交通投融資可持續性基本問題的思考

李玉濤

（中國宏觀經濟研究院 國家發展和改革委綜合運輸研究所，北京 100038）

交通投融資可持續性策略的關鍵是統籌解決短期問題和正確應對中長期問題。短期措施應充分考慮長期影響，立足減輕當前問題的嚴重性，著眼為更深入更好地解決長遠問題創造條件。

一、準確把握交通發展的投融資形勢

（一）在建項目與規劃項目存在巨額投資需求

近年來，交通固定資產投資增速趨緩，但仍保持在高位運行。2019 年完成交通固定資產投資32164 億元，其中公路21603 億元，鐵路8029 億元。從中短期來看，交通基建仍有綜合交通樞紐、城際鐵路、市域（郊）鐵路、支線機場和通用機場建設等一系列短板領域和薄弱環節。從中長期來看，《交通強國建設綱要》提出了“三張交通網”“兩個交通圈”等發展目標，《國家綜合立體交通網規劃綱要（2021—2050）》正在編制中，也會提出一些新建要求。交通運輸部明確要求，開展好交通強國建設試點，鼓勵地方在試點領域率先突破，進一步擴大交通固定資產有效投資，未來3 年國家鐵路固定資產投資有望穩定在8000 億元以上。可以預見，我國交通基礎設施在建項目與規劃項目的體量規模決定了很長一段時期內依然維持巨額的投資需求。

（二）債務迅速膨脹和運營性支出不斷攀升

由于政府債務統計口徑的變化，除城市交通之外的大交通債務并未直接體現在現有的政府債務中。收費公路統計公報顯示，2018年末全國收費公路債務余額為56913.6億元，比上年末凈增4070.1 億元。在關注建設投資所需資金龐大、融資困難的同時，地鐵運營環節的虧損與補貼、公路的維護資金缺口等必將成為越來越不容忽視的問題。總體上看，已形成并在迅速膨脹的巨額債務，連同在建項目與規劃項目的巨額投資需求以及不斷攀升的運營性支出負擔，共同構成了目前交通行業嚴峻的資金形勢。

（三）不當的金融創新加重了交通投融資困境

多年來，我國的交通投融資政策聚焦在資金保障和融資創新上，政府極力提倡在交通產業投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、發行專項債券等方面加強融資創新。如果說早期的收費公路政策是價財稅政策順應基礎設施商業化趨勢的大戰略改革，那么近年來的融資創新則更多局限在規避預算約束和金融監管的一些技術性手段上。目前，我國在交通基建領域，PPP 利用的大多是國有資本，很多央企充當社會資本方，但國際上政府或者國營企業占股超過25%的項目一般不歸為PPP 項目。

如果不能客觀認識金融創新對中長期交通交通發展和投融資的影響，那么項目自身薄弱的價財稅基礎和對市場化融資的過高期望反差反而可能加重交通投融資困境。外部融資只能解決時間性結構缺口，實質上無助于實現長期財務平衡。只有建立在高效投資的基礎上，才能通過價財稅政策的支持，正確捕獲土地增值的外部收益，實現長期經營收支自我平衡，從根本上解決財務平衡問題。在這方面，收費公路的期限和各種債券的期限過短，同交通項目效益的長期性不相匹配，是制約金融創新的根本問題。

二、應該深入反思的基本問題

可持續的投融資，應在經濟社會發展與交通需求增長之間形成良性的互饋機制，使得交通運輸業的公共收支發展能夠分享和體現經濟發展的成果。但是知易行難，在行動之前，我們需要對投融資問題的實質和成因上形成統一共識。即使有些問題很難有定論，但是也仍然需要形成統一的認識視角、交流平臺和政策語境。綜合目前國內交通行業內外，特別是經濟學界的一些代表性觀點，交通投融資基本問題可以從四個層面來思考。

（一）投融資問題是否意味著交通發展過度超前了？

基礎設施發展在低費率和高債務之間面臨明顯的兩難困境。一方面，基礎設施快速發展產生的成本補償壓力必然向用戶轉移；另一方面，用戶對基礎設施服務自然是較低的價格費率要求趨向。二者之間的合理張力推動基礎設施的投資效率提高和高質量發展。

近年來，收費公路在債務壓力不斷攀升的情況下，同時面臨著抬高物流成本的批評質疑。有學者指出，我國“高物流成本緣于超前布局”。從研究的邏輯看，如果“物流成本過高”被證實成立，要考察是否緣于基礎設施建設的過度超前，就需要事先明確基礎設施的成本補償機制。也就是說，交通基建成本是否明確地通過運輸環節的用戶來補償。這一問題在我國的價財稅體制中，一直是模糊的。交通發展一方面在積極爭取一般財政支持，另一方面交通用戶創造的很多收入又被納入一般財政預算。所謂的“收支兩條線”，實際上割裂了交通運輸行業收入與支出之間的聯系。

“高物流成本緣于超前布局”觀點是否成立，也許本身并不重要，更大的價值在于提醒政策研究應該反思建立什么樣的成本補償機制，來顯示交通運輸與經濟社會發展的“適度”。

（二）交通投融資問題是否應因于沒有捕獲到應有的外部收益？

國內很多經濟學家從國家長遠發展戰略和短期宏觀經濟穩定相結合的角度，提倡繼續發展基礎設施、加大投資力度。林毅夫和余永定兩位經濟學家，盡管在經濟政策取向上有激烈爭論和顯著分歧，但在加大基礎設施投入的政策方面又高度一致。經濟學家之所以在宏觀政策上如此支持基建投資，在很大程度上是看重基礎設施在微觀上的正外部效益。正外部性在交通發展投融資政策取向上存在兩方面的政策含義：一種是爭取財政支持的傳統融資思路；另一種是通過項目方案的優化來實現外部效益的內部化。比如近年來很多的PPP 項目投融資方案設計就是通過交通+產業融合、捕獲土地增值等方式來謀劃。

我們認為，既不能無限放大外部效益來支持發展，也不能無視外部效益而在發展上縮手縮腳。外部效益不能停留在理念層面，更應有明確標準來衡量，并且需要政策優化來實現內部化。否則，外部效益就會成為交通發展政策認識混亂的濫觴。

（三）交通投融資是否真正分享到了交通需求增長的收益？

如果正確地分享交通需求增長創造的收益，并捕獲到各種應得的外部收益，那么價財稅或者投融資就應該建立起對交通運輸高質量發展的制度保障，形成良性循環的體制機制。

作為交通發展和投融資的財政基礎，通行費和專項稅費等政策的走勢廣受社會各方關注。一方面，由于面臨著巨額債務負擔、社會批評質疑、降低物流成本等阻力，《收費公路管理條例》的修訂一再推遲。另一方面，車購稅和燃油稅專款專用的財政制度基礎并不穩固。2009 年以來對1.6 升及以下排量車輛購置稅減收政策雖然刺激了汽車消費市場，但亦昭示出公路財政基礎不再像過往那么牢固。特別是從十八屆三中全會以來，在國家“事權和支出責任相適應”的大背景下，“取消車購稅公路專項并轉變為地方稅種”的聲音日盛，改革備受關注。燃油稅改革的收支脫鉤問題更為明顯。雖然成品油價格稅費改革后成品油消費稅收入增速明顯低于原養路費的平均增速，但是自2014 年末至今，我國多次提高成品油消費稅稅率中并未考慮公路融資的現實需求，這同改革既定的交通資金“四不變”原則相去甚遠。

使用者付費和專款專用的財政基礎逐漸松動，說明目前我國的交通投融資并未從根本上建立交通需求增長的收益分享機制。如果缺乏市場化的財政根基，那些捕獲外部效益、引入社會資本和金融創新的努力反而成了舍本逐末、舍近求遠。

（四）價財稅對交通需求側的影響是否應該納入到投融資決策中?

無論是捕獲外部收益，還是分享交通需求增長收益，都是通過增加收入來解決交通基礎設施的資金短缺問題。但是放在更大的情景考慮，收入不足僅是交通基礎設施的資金短缺問題的成因之一。由于未將價財稅政策同時納入到交通供需兩側的政策制定過程中，交通基建資金需求的正當性需要重新評估。

“大多數經濟學家關于公共基礎設施支出應該大幅度增加的想法，并不是基于有效的定價和投資原則的”。之所以總是需要更多、更寬的道路，是因為人們使用現有道路是免費的。當新道路建成后，堵車現象減少了，這又鼓勵了其他道路上的車輛轉移到這條新路上來。這樣，當高峰期到來時，這條新路必然也要出現堵車現象，因為對擁擠成本是少有定價的。基于邊際成本的有效定價，將會減少對新建交通基礎設施的需求，并能從中獲得足夠多的收入來為改善那些有堵車問題的道路提供資金，而無須依靠稅收資金。

目前在交通發展的供需關系中，政策規劃僅關注價財稅政策對供給和投融資的收入動員作用，而沒有把價財稅政策對交通需求的影響納入進來。換言之，價財稅政策目前僅僅停留在緩解城市交通擁堵的特定需求管理目標中。如果從改革發展之間的內在關系分析，價財稅政策對交通運輸需求側的影響應是交通運輸業轉型升級的制度激勵源。因此，如果把價財稅對交通供需兩側關系的影響同時納入進來，那么當前的交通發展邏輯和很多立論前提都需重新審視。

價財稅對交通供需關系和投融資的雙重影響

三、基于可持續投融資的若干政策建議

從構建可持續融資體系的要求出發，建議加強技術進步的影響、綠色投融資的統籌和存量資產的作用等方面的研究。

（一）跟蹤技術進步對交通投融資的影響

無人駕駛、由手機應用程序驅動的共享交通、車輛電動化和節能減排等新技術的發展不僅會影響交通方式的選擇、重塑交通模式、改變運輸規則，也會對基礎設施建設提出新的要求，對交通發展的稅費收入來源和設施的支出需求產生重要影響。從人類駕駛汽油動力汽車主導的世界轉向自動駕駛汽車引導的世界，最困難的地方在于創造一個公平公正的公路稅收系統。運輸工具的電動化和節能減排技術的發展，會逐漸動搖乃至顛覆以燃油稅為基礎的交通稅費系統。自動駕駛的興起對電動汽車的促動，將使燃油稅收入越來越少，最后甚至完全枯竭。因此，交通政策規劃研究應注意跟蹤預判技術進步對基礎設施的影響，并及時反饋到交通規劃、投資項目安排和融資機制設計中來。

（二）加強綠色投融資的統籌

交通是正負外部性均非常顯著的領域。交通投融資與負外部性之間存在著兩重關系。一方面需要進行綠色交通投資，另一方面又要征收一定的稅費。國際經驗表明，二者相互獨立實施時，政策效應非常有限。而關聯起來，則可以產生顯著的政策疊加效果。在這方面，需要重新審視我國“收支兩條線”的財政要求，才能把交通運輸的環境影響和負外部性嵌入到交通投融資體系中來。

（三）重視發揮存量資產的作用

基礎設施網絡隨著里程規模的擴大會產生兩方面的效果。一方面存量設施資產的維護資金需求會越來越突出。未來隨著交通需求的不斷增長和交通基礎設施網絡體系的逐步完善，維修保養項目應置于比新建項目更高的優先級上。另一方面存量資產往往意味著更高的交通流量和財務收入。盤活用好存量資產、增強存量資產的流動性，可以有效支持新的基礎設施項目建設。在投融資體制的設計上，需要處理好市場機制和再分配的關系，更大程度發揮存量資產的作用。

總之，交通基礎設施投融資，不能僅僅停留在技術規劃的資金保障上，財務平衡也不能局限于簡單的算賬和補缺口。在“十三五”即將結束步入“十四五”的歷史節點上，探討上述基本問題和重點問題，有助于形成更為清晰的交通運輸業發展戰略目標，明確影響可持續交通發展所存在的政策法規障礙，盡快形成政策合力。交通高質量發展意味著需要獲得必要的收入以覆蓋新建投資、運營與維護成本，并在交通發展與經濟社會發展之間形成良性互饋機制。當前，面臨的緊迫問題和形勢要求交通基礎設施進一步增強自身滾動發展的能力，形成支撐交通強國建設的新型投融資體制機制。