共有產權住房：一種典型的公-私混合財產

■付大學 秦思楠

共有產權住房是政府與購房人之間的共有住房，即公與私之間的共有。用建立在私法之上的按份共有理論解釋或分析共有產權住房有諸多問題和不適，二者存在價值理念與具體制度的差異。從財產權歸屬角度，共有產權住房是一種典型的公-私混合財產，其“權利束”同時具有公與私的屬性。基于混合屬性，共有產權住房制度構建時要兼顧分配效率和投資效率，從分配效率角度要確保其社會福利本性；從投資效率角度要保護購房人私有份額財產權。

為了解決城市中低收入群體的住房問題，抑制城市房價過快上漲，我國開始著手推行共有產權住房制度，并已在北京、上海、煙臺等城市開展試點工作。我國共有產權住房制度從經濟適用房、限價房等現有制度中演化而來，但其財產權制度安排上與以往制度有很大不同。依據我國共有制度（即按份共有和共同共有），共有產權住房一般被認為是購房人與政府之間的按份共有。建立于私人之間（或市場主體之間）的按份共有制度，是否適合用來解釋調整公私主體（即政府與私人）之間的共有？共有人之間是否享有平等權利和平等地位？這些問題需要跳出現有物權制度的框框，從財產權理論角度對共有產權住房財產權構造進行分析。

筆者首先用按份共有理論分析共有產權住房制度所存在的不適，進一步探究問題存在的深層原因。其次，認為共有產權住房是一種典型公-私混合財產，其權利束配置不同于建立在私法上的按份共有，其制度安排應符合混合財產特性。最后，從不同財產權效率價值角度分析共有產權住房制度構建的基本定位，利用公與私財產權的各自優勢兼顧分配效率和投資效率。筆者嘗試從財產權角度分析共有產權住房制度，以期為其他學者進一步的研究拋磚引玉。

一、存在問題：按份共有與共有產權住房制度之不適

按份共有是物權法中的一項基本制度，作為私法的物權法制度側重調整平等民事主體之間的財產法律關系。按份共有必然是調整平等民事主體之間的共有關系，而共有產權住房之共有人是政府（政府機構代持）和購房者，其共有關系并不完全是平等民事主體之間的共有關系。若仍按私法中的按份共有理論分析共有產權住房制度會出現諸多問題與不適。

（一）理念差異與沖突

私法自治與平等理念在按份共有中得到充分體現。例如，按份共有的共有人之間地位平等，一方共有人沒有處罰、限制其他共有人的權利。按份共有來源于羅馬法的共有制度，其具有濃厚的個人主義色彩。［1］個人至上是其核心價值追求，集體主義精神缺乏。然而，共有產權住房的共有人之間地位并不完全平等，作為政府的一方有權處罰另一方共有人，并可限制其權利，帶有集體主義精神。其價值理論不是強調地位平等，而是體現該住房的公益性和社會保障性之理念。從共有關系準入上看，政府一方對具備成為共有人的條件有嚴格限制，并通過法定方式進行篩選，不是充分體現雙方意思自治的結果。在共有財產管理使用上，政府與購房人的地位也是不平等的，共有當事人不僅依據雙方約定的方式管理和使用共有產權住房，而且主要依據一方共有人（政府）事先單方面制定的法律和制度來管理使用該住房。在共有關系退出上，一方共有人（政府）對另一方共有人有嚴格的限制，對財產的轉讓程序、轉讓時間和受讓主體范圍有嚴格限制。如北京辦法①第25條規定，轉讓時間限制為“取得不動產權證滿5年”，受讓主體只能是“其他符合共有產權住房購買條件的家庭”。另外，按份共有不存在社會福利特性，而共有產權住房帶有明顯的社會福利性。如上海辦法②稱其為“共有產權保障住房”，必須通過特定制度設置確保其公益性的一面。總之，共有產權住房的特定價值理念是私法上按份共有所不具備的，用按份共有解釋共有產權住房制度顯然力有不逮。

（二）具體制度之差異

由于價值理念的不同，按份共有和共有產權住房之間存在諸多具體制度的差異。第一，處分規則不同。《物權法》對按份共有財產的處分實行“絕對多數決”原則。按份共有的“絕對多數決”成為區別共同共有“全體一致決”最明顯的特征。“絕對多數決”處分規則對我國按份共有制度的價值取向、共同管理、分割協議等產生重大影響。［2］而共有產權住房制度對政府和購房人處分共有份額行為的限制有所不同。政府一方無權對其份額向第三人進行處分，購房人一方的處分行為受到嚴格限制（如北京辦法規定：五年內不得轉讓；五年后只能轉讓給其他符合購買共有產權住房條件者），同時應征得政府一方同意并遵守法定程序，擅自轉讓需承擔違約責任。可見，共有產權住房的處分規則不是實行份額的“絕對多數決”原則。第二，使用、管理規則不同。按份共有人對共有物有平等使用權、管理權，平等分攤使用、管理費用。而共有產權住房，作為共有人的政府一方無使用權、無日常管理義務，也不承擔使用管理日常費用（如物業費等）。共有產權住房由購房人使用和日常管理，并承擔日常管理費用。第三，政府享有強制回購權。作為平等主體之間的按份共有人之間，任何一方對另一方不享有強制回購權等特權。而共有產權住房卻不同，為了確保其社會福利與社會保障性，政府一方在購房人出現特定行為或特定情形時享有強制回購權。第四，法律責任的差異。在法律責任上，按份共有人之間一般只承擔民事責任，而共有產權住房共有人之間既有民事責任又有行政責任。政府既是共有產權住房的共有者又是監管者，當購房人違反管理性規定時，政府有權追究其行政責任。

共有產權住房與按份共有雖有一個共同點——即以份額為基礎，但諸多權利的享有和行使都存在較大差異。有關共有產權住房的試點規定，無論是上海還是北京，都未囿于物權法的按份共有制度，都強調了作為共有人之一——政府的主導作用。物權法現有兩種法定共有（按份共有和共同共有）制度，已難以解釋現實中紛繁復雜的共有類型，早已受到學者們的詬病。如孫憲忠早就提出我國共有類型除了兩種法定共有之外，還應有總有、合有和公有等。［3］筆者認為不是增加幾種共有類型就能解決共有財產豐富性與制度有限性之間的矛盾，而應從另一種財產理論體系——混合財產理論角度解析一些特殊共有財產關系。

二、廓清屬性：共有產權住房是一種混合財產

現有共有制度是從權利主體人數角度界定財產關系，有其存在的合理價值。影響財產治理的因素不僅是共有人數，更重要的是共有財產歸屬的屬性。在共有產權住房制度中，影響制度本質的不是共有人數，而是共有主體與財產歸屬的屬性。筆者認為應跳出從共有人數角度來設置共有產權住房相關制度的框框，必須從歸屬特性角度來構建共有產權住房制度。帶有公有成分的財產，其管理和治理方式就不同于純私有財產，歸屬問題對財產管理的影響遠比人數影響更大。

從歸屬角度，財產法學者通常將財產分為公有財產、共有財產和私有財產。然而，這種傳統三分法已難以涵攝實踐中紛繁復雜的財產歸屬類型。現實中，“所有財產制度都是混合的，純公共財產和純私有財產僅存在于經濟學家、法律學者和政治理論家的想象之中”［4］（P45）。很多財產都是三種典型財產的混合產物，最明顯地表現為公-私混合財產、公-共混合財產、共-私混合財產和公-共-私混合財產。［5］每類混合財產在現實中都有無數的典型例證，共有產權住房等是公-私混合財產典型例證，城市公共公園等是公-共混合財產典型例證，以維修資金為代表的共有私產等是共-私混合財產典型例證，政府注資的社會保險資金等是公-共-私混合財產典型例證。［6］其他混合財產類型與本文不相關，此部分僅以共有產權住房為例闡釋公-私混合財產。

（一）共有產權住房的公-私混合特性

純公有財產與純私有財產都存在一定的不足，需要吸收對方的某些成分形成混合財產以滿足實際需要。從私有到公有的中間有無數混合財產，混合成分中的某種成分多少決定了該財產的典型屬性定位。若將從公到私看作一條直線而依次分析，愈到兩端公私愈分明，愈到中間混合成分愈高，處于公私中間位置就是一個典型的混合財產，具體表現形式從左到右分別為公有財產的私人權利、典型的公-私混合財產與私有財產的政府規制（見圖1）。

圖1 公—私混合財產圖譜

第一類，公有財產的私人權利（仍屬公有財產）。所有公有財產都存在私人權利，最終滿足個人使用需要和其他欲求（如安全、秩序等）。有些公有財產為了公務目的而由公務人員所使用，被稱為公有公用財產，亦被稱為“國家私產”［7］；有些公有財產為了公共目標而由公眾共同使用，可被稱為公有共用財產；有些公有財產為了私人目的而由私人排他性的獨占使用，可被稱為公有私用財產。第二類，私有財產的政府規制（仍屬于私有財產）。私有財產都可能涉及公共利益，依據其涉及公共利益范圍不同導致政府規制程度有別，公的成分就有所差異。涉及公共利益的私有財產可以大致劃分為：涉“公”私有財產、涉“他”私有財產和一般私有財產。政府規制的強度從涉“公”私有財產到一般私有財產逐漸減弱。“公有財產的私人權利”與“私有財產的政府規制”帶有一定的混合成分，但都沒有改變其公有與私有的本質屬性。第三類，典型的公-私混合財產中的公與私平分秋色，無法將其納入單純公或私之中。公有財產與私有財產混合的核心層次就是典型的公-私混合財產。典型例證有公共產品合同外包形成的財產、公私合作伙伴關系（PPP）模式之財產（如PPP特性經營財產［8］）和政府與私人的共有產權住房，此時公與私的成分孰多孰少、孰重孰輕有時難以區分。

典型的公-私混合財產又可以分為三類。其一，公共產品合同外包之財產。公共產品合同外包之財產是政府將公共產品和服務的供給、維護等外包給市場上專業的第三方，政府支付一定費用后形成的合同外包財產。合同外包一出現就吸引了學者目光，因為它挑戰了政府結構，同時也挑戰了“公與私是涇渭分明”的假定。［9］（P616）其二，PPP模式之財產。如西方PPP模式下修建的高速公路，私人享有公路所有權，經營期限屆滿后政府若收回需要支付對價，或者政府無償收回，或者私人享有永久經營權而政府無權收回。［10］（P375-426）其三，共有產權住房。共有產權住房（如“北京辦法”和“上海辦法”中所規定的），不是私人之間的共有，而是政府與私人之間的共有，是一種典型的公-私混合財產。雖然學界早已提出共有產權住房概念，但2017年4月住建部和國土資源部在聯合發布的《關于加強近期住房及用地供應管理和調控有關工作的通知》中才從政策層面第一次提出“共有產權住房”的概念和構想。通過“限房價、競地價”等方式，建設單位獲得政府廉價或免費的建設土地，再將所建住房以低于同地段、同品質普通商品住房的價格賣給購房者。政府以土地等形式對共有產權住房進行了出資，購房人以現金方式進行出資，資金來源于“公”“私”兩個渠道。購房者與政府按比例共有該住房產權，前者產權份額參照項目銷售均價占同地段、同品質普通商品住房價格的比例確定。購房者享有共有產權住房的占有權、居住權，在其所占份額內享有受限制的出租和轉讓收益權等。可見，政府與私人共同出資、共有一套住房的所有權，是典型的公-私混合財產。

（二）共有產權住房的“權利束”特性

奧諾雷的所有權成分理論是分析一個財產權“權利束”常用標準。其所有權標準成分更像是一個俱樂部的成員，每個成分都是一個獨立的自然個體；而不像一個蛋糕切片那樣隨心所欲地決定每個成分的多少。所有權成分呈現出內在的一致性，進而每個成分都能獨立于其他成分而存在，這并不是完全偶然的情形。［11］（P141）奧諾雷認為完整的所有權由11個要素構成，即占有權、使用權、管理權、收益權、處分權、安全權、可繼承性、無期限性、不得有害使用、執行責任和剩余性。［12］（P107-147）11個要素中有六個是完整所有權應具備的權利，且這六個權利可以單獨分離出去，有三個是完整所有權應具備的特性，另有兩個是完整所有權人應承擔的責任。通過“權利束”特性分析可以進一步探究共有產權住房與按份共有的差異，印證共有產權住房公-私混合屬性。

一是共有產權住房“權利束”的六個權利。

占有權。奧諾雷雖將占有權作為權利束的第一個成分，但并不意味著它是財產權的核心權利束。占有權經常會被理解為“排他性物理控制”，對有體物而言是正確的，但對無體物或權利而言并非如此。三個元素中“排他”和“控制”是占有權的核心元素，而“物理”不是占有權的必備要素。［13］（P756）購房人對共有產權住房依法享有占有權，能排除政府和他人而對共有產權住房進行控制，作為共有人一方的政府無權干預。除非另有約定，一般按份共有各共有人平等享有占有權，表現出“共”的特性；而共有產權住房卻不同，購房人的占有權恰恰體現了其“私”的特性。

使用權與管理權。奧諾雷的使用權包括狹義使用權和廣義使用權，廣義使用權除包含狹義使用權外還包括管理權和收益權。此部分使用權是狹義上使用權。使用權是所有權的根本特征，即使對使用權有法定限制也不會影響其重要性。［12］(P107-147)奧諾雷的管理權就是財產由誰使用、如何使用的問題，屬于廣義的使用權的應有之意。按份共有之全體共有人都平等地享有對共有物的使用權和管理權；而共有產權住房中，購房人享有使用權與日常管理權，而政府則不享有。這也體現了共有產權住房“私”的特性。

收益權與處分權。根據奧諾雷的觀點，使用和占有本身就是收益權的體現，收益又是使用的替代品，權利人為換取收益而讓他人使用。所有權人在接收到貨幣之前收益是以債權形式存在，奧諾雷將這種情形稱為“債已吞噬了物”。［12］(P107-147)奧諾雷的處分權包括轉讓權、浪費和毀壞等權利，涉及兩個方面，即處分某物的權利和處分財產權的權利。處分某物的權利就是通過消費、浪費和毀壞等手段使某實物不復存在的權利；處分財產權的權利就是將某物通過轉讓、贈與等方式將財產權流轉于他人的權利。購房人對共有產權住房的收益權和處分權要受到政府的限制，如上海辦法規定購房人在取得完全產權之前不得擅自轉讓、贈與、出租和出借。政府對購房人的共有產權住房轉讓時間、轉讓對象等都有明確的限制。出租獲得的收益在購房人與政府之間按比例分配，如北京辦法的規定。政府對購房人之收益權和處分權的限制充分體現了該住房“公”的特性。

安全權。奧諾雷的安全權是針對公權力而言的，是財產免于政府征收或侵害的安全保障權。即使給予補償的情況下，政府經常性地運用征收權也會對財產制度造成破壞，因為所有人的排他性使用權受到侵害。［13］(P756)共有產權住房的安全權要弱很多，政府在法定情形時享有強制騰退與回購權，同樣反映其“公”的一面。

二是共有產權住房“權利束”的三個特性。

可繼承性。財產權可繼承性是財產權在其所有人死后能由所有人之繼承人繼承，是財產權的一個基本特性。財產權可繼承性對所有人來說不是一個權利，因為權利的行使必須依靠權利人的選擇。［14］（P37-60）財產權可繼承性對繼承人來說是權利，而對所有人來說雖不是權利但有直接經濟利益，奧諾雷未將它稱為權利而認為是所有權的特性。按份共有的一個重要特征就是繼承人可以繼承共有份額；然而購房人的繼承人對共有產權住房繼承權受到限制，在不符合條件時僅享有債權上的繼承權而不享有物權上的繼承權，如上海辦法規定處置共有產權住房、依法分割共有物。

無期限性。財產權的無期限性是財產權沒有明確的終止期限，是以可繼承性為前提的。無期限性可以看作是所有權的一個特性，而不能認為是所有財產權都具有的特性，如知識產權都是有期限的。任何財產權可能都是有終止期限的，此處的無期限性是指法律上沒有規定或者不能從法律推定終止期限。北京和上海的相關規定對共有產權住房明確了終止期限，如上海辦法規定購房人購買了其他商品房且住房不再困難；北京辦法規定購房人購買、繼承、受贈等方式取得其他住房。出現了法定終止情形，購房人必須通過轉讓其份額或政府強制回購其份額而終止與政府的共有關系。

剩余性。所有權剩余性（也可稱為“剩余主張權”）是所有權的一個特性，所有權人對其擁有之物享有最終剩余性權利，如地役權終止，這部分權利就歸所有權人享有；租賃權到期，房屋歸還所有人。雖然具有剩余性的財產權不一定是所有權，但所有權都具有最終剩余性。如房屋承租人將房屋轉租以后，轉租到期后承租人享有房屋租賃財產權的剩余主張權，承租人就不能被稱為所有人，其享有的權利不是最終剩余權。共有產權住房最終剩余權由政府享有，除非購房人購買了完全產權。購房人一旦不再具備擁有共有產權住房的條件，必須轉讓其共有份額，政府與新購房人建立共有關系。為了確保共有產權住房的社會福利性，賦予政府剩余主張權是非常必要的，以免其“公”的成色蛻變。

對購房人而言，共有產權住房“權利束”的三種特性——即可繼承性、無期限性和剩余性，已受到政府一方共有人的限制，充分體現了“公”的屬性。這在一般私有財產上是不可能出現的。

三是共有產權住房“權利束”的兩個責任。

不得有害使用之責，也被稱為禁止有害使用。任何財產權人使用財產、行使財產權時都負有不侵害他人權利、社會和國家利益的義務，不限于所有權人。不管共有產權住房具備“公”的屬性還是“私”的屬性，購房人都負有不得有害使用之責。

被執行之責。財產因權利人所欠債務而被法院或其他機構強制執行的責任，此處債務可能是私法債務，也可能是公法債務（如稅收）。如果財產所有權不承擔被執行的責任，社會信用就蕩然無存，這是所有權的一個基本責任。共有產權住房不能被強制執行，一種原因在于政府享有一定份額；另一種原因在于該住房是購房人的唯一住房，不能成為被執行的對象。

三、制度建議：分配效率與投資效率之兼顧

共有產權住房“權利束”中一部分體現了“公”的屬性，另一部分則體現了“私”的屬性，進一步證明了它是一種典型的公-私混合財產。共有產權住房在制度構建時要確保和強化公-私混合財產屬性，而不能建立在按份共有的私有制度和平等理念之上。私有財產雖提高了投資效率，但犧牲了分配效率；公有財產提升了分配效率，但犧牲了投資效率。［15］（P51-124）共有產權住房作為公與私的混合，不能偏廢一方，要發揮公與私的各自優勢，在體現分配效率的同時不降低投資效率。

（一）分配效率：確保共有產權住房社會福利本性

要確保共有產權住房社會福利本性，就不能改變共有產權住房的公-私混合屬性，既不能變為公有住房也不能變為私有住房。

首先，不得變為公有住房。就具體制度而言，即使政府回購了購房人的份額也不能改變該房產權屬性，應及時將回購的份額出售給符合條件的其他購房人。一方面，若變為公有住房，就會增加政府的管理成本；若管理不當或無人管理，可能出現公地悲劇。以廉租房為例，雖然屬于公有私用住房，但仍屬公有住房。廉租房經常出現環境臟、亂、差等管理混亂的公地悲劇，而且增加了政府投資負擔與管理成本，尤其是地方政府的財政負擔。另一方面，雖然提升了分配效率，但降低了投資效率。租房人不會對房屋進行改善性維修，因為其投資收益不一定由其全部享有。租房人可能會過度使用廉租房，折損房屋的使用壽命。因此，“共有產權住房不變為公有住房”目的在于不損及投資效率的前提下保障其分配效率。

其次，不得變為私有住房。換言之，應禁止共有產權住房轉化為普通商品住房。一方面，法律上不得允許購房人購買政府的份額，否則就變成了完全的私有住房，成為可自由上市交易的商品房。受原有“限價房”管理思路的影響，上海辦法允許購房人購買政府份額，這樣就減少了共有產權住房的體量，降低了共有產權住房的覆蓋面與社會福利性。雖然變為私有住房后提高了投資效率，但降低了分配效率。不同于上海，北京辦法就沒有授予購房人對政府產權份額的購買權。另一方面，購房人份額只能轉讓給符合購買共有產權住房條件的其他購房人。若允許共有產權份額自由交易，勢必出現共有份額的商品房化，與其社會福利本性相沖突，如北京辦法就規定只能轉讓給符合購買共有產權住房條件的家庭。“煙臺辦法”③中就忽視了分配效率，社會福利屬性減弱，筆者并不贊成這種模式。因此，“共有產權住房不變為私有住房”目的就是不減損其分配效率。

最后，強化政府的控制與監管。作為公-私混合財產，政府既是共有產權住房的監管者，又是所有者之一。政府應以所有者之一的身份，加強對共有產權住房“權利束”中一些權利的控制，要對共有產權住房之權利束中收益權和處分權進行控制，對可繼承性、無期限性和剩余性進行約束和弱化。作為監管者，政府應加強對共有產權住房的監管，不僅要監管共有產權住房投資建設過程，還要監管購房人購買、使用與代持機構的代管等各種行為，確保共有產權住房的分配效率。

（二）投資效率：保護購房人份額的私有財產權

購房人對共有產權住房支付一定價款，擁有一定比例的份額，而且該財產權一些權利束由購房人獨自享有，如占有權、使用權和管理權等。在法定和合同約定的范圍內，政府應保護購房人的私人財產權，尊重購房人的占有權、使用權和管理權，激勵購房人改善共有產權住房的投資行為，提升投資效率。

一是保護購房人份額財產所有權、轉讓權與增值權。購房人對其份額財產享有所有權，在住房共有期間無法進行分割享有，一旦購房人轉讓其份額就可以得到以金錢形式存在的財產。只要整個住房保值增值，其所有的份額價值就不會貶損，就提升了購房人改善性投資意愿——即增加投資效率。由于購房人對份額財產享有所有權，所以其有權轉讓其份額，但不能違反禁止轉讓的五年期限制，以及受讓對象限制。若整個共有財產住房已增值，購房人之份額則隨之增值，法律應充分保護購房人的增值權。而且，購房人的份額財產（債權）具有可繼承性，購房人之繼承人或者以繼續占有和使用共有產權住房形式，或者以財產分割形式，繼承購房人的份額。若購房人之繼承人不符合共有產權住房條件時，共有產權住房的可繼承性就受到法律的阻斷，但請求分割與以貨幣形式之財產可繼承性則應受法律保護。購房人對份額財產所有權、轉讓權、增值權與可繼承性，都激勵了購房人對該住房的投資效率。

二是保護購房人的占有權、使用權和管理權。一方面，確保共有產權住房之占有權只能由購房人享有。占有是“財產之源”［16］（P73-88），“權利之根”［17］（P1121-1143），是私有財產的重要特征之一，應保護購房人的占有權。占有權是購房人對共有產權住房的控制，只要購房人符合條件就可以永久享有占有權,政府不得以所有者之一的身份無故剝奪購房人的占有權。另一方面，確保購房人對共有產權住房的使用權和管理權，不能受到政府（包括代持機構）的侵擾。私人使用和管理是共有產權住房私有成分的基本要求。購房人有權允許其父母或子女等與其同住，此為使用權的應有之義，而非北京辦法中所規定的僅“未成年子女為同住人”。購房人負責共有產權住房的日常管理，承擔管理費用（如繳納物業費、住房維修資金等），不能以政府與購房人共同承擔管理費用。保護購房人長期占有權、使用權和管理權，有利于提升此類財產的投資效率。

注釋：

①2017年9月20日北京市住房和城鄉建設委員會發布的 《北京市共有產權住房管理暫行辦法》（京建法〔2017〕16號），本文簡稱“北京辦法”。

②2016年3月16日上海市人民政府發布的 《上海市共有產權保障住房管理辦法》（滬府令〔2016〕39號），本文簡稱“上海辦法”。

③2019年10月18日煙臺市人民政府辦公室發布《煙臺市共有產權住房管理辦法》（煙政辦發〔2019〕21號），本文簡稱“煙臺辦法”。“煙臺辦法”中住房共有人是開發商（開發建設單位）和購房人，五年期滿后購房人可通過增購全部產權，共有產權住房就成為私有住房，可以上市交易，顯然這是一種偽“共有產權住房”，但這并非本文的分析重點。