步入“新危機時代”的全球氣候治理： 趨勢、困境與路徑

李昕蕾

【關鍵詞】全球氣候治理;氣候變化;氣候危機;《巴黎協定》

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2020.06.009

2019年11月，英國埃克塞特大學全球系統研究所蒂姆·萊頓（Tim Lenton）研究小組發表在《自然》上的《氣候臨界點——風險太大，不可心存僥幸》一文指出，“地球的九大環境系統證據已表明，氣候比人們最初認為的要敏感得多，我們現在正處于‘地球緊急狀態……如果全球變暖繼續以目前的趨勢發展下去，全球氣候將走向系統性崩潰的不可逆臨界點。”[1]2019 年以來，極端天氣似乎更加肆無忌憚：1月底美國中西部多個州遭遇了25年來最強寒潮襲擊;3月中旬強熱帶氣旋“伊代”登陸非洲莫桑比克;6月歐洲氣溫達到有史以來最高值;11月開始澳大利亞遭到長達4個月的山火侵擾。日益增多的氣候危急時刻提醒人們，“后巴黎時代”的全球氣候治理正步入“新危機時代”，地球的穩定性和恢復力正在日益迫近臨界點。各國所提出的自主貢獻目標中所包括的減排力度與全球2℃溫控目標仍存在明顯差距，離1.5℃溫控目標更加遙遠。而溫控1.5℃與溫控2℃的閾值，日漸成為世界公認的全球氣候變化處在“危險”和“極端危險”之間的分界線。各國亟需提升在“后巴黎時代”的氣候危機治理能力。

全球氣候危機治理發展的新態勢

地球正在以前所未有的速度快速升溫，氣候變化的短期影響疊加最終將造成全球性的重大緊急狀況。“后巴黎時代”的世界呈現出愈發強烈的不確定性，各國政府不得不面對氣候變化加劇的風險，全球氣候危機治理呈現出新的發展態勢。

一、氣候變化逐步被框定為影響深遠的全球主要風險

2020年1月，世界經濟論壇發布了《2020年全球風險報告》，強調就長期風險而言，未來10年的全球前五大風險首次全部與環境相關。按照發生概率排序的前五位風險分別為：極端天氣事件（如洪災、暴風雨等）、減緩與適應氣候變化行動的失敗、重大自然災害（如地震、海嘯、火山爆發等）、生物多樣性損失、人為環境損害及災難。按影響力排序的前五位全球風險分別為：減緩與適應氣候變化行動的失敗、大規模殺傷性武器、生物多樣性損失、極端天氣事件和水資源危機。該報告指出全球在重大氣候變化問題上的合作已經陷入“危機狀態”，呼吁各國盡快協同合作，降低可能加劇的經濟政治風險，共同應對氣候變化帶來的長期挑戰。

2019年3月由中國國家氣候變化專家委員會和英國氣候變化委員會聯合發布的《中英合作氣候變化風險評估——氣候風險指標研究》指出，如果繼續推行現行政策并停滯不前，全球將會陷入高排放路徑，由此所帶來的直接風險和系統性風險將會影響國家安全。在目前路徑上，到2100年全球平均溫度升高和全球平均海平面上升的中心估計值分別約為5℃和80厘米。考慮到“最壞情況”，溫度和海平面的升幅可能達7℃和100厘米。這種上升速度將會給人類和自然系統帶來嚴重威脅：到2100年時，目前每年發生概率不足5%的熱浪將幾乎每年都會發生;洪澇發生率將提高10倍;干旱的發生頻率將以近10倍的速度增長，并將導致全球范圍內的糧食危機。[2]因此，各國必須立足未來氣候風險的長遠情景，考慮“最壞”結果，將對氣候風險和韌性的分析納入決策，使其最終能夠抵御氣候變化風險。

二、危機應對在全球氣候治理議題中的關注度不斷提升

氣候政治的發展及其談判議程的啟動最初源于科學與政治的互動。成立于1988年的聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC） 的主要作用是匯總、篩選以及評估既有關于氣候變化影響、未來風險、氣候適應和減緩的相關科學、技術和社會經濟方面的文獻，通過發布報告為國際氣候談判提供重要的智力支持。2018年10月IPCC發布的《全球1.5℃增暖特別報告》強調，溫控1.5℃是氣候變化風險劇烈擴散的臨界點，額外升溫 0.5 ℃ 具有巨大的邊際風險，所帶來的自然生態損失和社會經濟損失在一定程度上具有不可逆性。[3] IPCC第六次綜合報告將于2022年發布，為將于2023年進行的《巴黎協定》框架下的第一次全球盤點提供數據和信息支撐。屆時，氣候危機應對議題無疑將成為“后巴黎時代”氣候治理的重要議程。[4]

2019年9月在紐約開幕的聯合國氣候行動峰會，也基于氣候治理的最新態勢強調了氣候危機應對的重要性。聯合國秘書長古特雷斯在會上指出，曾經的“氣候變化”現在已成為“氣候危機”。氣候變化的進度和嚴重程度遠遠超過10年前的預測和評估，對“氣候緊急狀況”的應對如同一場賽跑，需要盡快改變目前的應對方式，尋找新的合適的應對舉措。隨著氣候危機議題的不斷升溫，2019年12月召開的馬德里氣候變化大會（COP25）也進一步將危機應對納入氣候談判進程中。為應對氣候危機造成的損失和損害尋找資金、技術以及提升發展中國家的氣候危機適應能力，成為此次氣候變化大會的關鍵議程。以華沙損失和損害國際機制（WIM）為例，其正式提出可以追溯到2013年華沙氣候變化大會（COP19），但因缺乏相應的支撐一直難以落實。為完善WIM所推進的減災體系，2016年馬拉喀什氣候變化大會決定于2019年的COP25上對WIM進行審評，此舉得到了遭受氣候變化嚴重不利影響的發展中國家的支持，他們希望通過審評進一步完善WIM，從而獲取應對損失和損害的資金、技術和能力建設援助。經過馬德里氣候變化大會上的激烈討論，會議最終決定由WIM執行委員會（Excom）建立關于緩發事件、非經濟損失的專家組，就WIM相關工作起草工作計劃;視情況擴大對發展中國家應對損失和損害的資金、技術和能力建設支持。

全球氣候危機治理中的三重困境

當前全球碳排放量已經超出現有生態系統的碳匯能力，生態赤字不斷積累，加劇了生態系統的不穩定性，使得氣候變化系統性風險明顯提高，需要各國聯合應對。然而，在全球氣候危機應對進程中仍面臨如下三重嚴重困境。

一、全球氣候危機漸進長期性與國內短期政治利益訴求之間的矛盾

以氣候變化為代表的非傳統安全問題，因影響具有長期性、漸進性以及彌散性等特點，往往給人以“溫水煮青蛙”的感覺。在傳統地緣安全博弈中，氣候議題未能被“安全化”并納入國家核心安全戰略中。國際氣候談判主要是圍繞碳排放空間而進行的國家利益博弈過程。盡管各國已經就氣候應對和可持續發展等議題逐步達成共識，但都不愿意因為限制溫室氣體排放而壓縮本國經濟發展的空間，往往希望別國可以承擔更多的減排責任。

盡管全球經濟論壇《2020年全球風險報告》強調，極端天氣事件以及減緩和適應氣候變化行動的失敗成為全球最可能發生和影響最為嚴重的長期風險，但論壇側重點仍是各國最為關心的短期風險，位居前兩位的是經濟對抗風險和國內政治極化的風險。[5]各國領導人的政治連任訴求決定其國內政策仍側重于經濟發展和社會穩定等短期核心利益。尤其是西方國家，政黨競選博弈通常著重圍繞經濟問題、就業問題等選民聚焦議題來進行，而將具有長期性影響的氣候風險議題后置。較為典型的是，美國兩黨制博弈導致其氣候外交出現多次波折。例如，小布什政府退出了克林頓政府簽署的《京都議定書》，特朗普政府退出奧巴馬政府簽署的《巴黎協定》。如果2020年特朗普獲得連任，則美國的氣候政策很有可能延續至2024年，那么在其任期內（2016—2024年）美國的二氧化碳累積排放量將比其履約情形下高出 34 億噸，年均增加 4 億噸左右。[6]美國的“退群”行為導致全球氣候治理中的領導力赤字擴大，增加了其他國家的碳減排負擔，加大了實現《巴黎協定》減排目標的難度并加速了氣候變化系統性危機臨界點的到來。

二、氣候危機紐帶傳導性與全球氣候治理碎片化之間的矛盾

全球變暖加速帶來的是整個生態系統的危機，具有傳導性。目前全球氣候危機有如下三個主要特點。一是全面性，危機不會局限于某一行業或某一區域。全球變暖會引發海平面上升、干旱、山火、洪澇、地震海嘯等諸多問題，不僅威脅著發展中國家的利益與安全，也威脅著發達國家的穩定與繁榮。二是與其他系統性風險類似，誘發因素眾多，現有的技術條件難以有效預測。因此，單純的技術樂觀主義，如地球工程（Geoengineering）并不能對氣候變化形成根本性遏制。[7]三是具有內生關聯性和傳導性。這意味著由氣候變化所引起的某種或幾種直接風險首先觸發危機，然后通過內生的相互關聯形成傳導途徑，從而會導致危機的“級聯”惡化，進而在經濟、社會、文化、生態和政治等各個層面發生連鎖反應。這種系統性風險是難以預測和防控的，并且不斷挑戰人類既有的大數據風險預測能力。[8]隨著未來各系統變得更加復雜、相互聯系更加緊密，各國之間需要通過開展合作和采取新的治理措施來管理跨界風險。[9]

然而，與氣候危機的系統性威脅相對應的是，隨著全球氣候治理中各類治理機制和參與行為體的增多，全球氣候治理呈現出一種碎片化的機制復合體發展態勢。盡管弗蘭克·貝爾曼（Frank Biermann）等學者指出，全球氣候治理制度碎片化并不一定意味全球氣候治理的失靈，[10]但是治理的有效性取決于核心制度同其他制度和規范的互動程度，以及制度之間的協調整合能力。在當前的氣候治理格局中，“自下而上”的巴黎模式進一步弱化了聯合國架構在全球氣候治理中的中心作用。除此之外，氣候議題的復雜性、政治權力的博弈和國內政治的干擾都成為影響機制間良性互動的負面因素。同時在碎片化格局的機制協調中，全球氣候系統性治理所需要的核心領導力也出現了空前赤字。美國退出《巴黎協定》后造成的減排力度下降和資金支持缺口是其他國家難以彌補的。歐盟作為“京都時代”的氣候領袖，雖然一直沒有放棄領導全球氣候治理的雄心，但目前被經濟、難民問題以及內部矛盾掣肘。中國雖然被寄予發揮領導作用的國際期望，但不能被苛求做出超越國情和自身能力的貢獻，更不能額外分擔美國所放棄的責任義務。[11]中國參與的“基礎四國”聯盟也因為各國的政治經濟背景和訴求不盡相同，在關鍵問題上凝聚力不足。在此背景下，2019年的馬德里氣候大會未能就加強《巴黎協定》執行的具體計劃達成任何共識。從長期來看，全球氣候治理的碎片化趨勢成為阻礙系統性應對氣候危機的機制性弱點。

三、氣候危機影響的非均質性與南北分割中的應對能力困境

全球變暖的影響效應是非均質性的，氣候變化尤其是極端天氣事件的發生對低緯度國家（特別是撒哈拉以南非洲地區）生態系統的破壞程度更高。[12]一直被貧困問題困擾的低緯度發展中國家由于氣候適應能力低而面臨更為嚴峻的挑戰，甚至可能會陷入氣候致貧且無力應對的“持續貧困”的惡性循環中。與之相比，原本比較發達的較高緯度地區的國家受氣候變化的影響較小，而且它們擁有更雄厚的財力和更先進的技術，具有更好的氣候風險預測和氣候災難處理能力，可以較大程度減少氣候變化所帶來的經濟社會損失。從地緣經濟維度看，大部分熱帶和亞熱帶地區低緯度國家的經濟發展本身就較為落后，且經濟結構單一，主要依靠農業和原材料的出口，更容易受到氣候極端天氣的影響。如溫度上升和洪水泛濫引發的疾病和糧食減產會更多地發生在低緯度國家，增加了這些國家的糧食安全風險。2018年聯合國發布的《1998—2017 年經濟損失、貧困和災害》報告指出，“雖然高收入國家也遭受了經濟損失，但災難事件對低收入和中等收入國家造成的影響卻是不可估量的，低收入國家的人民在災難中失去財產或遭受傷害的可能性是高收入國家人民的6倍。”[13]

目前，發展中國家應對氣候危機能力滯后的現狀并沒有得到根本改善。當氣候災難來臨時，其脆弱的社會經濟系統會遭受更為嚴重的損害，進而會引發一系列后續的社會、經濟和文化等的系統性衰退。[14]要解決危機應對中的氣候公平問題，需要進一步減少“南北分割”中的差距，通過發達國家的資金支持和技術援助來提高發展中國家的應對能力。盡管《巴黎協定》第九條第一款明確提出，“發達國家締約方應為協助發展中國家締約方減緩和適應氣候變化提供資金”，但執行情況并不樂觀。此前發達國家承諾的年均1000億美元的資助方案僅出現在主席提案部分，并未在《巴黎協定》正式文本中出現，因而并不具有法律約束力。為實現全球2℃溫控目標，發展中國家每年需要 3000—10000 億美元的資金支持，但2019年的馬德里氣候大會仍未就2020年以后的援助資金規模達成一致意見。根據歷史指標核算，美國應是全球氣候治理最大的資金來源國，但其退出《巴黎協定》后終止履行出資義務，同時也影響了其他發達國家出資的意愿和力度，這使得《巴黎協定》規定的到2025年前發達國家每年負責籌集 1000 億美元資助發展中國家減緩和適應氣候變化的目標難以實現。當前，雖然有全球環境基金（GEF）、綠色氣候基金（GCF）等融資機制，但由于其資金規模有限，無法提供有力的資金支持，導致應對氣候變化的相關行動也出現了延緩。更糟的是，現行框架下的國家自主貢獻機制并不具備“硬法”約束力，即使某一締約方拒絕履行承諾，國際社會也不可能對其實施制裁。[15]

全球氣候危機應對能力的提升路徑

中國國家氣候變化專家委員會名譽主任杜祥琬院士曾指出，“我們不能簡單地假設人類可以適應氣候變化，未來風險的規模取決于今天我們采取的減排行動和增強抗御能力的力度。”[16]只有不斷提升氣候危機治理能力，才能在有限時間內盡量避免氣候危機的嚴重影響。

一、強化國內氣候立法是危機應對的制度性保障

目前國家仍然是國際氣候危機應對以及各種資源調動的核心行為體。國內氣候變化立法是各國應對氣候危機并且保障相關政策長期穩定開展的制度性基礎，碳交易中排放權等確權問題也需要氣候變化立法的支撐。盡管2019年底的馬德里氣候變化大會未能就國際碳市場啟動達成一致意見，但是一些國家和地區，如英國、日本、墨西哥、韓國、菲律賓及美國加州等已經通過了應對氣候變化的專項法律，為其在法律體系下開展氣候危機應對工作提供了根本保障。[17]隨著氣候危機威脅的不斷加劇，越來越多的國家和地區啟動了氣候立法的進程，將氣候法律保障、制度安排以及公眾參與統一納入到整體行動之中。2019年12月歐盟推出了“歐洲綠色協議”（European Green Deal），將其2030年溫室氣體減排目標上調，相對于1990 年排放水平減少50%—55%。為保障這一目標的實現，歐盟委員會在2020年3月提交了《歐洲氣候法》，以立法的形式確立 2050 年碳中和的目標。這些政策變革有助于在整個歐盟經濟體中實現有效的碳定價，也將鼓勵消費者和企業做出改變，并推動公共和私人部門增加對可持續發展相關領域的投資。

根據聯合國2018年報告，遭受氣候危機經濟損失最大的前五名國家和地區依次為美國、中國、日本、印度和波多黎各。[18]面對氣候威脅，中國要在世界生態文明建設中發揮引領作用，需進一步加強氣候立法保障，特別是需要盡快完善極端天氣事件和氣候災害防御立法體系。當然，早在2012年中國就已經著手推動應對氣候變化的立法工作。中國科學院、中國社會科學院、中國政法大學等機構一起研究提出了《應對氣候變化法》建議稿，相關部委也在嚴謹論證和審慎推進。考慮到氣候變化立法的重要性和緊迫性，可以在省市層面先行開展地方立法探索為國家立法提供有益經驗，如上海、深圳等地已經針對應對氣候變化工作出臺了專項地方法規。[19]

二、提升氣候危機應對的系統性協調與整體性安全供給能力

基于氣候危機的紐帶傳導性，人類應對危機策略應當從局部風險防控向系統性風險防控轉變。從技術層面來看，人工智能、超級計算機、大規模分布式計算等現代科技相繼出現，在天氣預報、氣候與環境監測、現代宏觀經濟學等領域已經得到廣泛應用。通過現代科技對氣候領域的高頻數據進行分析，或者模擬可能的氣候系統，對于揭示潛在的氣候風險關聯性具有重要意義。2019 年3月，瑞士在聯合國環境大會（ UNEA） 上首次提出地球工程治理方案，推動全球氣候治理進程加速。盡管地球工程仍存在著很大的爭議，但還是引發各國的高度關注，標志著氣候危機應對的技術系統性協調逐步被納入政治議程。從制度層面來看，相較于資金支持，國際社會應當為發展中國家提供更多的決策信息和政策工具，以改變發展中國家對關聯風險的特征認識，降低發展中國家應對氣候變化的成本。值得注意的是，2019年12月10日，12個國際組織在馬德里氣候大會上聯合成立了“水文氣象發展聯盟”，旨在幫助發展中國家提高開展高質量天氣預報、建立預警系統以及開展水文和氣候服務的能力，特別是通過建立多災種國家預警系統，加強早期預警系統建設，改善災害風險管理。

隨著氣候威脅的不斷擴大，整體性氣候安全供給策略也將逐步被納入氣候治理議程中。2019年1月25日，聯合國安理會就氣候相關的威脅舉行了公開辯論，聯合國氣象組織（WMO）首次在此類辯論會上發聲。[20]區別于2007年以來的前三次辯論，本次會議沒有局限在“能源與安全”同氣候變化的關系上，而是涉及了全球與地區國際安全、人民福祉及全球穩定等更大的范圍。WMO首席科學家卡巴特（Pavel Kabat）強調氣候變化應被視為重要國家安全威脅，各國應努力建設關系國家安全的極端天氣氣候事件預警系統和應急反應體系，研究自然災害的預測、預警、災情分析、救援、調查處置和指揮決策等關鍵技術，加大對防御自然災害、維護公共安全的支持力度。鑒此，有些國家主張聯合國安理會也應成為討論和決策氣候變化問題的重要機構之一。隨著氣候危機應對中整體性安全供給的需求上升，聯合國安理會有可能成為與《聯合國氣候變化框架公約》并行的氣候談判與決策機制，進而帶動整個國際社會形成合力，建設多部門預警防御協調體系。[21]

三、增強危機彈性治理的組織學習與聯合治理能力

公共危機的彈性治理（Resilience Governance）是一種具有前瞻性的危機管理手段，強調在不確定情景下的彈性適應路徑，[22]其適應措施能夠幫助系統及其組成部分應對危機影響并盡快恢復。這意味著在危機發生之前就需要系統考慮到應對危機的各種措施（包括物理環境、社會系統、管理網絡和經濟系統），從一種系統適應性維度來保障危機發生后的靈活應對。面對具有不確定性的多種氣候風險，當決策者希望確保各項戰略或投資不僅在預期條件下可行，而且還要在更多極端情況下仍具有彈性（或恢復力）時，可能需要通過對“最壞情況”的預估來決定采取哪些行動才能降低這些極端情況發生的可能性。目前，氣候危機頻發要求各國提高彈性治理的能力。面對氣候危機應對的彈性治理不能一蹴而就，而是需要基于“最壞情況”對多次氣候危機的風險預警、資源調動、危機應對、危機恢復等危機管理過程進行彈性調整。因此，切實提升危機場景中的組織學習能力也成為提升國家治理彈性的長效舉措。[23]這表明氣候危機管理需要從全球危機復合體的不確定狀態中進行跨學科研究與反復組織學習，從而探索出一種系統性動態適應的氣候危機應對解決方案。

現有防控氣候變化系統性風險，必須突破一元化的治理模式，在最大限度的包容性和參與性基礎上，構建一種具有前瞻性和動態適應性的風險治理機制。根據氣候變化風險發生發展的規律，應對氣候危機不僅需要政府、企業、社會組織、專家、民眾等所有氣候變化風險治理主體的共同參與，還要改變治理模式，從政府科層制主導的單極治理模式轉向網絡化的跨越部門邊界的多元主體聯合治理模式。[24]這種彈性治理需要將氣候危機教育嵌入學校正式教育和政府、公眾與社區居民的非正式教育中，以推進政府、企業和社會公眾共同參與到應對氣候變化的行動中來。在完善氣候變化立法適應制度的基礎上，明確各個主體的責任，不斷完善組織機構建設，不但要強化政府氣候應急預案的科學性和權威性，還要鼓勵公眾參與應對氣候變化的決策制定并拓寬公眾參與渠道，進而從根本上推動構建氣候危機應對的全社會彈性治理模式。