建工程縣級配套資金是指為保障國省道改建工程建設(shè)項目順利實施，根據(jù)省級發(fā)展改革部門批復(fù)的國省道改建工程項目施工圖預(yù)算，按照山東省、濟南市政府確定的在教育衛(wèi)生計生交通運輸領(lǐng)域省與市縣事權(quán)和支出責(zé)任劃分試點的意見和其他省、市財政及交通運輸部門關(guān)于國省道改建工程財政事權(quán)與支出責(zé)任的文件確定的原則，由縣級政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)、籌集的并專項用于保障國省道改建工程土地征用、拆遷補償（含管線遷移等）、綠化環(huán)保工程和交通管制設(shè)施等縣級財政事權(quán)支出的資金，該項資金的來源一般包含縣級財政預(yù)算資金、上級主管部門補助資金、地方政府債券資金和土地出讓收益資金等財政性資金和社會捐贈資金等其他非財政性資金。

二、開展國省道改建工程縣級配套資金績效評價的必要性

（一）績效評價是加強縣級財政資金監(jiān)管的需要

黨的十九大以來，省、市政府先后出臺了《關(guān)于全面推進預(yù)算績效管理的實施意見》、《濟南市績效管理條例》等一系列的政策措施，特別是2019 年印發(fā)的《山東省省對下轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算績效管理辦法》對績效評價的職責(zé)分工、績效評估、目標(biāo)管理、結(jié)果應(yīng)用都做了明確規(guī)定，績效評價工作正在逐步走向“深水區(qū)”，作為處在績效評價“最后一公里”國省道改建工程縣級配資金，對其進行評價不僅是落實省、市、縣績效評價政策的需要，也是加強財政資金監(jiān)管的重要內(nèi)容。隨著減稅降費政策的落實和地方債務(wù)政策的持續(xù)收緊，縣級財政收入增長速度放緩，對投資體量大的國省道改建工程配套資金利用專業(yè)的方法開展績效評價，不僅能夠從財政事權(quán)上優(yōu)化資源配置，也能一定程度上減少財政資金支出，有效緩解縣級配套資金供求矛盾，同時國省道改建工程縣級配套資金績效評價也是從“重投入、輕管理、重支出、輕績效”傳統(tǒng)管理理念向“花錢必問效、無效必問責(zé)”的績效管理理念轉(zhuǎn)變的具體舉措，對于實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化，改變縣級預(yù)算資金分配的固化格局，深化縣級預(yù)算績效管理改革、加快建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度具有重要意義。

（二）績效評價是配合公路管理部門改革的需要

公路管理部門應(yīng)將國省道改建工程縣級配套資金績效評價作為加強行業(yè)管理、優(yōu)化資源配置的重要抓手，并同當(dāng)前正在進行的縣級事業(yè)單位機構(gòu)改革結(jié)合起來，強化公路部門內(nèi)部管理、變財政事權(quán)為財政責(zé)任，深耕績效評價“責(zé)任田”，不斷提高績效評價的工作質(zhì)量，強化績效評價的剛性約束，健全績效評價結(jié)果反饋機制和績效評價結(jié)果整改責(zé)任制，逐步形成反饋、整改、提升績效的良性循環(huán)，以績效評價的實際成效引起縣級政府和省、市公路管理部門領(lǐng)導(dǎo)的重視，（促進國省道改建工程縣級配套資金的預(yù)算保障和上級財政獎補資金及時到位。）并將國省道改建工程縣級配套資金績效評價作為縣級公路管理部門推進部門整體預(yù)算績效管理工作切入點，逐步擴大預(yù)算績效管理的覆蓋面和有效性，從而增強公路管理部門的責(zé)任和效率意識，推動公路管理部門提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量，為公路管理部門在新一輪事業(yè)單位改革中走在前列提供支持。

（三）績效評價為國省道建設(shè)科學(xué)發(fā)展提供支撐

績效評價不僅是評價縣級財政配套資金，更重要的是評價縣級財政事權(quán)，要通過對財政事權(quán)的梳理創(chuàng)新和有效評價，進一步統(tǒng)籌縣級財政事權(quán)的實施流程，對縣級事權(quán)的實施實行流程再造，確保從事權(quán)的實施防止閑置浪費，取得最大效益；績效評價應(yīng)關(guān)注縣級配套資金的支出與地方財政收入的可承受度，縣級配套資金支出與改建工程建設(shè)的相關(guān)性，充分披露當(dāng)前國省道的建設(shè)管理體制、財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分、項目建設(shè)推進機制等方面所取得的經(jīng)驗和面臨的問題，深入分析總結(jié)產(chǎn)生問題的原因，提出優(yōu)化國省道改建工程縣級財政事權(quán)與支出責(zé)任、改進縣級配套財政事權(quán)統(tǒng)籌管理機制等深層次的意見和建議。同時應(yīng)關(guān)注國省道改建工程在縣域經(jīng)濟科學(xué)發(fā)展體系、綜合交通運輸體系中布局的合理性，通過定性評價與定量評價相結(jié)合的方法，客觀評價縣級財政事權(quán)及資金在國省道改建工程項目整體建設(shè)中的作用，為省、市公路管理部門開展國省道改建項目整體績效評價奠定基礎(chǔ)。

三、推進國省道改建工程縣級配套資金績效評價的建議

(一)以先進的績效理念為引導(dǎo)，推進國省道改建工程縣級配套資金績效評價。

績效評價應(yīng)以建立全方位、全過程、全覆蓋的國省道改建項目預(yù)算績效管理體系為出發(fā)點，牢固樹立“花錢必問效，無效必問責(zé)”的理念。首先要將國省道改建工程配套資金績效評價作為強化支出責(zé)任、優(yōu)化資源配置、提高財政資金使用效益的重要舉措，作為推進公路部門整體績效管理、落實績效管理政策措施的重要內(nèi)容，要將績效管理思路、方式及路徑讓全體干部職工入腦入心，明確績效評價工作財政部門和公路管理部門的協(xié)作機制，推進國省道路改建工程縣級配套資金的機制化、常態(tài)化建設(shè)。其次要注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，增強工作合力、強化責(zé)任落實，不僅關(guān)注項目的實施進度、資金管理以及項目的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益影響情況，更要側(cè)重對國省道改建工程配套政策的科學(xué)性、合理性、有效性、實施的必要性等進行系統(tǒng)評價，并結(jié)合績效評價中發(fā)現(xiàn)的問題，提出完善績效評價指標(biāo)、構(gòu)建項目支出績效管理體制的意見和建議。最后要強化溝通協(xié)作、建立“橫”“縱”聯(lián)絡(luò)機制。縱向方面，應(yīng)主動聯(lián)系省、市公路管理、財政、審計部門的相關(guān)處室，了解國省道改建工程配套資金績效評價的方案要求和口徑，加強評價過程中重大情況的請求匯報；橫向方面，要積級與同級財政、審計、物價、自然資源等部門溝通，通過實地核查、資料審核、召開座談會等方式，了解配套資金的管理與使用情況，關(guān)注配套政策的落實效果，充分聽取各部門的意見和建議，保證績效評價結(jié)果客觀公正，并提出高層次、有深度、建設(shè)性的績效評價建議，真正起到促進國省道改建工程高質(zhì)量發(fā)展的作用。

（二）以有效的評價機制為支撐，推進國省道改建工程縣級配套資金績效評價。

有效的工作機制是高質(zhì)量完成績效評價工作的必要保障。首先應(yīng)建立國省道改建工程資金績效全鏈條管理機制，實施縣級財政配套資金全鏈條績效管理，形成國省道改建工程縣級配套資金事前績效評估及績效目標(biāo)申報、事中績效運行監(jiān)控、事后績效效果自評“三位一體”的預(yù)算績效全鏈條管理體系。將績效評價關(guān)口前移，尤其注重事前績效評估，將“花錢”與“辦事”結(jié)合起來，全程跟蹤、動態(tài)掌握項目支出進度、項目實施和績效目標(biāo)完成程度，及時分析項目實施過程中存在的問題，最大限度的節(jié)約財政資金。其次要建立縣級財政事權(quán)績效管理機制，統(tǒng)籌安排征地拆遷、取棄土場、綠化環(huán)保等縣級財政事權(quán)，高度關(guān)注縣級財政事權(quán)的相關(guān)性、經(jīng)濟性、效益性、效果性，將評價配套資金與評價財政事權(quán)結(jié)合起來，有效避免地方政府對國省道改建工程財政事權(quán)和資金的擠占、挪用等違紀(jì)違規(guī)行為，提高各項事權(quán)的效益性和效果性；在績效評價工作中嵌入內(nèi)部控制的理念，加強對中介機構(gòu)的考核，確保中介機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，建立配套資金及財政事權(quán)復(fù)核制度，切實防止補償資金套取、配套事權(quán)舞弊等違法違規(guī)行為的發(fā)生，確保績效評價指標(biāo)體系高質(zhì)量、嚴(yán)執(zhí)行、快整改、有問責(zé)。最后要建立國省道改建工程縣級配套資金績效問責(zé)制，督促相關(guān)單位將國省道改建工程建設(shè)的績效工作責(zé)任分解到人，并對國省干線公路績效評價結(jié)果進行公告，主動接受公眾監(jiān)督，對無法達(dá)到預(yù)期相關(guān)績效目標(biāo)的責(zé)任人追究其應(yīng)負(fù)的責(zé)任，這樣就能從制度上促進每個環(huán)節(jié)的相關(guān)工作人員從國省道改建工程縣級配套資金績效評價預(yù)算指標(biāo)下達(dá)到預(yù)算單位績效目標(biāo)申報、實施的全過程都能盡職盡責(zé)，提高國省道改建工程縣級配套事權(quán)績效管理水平，進而達(dá)到“花錢必問效、無效必問責(zé)”的初衷（見表1）。

（三）以科學(xué)的指標(biāo)體系為標(biāo)準(zhǔn)，推進國省道改建工程縣級配套資金績效評價。

建立完備指標(biāo)體系要有利于全面考核、系統(tǒng)評價公路管理部門在履行縣級財政事權(quán)和支出縣級配套資金方面的經(jīng)濟性、效率性、效果性，一方面要充分研究，加強評審論證，做好績效目標(biāo)的申報審核工作，有效發(fā)揮績效目標(biāo)在國省道改建工程實施過程中的引領(lǐng)和導(dǎo)向作用；另一方面要不斷總結(jié)經(jīng)驗，結(jié)合縣級財政事權(quán)的特點，不斷完善績效指標(biāo)體系，進一步增強績效目標(biāo)、評價指標(biāo)同項目建設(shè)的相關(guān)性和可操作性。第一要把握全面性原則，績效指標(biāo)要涵蓋立項、資金、實施、監(jiān)控、管理、產(chǎn)出的全過程，同時高度重視項目影響力，注重經(jīng)濟效益和社會效益，按照習(xí)近平總書記“三個區(qū)分開來”的要求，設(shè)立一票否決的違規(guī)違紀(jì)減分指標(biāo)，力促績效指標(biāo)全面可行，公正公允。第二要把握重要性原則，設(shè)置績效評價指標(biāo)體系時，要優(yōu)先使用最具縣級財政事權(quán)特點，最能反應(yīng)國省道改建工程配套制度、工程項目特性和評價要求的核心指標(biāo)，評價指標(biāo)要重質(zhì)不求量，要適當(dāng)刪除重疊類指標(biāo)。第三要把握相關(guān)性原則，圍繞國省道改建工程的縣級財政事權(quán)和管理現(xiàn)狀，要剔除不相關(guān)或不具代表性的指標(biāo)，摒棄無代表性的指標(biāo)，補充相關(guān)性更強的指標(biāo)，確保評價指標(biāo)體系與項目建設(shè)目標(biāo)直接相關(guān)。第四要把握實用性原則，仔細(xì)研究績效評價的初衷和目標(biāo)，根據(jù)數(shù)據(jù)可完成性的現(xiàn)實條件和可操作程度，對目標(biāo)值過高或者過低的情況進行調(diào)整，通過評價指標(biāo)值及相關(guān)比重的調(diào)整，進一步促進國省道改建工程縣級財政事權(quán)的履行。要注意定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合、年度預(yù)算指標(biāo)與長期預(yù)算指標(biāo)相結(jié)合、經(jīng)濟效益指標(biāo)與社會效益指標(biāo)相結(jié)合，指標(biāo)體系既要科學(xué)合理，又要簡明易懂、可操作性強。在績效評價方案制定中，利用現(xiàn)有的績效理論，確定績效評價目標(biāo)、績效評價方法和選擇績效評價指標(biāo)，對好的方法和經(jīng)驗應(yīng)及時進行總結(jié)和概括，并將績效評價結(jié)論存入國省道改建工程縣級配套資金績效評價庫，為全面鋪開國省道改建工程項目整體績效評價提供一定的技術(shù)保障和借鑒（見表2）。

表1 國省道改建工程縣級配套資金 績效評價流程圖

（四）以持續(xù)的教育培訓(xùn)為保障，推進國省道改建工程縣級配套資金績效評價。

加強績效評價隊伍的教育培訓(xùn)，提高專業(yè)技術(shù)水平、依法評價能力是科學(xué)推進國省道改建工程縣級配套資金績效評價的關(guān)鍵。首先要加強績效評價專業(yè)人才的培養(yǎng)，提高績效評價人員的宏觀意識，把公路管理部門機構(gòu)改革與開展績效評價結(jié)合起來，緊扣《關(guān)于全面實施績效管理的意見》，促使其善于從國省道建設(shè)的體制機制層面發(fā)現(xiàn)問題。加強績效評價技巧培訓(xùn)，重點做好績效評價的項目立項、項目投入、項目產(chǎn)出、項目效益等環(huán)節(jié)的培訓(xùn)，提高績效評價人員的實際操作能力。其次要加強績效評價專業(yè)化隊伍建設(shè)，使績效評價人員的知識結(jié)構(gòu)由財經(jīng)類為主向財務(wù)審計類、工程造價類和綜合管理類等多學(xué)科、多領(lǐng)域轉(zhuǎn)變，科學(xué)設(shè)置績效評價隊伍的總體知識結(jié)構(gòu)多元化。根據(jù)績效評價項目需要，突破單位和部門界限，合理分配績效評價人員，加強單位和部門之間的協(xié)調(diào)，以“大兵團”作戰(zhàn)的績效評價組織方式，優(yōu)化整合績效評價力量，實現(xiàn)績效評價人力資源的最佳配置。最后要逐步建立國省道改建工程資金績效評價人才庫，根據(jù)不同地市的國省道改建工程現(xiàn)狀及經(jīng)濟發(fā)展水平，確定績效評價的業(yè)務(wù)精英或行業(yè)專家，優(yōu)化和搭配人員組合，取長補短，充分借助現(xiàn)代化信息技術(shù)，向大數(shù)據(jù)要資源、向互聯(lián)網(wǎng)要數(shù)據(jù)，還可以在業(yè)務(wù)交流上與新預(yù)算法的貫徹落實、政府年度預(yù)算執(zhí)行情況審計、專項資金績效審計相結(jié)合，從而實現(xiàn)各種業(yè)務(wù)資源的最佳整合。

表2 國省道改建工程縣級配套資金績效評價指標(biāo)體系

續(xù)表

續(xù)表

續(xù)表

續(xù)表

（五）以嚴(yán)格的結(jié)果應(yīng)用為導(dǎo)向，推進國省道改建工程縣級配套資金績效評價。

《山東省委、省政府關(guān)于全面推進預(yù)算績效管理的實施意見》、《濟南市績效管理條例》等文件的出臺為國省道改建工程縣級配套資金績效評價結(jié)果應(yīng)用提供了政策依據(jù)。縣級財政及公路管理部門要不斷創(chuàng)新工作方式，在推進縣級配套資金績效評價結(jié)果依法公開的同時，應(yīng)高度重視績效考核評價中反映出的問題和對社會評價意見進行分析，制定和落實行之有效的整改措施，同時把績效評價結(jié)果作為公路管理部門領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計、選拔任用和公務(wù)員考核的重要依據(jù)，切實通過績效評價來改進縣級財政事權(quán)履行，提高資金使用效益。省級公路管理部門把各地的縣級配套資金績效評價結(jié)果和國省道改建項目規(guī)劃結(jié)合起來，作為項目列入省級修建計劃和分配國省道建設(shè)專項資金的重要因素，并參照《山東省省對下轉(zhuǎn)移支付資金預(yù)算績效管理辦法》加大績效評價結(jié)果在項目安排和資金分配中的權(quán)重，變“預(yù)算績效”為“績效預(yù)算”，建立行之有效的動力傳導(dǎo)機制。同時把注重績效評價結(jié)果應(yīng)用作為步入績效評價管理“深水區(qū)”的有力武器，通過反饋整改、信息公開、強化問責(zé)和干部任免激勵機制倒逼績效評價出現(xiàn)的相關(guān)問題整改到位，倒逼縣級政府重視國省道改建工程縣級配套資金績效評價工作，也通過績效評價反映出來的問題進一步優(yōu)化國省道專項資金開支范圍，明確調(diào)整省、市、縣的國省道干線公路建設(shè)的事權(quán)和支出責(zé)任，撬動國省道改建工程向現(xiàn)代管理方式的轉(zhuǎn)變，形成立項、監(jiān)控、評價和結(jié)果運用等環(huán)節(jié)的全流程績效管理制度。

國省道改建工程縣級配套資金績效評價是加強縣級地方政府績效管理、提升縣級政府行政效率的重要組成部分，也是公路管理部門以實際行動落實《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》的具體行動，隨著國省道在促進地方經(jīng)濟發(fā)展作用的不斷增強和預(yù)算資金績效評價工作全面步入“深水區(qū)”，國省道改建工程縣級配套資金績效評價將成為常態(tài)化，在實施績效評價過程中應(yīng)堅持探索和創(chuàng)新，緊緊圍繞“預(yù)算、績效、責(zé)任”做文章，用工作中取得的經(jīng)驗和成果助益于普通國省改建工程建設(shè)，為促進國省道改建工程建設(shè)及至加快綜合交通運輸體系的高質(zhì)量發(fā)展提供有益的建議。