歐洲政治碎片化與中歐關系走向

【關鍵詞】歐洲政治;碎片化;中歐關系;民粹主義

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.06.005

過去10多年來，歐盟經歷了一系列危機。即使進入21世紀的第三個10年，歐盟依然危機不斷，先是英國于2020年1月31日正式“脫歐”，其后是新冠肺炎疫情在歐洲擴散蔓延。在多重危機持續沖擊下，歐洲政治生態發生深刻變化，傳統主流政黨式微，民粹政黨尤其是右翼民粹政黨紛紛崛起，歐洲政治碎片化日益明顯。歐洲政黨政治生態的變化造成歐盟成員國政局不穩、歐盟內部共識與團結缺失，繼而在中國和歐洲需要加強合作的大背景下，給中歐關系帶來諸多不確定性。

歐洲政治碎片化成為一種“新常態”

隨著民粹政黨尤其是右翼民粹政黨的普遍崛起，碎片化已成為歐洲政治的一種“新常態”。這種碎片化反映在多個方面，一是歐盟各國議會內政黨數量增加;二是主流政黨與非主流政黨力量對比發生逆轉;三是政黨力量從主流政黨集中化轉向主流政黨和非主流政黨擴散化;[1]四是各種政治力量之間組合的流動性加速。

2019年5月舉行的歐洲議會選舉結果呈現的最大特征就是政治碎片化。這種碎片化既發生在“擁歐”陣營，也體現在“疑歐”集團。在“擁歐”陣營，歐洲人民黨黨團（EPP）和社會民主進步聯盟黨團（S&D）歷史上首次失去了該組合在歐洲議會中的多數地位，而在此前歐洲自由民主者聯盟黨團（ALDE）基礎之上新成立的復興歐洲黨團（RE）以及綠黨/歐洲自由聯盟黨團（G-EFA）獲得的選票增長可觀，從而在很大程度上彌補了前述兩大傳統中左、中右黨團的選票損失，因而由這四個黨團構成的歐洲議會“政治中間力量”得以維持，只是這個“政治中間力量”較以往更加碎片化。在“疑歐”集團，右翼“疑歐”政黨的得票率和席位均有所增加，尤其是新成立的身份與民主黨團（ID），這個右翼民粹黨團取代了之前的民族和自由的歐洲黨團（ENF），席位數從此前的36個增至73個，其成員包括意大利聯盟黨（Lega）、法國國民聯盟（RN）和德國選擇黨（AfD）。因此，2019年歐洲議會選舉產生的不只是一個“疑歐”勢力進一步上升的議會，而且是政治力量也更為碎片化的議會。[2]

即使進入21世紀的第三個10年，歐盟依然危機不斷，先是英國于 2020年1月31日正式“脫歐”，其后是新冠肺炎疫情在歐洲擴散蔓延。圖為5月18日，在德國柏林，德國總理默克爾在與法國總統馬克龍（屏幕中）的聯合視頻記者會上發言，共同倡議歐盟設立總額高達5000億歐元的恢復基金，以幫助經濟從新冠肺炎疫情沖擊中恢復。

盡管長期以來歐盟議題日益“政治化”，但歐洲議會選舉依然未擺脫“次級選舉”的特征，因此歐盟層面政治碎片化只是成員國層面同一趨勢的連鎖反應。2017年歐洲大選年中荷蘭、法國、德國三國的大選結果及其政黨格局后續發展清晰地反映了這一點。

荷蘭政黨政治具有明顯的碎片化特征。碎片化甚至被貼上“荷蘭化”（Dutchification）的標簽，這是因為荷蘭高度比例化的政治體制為新政黨和特定利益集團贏得議會代表權創造了有利條件。在2017年3月15日的荷蘭大選中，首相呂特領導的自由民主黨保住了作為建制派的領先優勢。然而，由海爾特·維爾德斯領導的右翼民粹政黨自由黨所獲議席數上升并成為最大反對黨，而其他主流政黨得票分散，因此自由民主黨必須至少組成四黨聯盟，才能“湊夠”組閣所需多數席位。這場議會選舉后，荷蘭國內政治力量更加分化，共有17個政黨進入議會，近一半政黨在議會里只有1—2個席位。不過，自由黨未能延續崛起勢頭，在2019年5月的歐洲議會選舉中一度由于得票率過低而被排斥在新一屆歐洲議會之外。英國“脫歐”后，歐洲議會議席需重新分配。73個英國議員席位中，46個將為未來的歐盟新成員保留，其余27個分配給14個歐盟國家“以反映人口變化”。荷蘭自由黨借此“撿回”了1個席位。需要指出的是，自由黨的沉淪并不意味著荷蘭政黨政治碎片化的減弱，從該黨的衰敗中獲利的是另一位反移民、反歐盟的民粹主義新星蒂埃里·鮑德特，他領導的民主論壇黨（FvD）在此次歐洲議會選舉中斬獲了3個席位。在2019年3月舉行的荷蘭地方選舉中，民主論壇黨已經戰勝自由民主黨，成為參議院第一大黨。

在2017年的法國總統選舉中，人們一度擔心飛出黑天鵝，所幸的是，最后“非左非右”的“前進” 運動（后更名為“共和國前進黨”）領導人埃馬紐埃爾·馬克龍在總統第二輪選舉中戰勝了右翼民粹的“國民陣線”領導人瑪麗娜·勒龐。不過，此次選舉將法國政治碎片化的現象暴露無遺：首先，除傳統共和黨和社會黨兩個主流政黨外，參加此次大選的還有10多個非主流政黨;其次，首次打破中左、中右兩大主流政黨輪流坐莊的格局，在法蘭西第五共和國建立59年來首次由兩位非主流政黨候選人占據總統對決的舞臺;再次，第一輪大選出現“四強爭霸”局面，前三名政黨候選人的得票率相差僅為2%—3%，得票率在三個政黨候選人之間分布相對較為平均。勒龐雖然在與馬克龍對決中敗北，但35%的支持率遠好于其父親在2002年時的表現（支持率18%）。[3]在2019年的歐洲議會選舉中，勒龐領導的“國民聯盟”（2018年6月從國民陣線更名而來），雖然較2014年得票率有所下降，但仍然再次成為法國第一大黨（得票率23.3%），領先馬克龍領導的共和國前進黨（得票率22.1%）。盡管目前距離法國下次總統大選還有兩年時間，但民調數據顯示，勒龐與馬克龍在2022年的大選中幾乎勢均力敵。[4]

德國這個曾被認為由于歷史原因而對右翼民粹主義具有免疫力的歐盟中心大國，也在2017年迎來了“民粹主義時刻”。在當年9月24日的聯邦議會大選中，德國選擇黨取得了12.6%的得票率并首次進入聯邦議會，從而使得聯邦議會中的政黨數從20世紀50年代以來再次達到6個。德國兩大全民黨聯盟黨（德國基督教民主聯盟/基督教社會聯盟）與社會民主黨（社民黨）的合計得票率從歷史最高峰時的90%以上，縮水到本次選舉中的53.4%。與此同時，2017年德國大選也是參選率上社會分化（Social Divide）顯著縮小的一次，這主要得益于“德國選擇黨效應”。德國選擇黨動員了通常參選率最低的社會問題區域如德國東部地區選民的投票。在2019年歐洲議會選舉中，德國選擇黨相較于2014年實現了得票率的穩步上升，增幅近4%，而兩大黨聯盟黨與社民黨遭遇了滑鐵盧，得票率分別下降了6.5%和11.4%。[5]

英國“脫歐”后歐洲議會議席需重新分配，73個英國議員席位中，46個為未來的歐盟新成員保留，其余27個分配給14個歐盟國家“以反映人口變化”。圖為2020年1月31日晚，在法國斯特拉斯堡，歐洲議會大樓前的英國國旗降下。

政治碎片化并非西歐僅有的現象，在中東歐也同樣可以觀察到。比如在2017年10月的捷克議會眾議院選舉中，也出現了類似的史無前例的結果。安德烈·巴比什領導的“ANO2011”成為大贏家，打破了自1993年捷克獨立以來中左翼的捷克社會民主黨和中右翼的公民民主黨輪流坐莊的政黨格局;歷史上首次有9個政黨進入捷克議會，而且反體制政黨在眾議院占有多數席位，與傳統主流政黨分歧嚴重。[6]

歐洲政治碎片化的影響

右翼民粹政黨壯大導致歐洲政治碎片化，繼而對歐盟各成員國的國內政治以及歐盟的行動力產生深遠影響。[7]其中，有三個影響尤為值得關注。

第一，歐洲政治更為右傾。主流政黨的右傾導致右翼民粹主張主流化。經過2019年選舉，歐洲議會中的右翼民粹主義勢力又有所增長，在英國“脫歐”、歐洲議會再平衡后，由于主流政黨陣營席位的凈損失更大，這種右傾更為明顯。[8]而且，右翼民粹政黨一旦在成員國層面執政，如波蘭的法律與公正黨（PiS）和匈牙利的青年民主主義者聯盟（Fidesz），它們在其他歐盟機構，如歐洲理事會、部長理事會以及歐盟委員會中的話語權也勢必會增強。

同時，歐盟各國主流政黨紛紛效仿右翼民粹政黨的言論與政策主張，尤其是2015年的難民危機導致了整個歐洲大陸民族主義以及民粹主義言論和政策主張的主流化與正常化。主流政黨越來越不加掩飾地將移民定義為對國家身份和安全的威脅，并對移民采取限制性措施。特別是中東歐國家，對移民、難民的排斥表現得最為強烈，采取的措施也更為強硬。對此，有學者提出歐洲存在“歐爾班化”的危險，擔心匈牙利總理維克多·歐爾班在其國內推行的“非自由民主”（Illiberal Democracy）政策會向其他歐盟國家“外溢”，原因是歐爾班憑此政策在匈牙利實現了連選連任：在2018年4月8日的匈牙利新一屆國會選舉中，匈牙利執政聯盟（青民盟和基民黨）獲得壓倒性勝利，這是歐爾班自2010年以來的第三次連任。

右翼民粹主張被主流政黨容忍或吸收，奧地利表現得更為明顯。2017年10月的國民議會選舉后，中右翼的人民黨主席塞巴斯蒂安·庫爾茨12月接受右翼民粹的奧地利自由黨為聯合執政伙伴。就任總理后，庫爾茨將人民黨改造成了一個介于中右政黨和右翼民粹運動之間的政治力量，這是右翼民粹主義正?；囊粋€范例。[9]2019年5月，時任奧地利副總理、自由黨主席海因茨-克里斯蒂安·施特拉赫因丑聞辭職，庫爾茨也因此被國民議會罷免，奧地利不得不于2019年9月提前舉行國民議會選舉。選后經過為期數周的談判，人民黨和綠黨于2020年1月7日達成了一份主題為“保護氣候與邊界”的聯合執政協議。在觀察家看來，這份聯合執政協議包含了許多自由黨核心人物、前內政部長赫爾伯特·基克爾提出的主張，這也意味著，一向倡導人權和自由價值觀的綠黨接受了他們先前強烈反對的政策主張。除了強調他們在聯合執政談判中堅持了應對氣候危機的主張并得到貫徹外，綠黨為自己參政使用的合法化論據還包括“別無選擇論”（There is no alternative， TINA），意思是要取代此前的人民黨與自由黨聯盟，綠黨只能參與執政并作出妥協。[10]

第二，歐盟內各個層級政府的組閣更為困難，組成的政府也更加脆弱。在國家層面，德國、荷蘭、瑞典等國均經歷了組閣僵局。2017年9月24日大選后，德國經歷了歷史上最長的171天的組閣過程，聯盟黨和社民黨才最終于2018年3月14日組成了新政府。此前，由于社民黨不愿意再次委身于大聯合政府，聯盟黨不得不尋求與自民黨和綠黨組成黑黃綠聯合政府（又稱“牙買加聯盟”），但是這一跨政黨陣營的試探性會談最終夭折。2017年3月15日荷蘭大選后，呂特經歷了近7個月（創紀錄的208天）的嘗試才在10月中下旬組成了在議會僅擁有一席多數的四黨聯合政府。在瑞典2018年9月9日的國會大選中，原少數派聯合執政的中左翼兩黨社民黨和綠黨的得票率分別只有28.26%和4.41%，兩黨經過4個多月的組閣拉鋸戰后才得以繼續執政。

在地方層面，多個歐洲國家時而出現組閣困境，不得不組成少數派政府，其中以德國圖林根州的組閣僵局最為顯著。德國最大黨基民盟的聯邦理事會基于“不可調和性決議”頒布合作禁令，不僅拒絕與右翼民粹的德國選擇黨合作，還反對與帶有民主德國統一社會黨烙印的左翼黨合作。這一決議在聯邦層面的施行并無問題，但是到了德國東部，這一“劃界策略”就將基民盟的地方支部推入兩難境地。由于在德國東部的部分州議會中，左翼黨和德國選擇黨的得票率相加超過50%，因此，如果基民盟兩者都不支持，就無法在那里組成多數政府，這導致東部地區的基民盟地方支部出現了不同的分離力量，有些主張與左翼黨合作，有些則傾向于與德國選擇黨合流。例如，在經歷州政府組閣“鬧劇”后，圖林根州陷入嚴重的執政危機。最終，基民盟不得不以“容忍”的方式，接受左翼黨領導下的少數派過渡政府（左翼黨、社民黨和綠黨），并扮演“建設性反對派”角色。各方都同意在2021年4月重新舉行州議會選舉。這四個黨達成上述妥協方案的目的只有一個，就是不至于使議會的決策依賴于德國選擇黨的表決票。圖林根州的執政危機雖然由此告一段落，但是基民盟內部有關定向問題的爭論才剛剛開始。曾經一度被視為默克爾接班人的基民盟主席安妮格雷特·克蘭普-卡倫鮑爾由于對此次事件處理不當，喪失黨內權威，黯然宣布不會出任聯盟黨的總理候選人并辭去基民盟黨主席職務，這無疑給德國政局增添了新的不確定性。

第三，歐盟的集體行動力受到制約，歐盟及其成員國將采取更具保護主義色彩的政策。為應對來自右翼民粹政黨的挑戰，歐盟各國主流政黨及其政府不得不投入很多精力和資源，而且由于在與右翼民粹政黨打交道的策略上存在分歧，主流政黨及其政府內部往往陷入公開爭吵中，這不僅削弱了它們的行動力以及在民眾中的信任度，而且使得它們沒有更多的精力和資源投入到歐盟事務中。由于歐洲民粹主義與疑歐主義緊密相伴，哪怕右翼民粹政黨還未強大到足以掌握政權，它們也能影響各國國內的政治力量對比和民眾對歐盟的態度。因此，在高度政治化的議題（如應對難民危機）上，歐盟層面達成妥協的余地變小了。

不過，也必須看到，如今右翼民粹政黨不再打“反歐牌”，不再要求本國“脫歐”，而是要求推行“另一種歐洲”，這既是英國冗長而又反復的“脫歐”程序以及英國在“脫歐”談判中并未撈到多少好處所起的震懾作用使然，更是右翼民粹政黨調整其對歐策略的結果。它們意圖緩和極端立場，以擴大選民基礎。由此，歐盟內的分歧將圍繞“更多歐洲”還是“更少歐洲”（more or less Europe）展開，歐盟想要在有爭議的議題領域推進一體化會變得更加困難，其要求成員國進一步讓渡主權的做法更會遭到主張“民族國家的歐洲”力量的堅決抵制。[11]不僅如此，歐盟還需要應對來自匈牙利和波蘭對其法治與人權等基本原則的挑戰。歐盟雖然可以用剝奪理事會表決權或削減歐盟資金援助等懲罰手段威脅匈牙利和波蘭，但真正落實的可能性并不大，因此雙方的拉鋸戰還很漫長，這將在中長期削弱歐盟內部的凝聚力。

無論是右翼民粹政黨掌權，還是主流政黨的右傾，都將導致右翼民粹主張的主流化與正?；@也意味著歐盟及其成員國會采取更具民粹主義特征的內外政策。由此，保護主義和經濟民族主義會在歐盟內更有市場，這種思潮和力量會滲透到貿易、投資、工業政策、公共采購和貨幣政策等各個領域。歐盟及其成員國近年來先后引入或收緊外商投資審查框架以及加強保護型工業戰略等，都是這種保護主義政策主張抬頭的表現。民粹主義的另一個特點是傾向于將所有現存問題的責任歸咎于他人，這使得歐盟及其成員國內部很難就必要的改革展開誠實而又具建設性的討論。[12]

總之，由于歐盟及其成員國政黨政治的碎片化，使其在內部尋求共識和達成妥協進一步復雜化，歐盟更難采取一致和連貫的對外行動。同時，歐盟及其成員國會極力渲染國內政治，越發使外交服務于內政，即沉溺于“非外交”的外交。這對歐盟對外行動能力的直接與間接影響不可小覷。[13]

中歐合作不確定性上升

在國際格局深度調整、大國競爭加劇的大背景下，歐盟及其主要成員國的核心關切是如何確定和調整自身定位，并由此提出要提高歐盟的戰略自主性，打造“主權歐洲”，實現“經濟自主”“產業自主”“數字自主”等一系列愿景。歐洲政治碎片化進一步擴大了歐盟及其主要成員國對自身實力和行動力下降的擔憂，也進一步增強了其“強身健體”需求的迫切性，這也反映在新任歐盟委員會主席馮德萊恩想要打造一屆“地緣政治委員會”的雄心上。目前，新一屆歐盟領導層已經成立，但其對華政策尚待觀察。無論如何，考慮到歐洲政治的碎片化及其影響，未來的中歐關系總體上將呈現出雙邊合作需求與競爭同步增強的態勢。

一方面，中歐的相互需要在增加。在中美發生貿易爭端背景下，歐洲在中國外交中的重要性上升，與此同時，面對美國的保護主義、單邊主義政策，歐洲對中國的借重與合作需求也在上升。特別是面對充滿不確定性的國際形勢，中歐雙方在維護多邊主義、反對單邊主義和保護主義等方面有著一致立場和共同訴求，在維護伊朗核問題全面協議、落實應對氣候變化《巴黎協定》等全球治理問題上，歐盟也需要與中國合作。

另一方面，由于自身實力下降，歐盟對新興力量尤其是中國崛起的恐懼和防范心理顯著增強。這尤其體現在歐盟委員會和歐盟外交與安全政策高級代表于2019年3月發布的《歐中關系戰略展望》報告中。雖然該報告稱中國在諸多政策領域是與歐盟有著共同目標的天然合作伙伴，是歐盟進行利益平衡的談判伙伴，但同時指出，在追求技術領導地位上中國是歐盟的經濟競爭對手。此外，對歐盟而言，中國是推動替代型治理模式的“體制對手”?！绑w制對手”是此前從未有過的提法，它重點強調的是歐盟“社會市場經濟模式”與歐盟認知的、由國家主導的中國經濟模式之間的對立?；谏鲜稣J知，歐盟在保護主義趨勢基礎上，進一步加強了對所謂戰略性價值鏈的保護，收緊了海外投資并購政策，并對所謂中國“不公平的貿易實踐”提出批評。

歐洲政治碎片化將使中歐雙邊關系復雜性、不確定性增加。對此，可以著力從以下幾個方面引導未來中歐關系健康穩定發展。

一是必須把擴大和深化合作作為根本途徑。隨著中歐雙方合作進一步深入，矛盾與摩擦是不可避免的，但是要避免采取保護主義措施。迄今，《中歐合作2020戰略規劃》的實施以及和平、增長、改革、文明四大伙伴關系的打造，有力推動了中歐關系的發展。當前，中歐雙方應進一步構建新時期合作的戰略規劃，以增強戰略互信、夯實利益融合為目標，以雙方共同關切的數字化、綠色化等領域合作為重點，通過雙方戰略對接、優勢互補，為全球樹立合作共贏的典范。

二是必須堅持維護多邊主義和自由貿易體系。歐盟需與中國相向而行，而不是一面要求中方打開大門，一面受內部右翼民粹主義和政治碎片化影響，收緊甚至關閉自己的大門，以國家安全為名，行貿易保護主義之實，向世界釋放錯誤信號。為此，雙方應積極推進中歐投資協定談判，在這一過程中，歐方不應漫天要價，也不應通過公開指責破壞談判進程，而應以合作共贏的心態努力使談判取得實質性進展，為未來早日啟動中歐自由貿易談判奠定基礎。

三是必須推動中歐合作向更高層次發展。高科技領域（包括醫藥技術領域）的合作不僅可以促進中歐之間的經濟融合，而且也能增強中歐之間的政治互信。目前，全球價值鏈、供應鏈相互交融，“經濟脫鉤”“技術脫鉤”的觀點不僅是錯誤的，而且是不現實的。這次新冠肺炎疫情的暴發和應對進一步表明人類是一個患難與共的命運共同體，只有攜手同行，才能有效應對病毒這類非傳統安全的威脅。

四是必須在推動建設新型國際關系中行穩致遠。雙方要在和平共處五項原則基礎上加強友好合作，以相互尊重、公平正義、合作共贏來應對當今世界的大發展、大變革、大調整和大挑戰。歐洲國家不應將自身發展中的問題，包括內部不團結的問題（如在新冠肺炎疫情防控中的各自為政）歸咎到他國身上，而是應首先做好自身功課;不應在對華政策上猶豫、焦慮甚至追隨美國炒作體制競爭，沉迷于搞地緣政治和地緣經濟競爭，而是應彰顯自身相對于美國的獨立性自主性，從互利合作出發，保持對華政策的獨立性、穩定性和積極性，使中歐雙邊關系在不確定性增加的大背景下更具韌性。

（作者系同濟大學德國問題研究所/歐盟研究所

所長，教授）

（責任編輯：甘沖）

[1] 吳正龍：《法國大選凸顯歐洲政黨碎片化》，https：//opinion.huanqiu.com/article/9CaKrnK2NZT。

[2] Cas Mudde， “The 2019 EU Elections： Moving the Center，” Journal of Democracy， Vol.30， No.4， October 2019， pp.20-34.

[3] 同[1]。

[4] “France—2022 presidential election voting intention，” https：//www.politico.eu/europe-poll-of-polls/france/.

[5] “Europawahl am 26. Mai 2019，” http：//www.wahlrecht.de/news/2019/europawahl-2019.html.

[6] 姜琍：《從議會大選和總統選舉看捷克內政外交走向》，載《當代世界》，2018年第3期，第74-78頁。

[7] 鄭春榮：《歐洲民粹主義政黨崛起的影響》，載《山東大學學報（哲學社會科學版）》，2018年第5期，第99-108頁。

[8] Ma?a de La Baume and Francesco Piccinelli， “Brexit means rightward shift for the European Parliament，” https：//www.politico.eu/article/european-parliament-reshuffle-details-after-brexit/.

[9] Karin Liebhart， “The Normalization of Right-Wing Populist Discourses and Politics in Austria，” in Stefanie W?hl， Elisabeth Springler， Martin Pachel and Bernhard Zeilinger， eds.， The State of the European Union. Fault Lines in European Integration， Wiesbaden： Springer VS， 2019， pp. 79-101.

[10] Ruth Wodak， “The Normalization of Far-Right Populism in Europe，” https：//rantt.com/the-normalization-of-far-right-populism-in-europe.

[11] 伍慧萍：《2019 年歐洲議會選舉以來西歐民粹政黨的新變化及其影響》，載《當代世界》，2020年第2期，第40-47頁。

[12] Marcel Fratzscher， “Populism， Protectionism and Paralysis，” Intereconomics， Vol.55， No.1， 2020， pp.1-2.

[13] David Cadier， “How Populism Spills Over into Foreign Policy，” https：//carnegieeurope.eu/strategiceurope/78102.