我國縣域民生保障性支出績效評價方法研究

卿 松 劉 陽

(集美大學 財經學院，福建 廈門 361021)

黨的十九大提出“全面實施績效管理”旨在將我國政府的預算績效考核落到實處，而合理有效的績效評價可以在考慮政府部門項目特性時，確保每一筆財政資金的使用效率，為我國現代化提供高質量服務。我國各級政府，特別是基層縣級政府必須保證高效的財政支出效率。民生保障性支出是財政支出的主體，民生保障性支出的效率直接影響財政支出效率的高低。為科學評估民生保障性支出的效率，除需要構建科學規范的民生保障性支出績效評價指標體系外，還需構建合理的評估方法。

目前，我國財政管理績效評價的方法仍然存在一些問題，這將會影響縣域財政管理績效評價的全面推進和深化。筆者嘗試以縣域民生保障性支出績效評價指標體系為基礎，運用一一對比確認法確定權重，構造一套綜合分值法，為我國縣域民生保障性支出效率的評價，提供評估方法。

一、績效綜合評價方法分析

績效綜合評價方法是財政績效評價的重要手段。評價方法就是將那些看似孤立的、毫無聯系的信息資料、評價指標和標準結合在一起，通過加工提煉，得到績效評價所需要的結果。科學的評價方法、評價指標和標準是評價的三大要素。如何針對不同特性的績效，合理地選擇與其相應的績效評價方法就成為績效評價成敗的關鍵問題，這也是筆者研究的一個重點。我國縣域民生保障性支出績效評價，是最基層的評價，涉及民生方面的內容。通過評價方法，既可以綜合了解縣域民生保障性支出績效總體情況，又可了解各個構成部分或分項的績效狀況，便于根據評估結果，提供科學合理的對策。基于此，先重點分析目前常用的兩種績效綜合評價方法：Z分數模型法和層次分析法(AHP)。

(一)Z分數模型法

Z分數模型法又稱多變量模型法，該模型最早是使用多個變量組成的判別函數來預測公司財務危機的模型。Edward I. Altman于1968年發表的《財務比率、離差分析和公司破產》中，將多元判別分析方法應用于公司財務預警分析[1]。

Edward I. Altman選取了1946—1965年的33家破產公司和正常經營公司，使用22個財務比率來分析公司潛在的失敗危機，并對這些財務比率運用多元判別分析方法，最終確定了5個典型的財務比率，建立了一個公司財務預警模型——Z分數模型：

該模型中，變量為5個經過驗證后的財務指標折算后的分值，而參數是通過5個指標分值的具體歷史數據，運用軟件計算出來的結果。

該模型具有的預測功能對財政績效評價同樣適用。財政綜合績效設置為總分值Z，各項二級指標的分值設為X，則得到如下模型：

該方法要求各二級指標需要有時序數值，在應用中可能會出現模型的異方差性、自相關性和多重共線性，通過模型修復后，可能會出現有些評價指標被模型剔除。而且此方法需要檢驗，更多地應用于預測中。

(二)層次分析法(AHP)

層次分析法(AHP) 是一種定性分析和定量分析相結合系統化、層次化的分析方法。

層次分析法(AHP) 是由美國運籌學家T. L. Satty 提出的[2]，該方法的主要特點是將反映評價目標的各種單一指標，納入到一個有機的相互制約的系統中，全方位綜合描述問題狀況，便于從整體上進行分析和比較。具體步驟如下。

1.確定重要標度

根據指標間對比的重要程度，設置重要標度，以確定指標評價值。具體如下頁表1所示。

2.計算各指標的權重值

根據各指標值，運用幾何平均法計算平均值。再將各指標的平均值匯總，用各指標的平均值除以平均值的匯總值，得到各指標的權重，公式如下：

公式(3)中，xi代表各指標的對比標度值；是幾何平均值；w是各指標的權重值。

3.評價績效，建立綜合評價模型

根據已經建立的支出、收入指標體系，結合各指標已經確定的權重值，分別計算支出值與收入值。公式如下：

其中：Bi代表支出或收入指標值；wj是第三類指標的權重；Dj是第三類指標值；Ci是第二類指標權重值。

根據實際資料，得到支出指標值與收入指標值，再通過對支出、收入進行比較，得到總體評價效益，公式如下：

Z分數模型法和層次分析法(AHP)各有優劣。Z分數模型法是通過模型，結合已有的歷史數據，運用軟件，通過檢驗后得到的模型，在預測財政未來績效方面有很強的優勢。而層次分析法也是運用歷史數據，根據重要程度來確定指標的權重，最終計算出評估結果，其更適合于事后評估。Z分數模型法因為要進行檢驗，還要考慮自相關、多重共線性和異方差等問題，模型經常需要進行修正。因此，設置的很多重要指標可能就被刪除，它只能近似預測，而不能精確預測未來。層次分析法(AHP)是將各指標值直接加權合計，從而要求各個指標的單位一致，使其具有可加性。但財政績效評價的內容涉及很多方面，需要全方面考察，里面既有絕對數指標，也有相對數指標，而且很多名數指標的單位又各不相同，直接運用層次分析法顯然不合適。因此，提出一種更合理的方法——綜合分值法。

二、綜合分值法的基本思路與步驟

(一)綜合分值法的基本思路

該方法的基本思路是將所要評估的對象，按照其指標體系，分別對應其終級指標，設置標準分值和標準指標，將各終級指標的實際值，按照標準折算成分值。再根據各指標的重要程度設置權重，通過加權平均數，將各級指標的分值計算出來，并最終計算一級指標的分數[3]。

(二) 綜合分值法的步驟

結合綜合分值法的基本思路，大致得到綜合分值法的如下步驟：

1.設置指標權重

對于同一級指標，根據相互之間的重要程度，采用一一對比確認法來確定各指標的權重值。一一對比確認法是將所有同級指標，除自己以外，與其他任何指標兩兩比較，重要方得3分，不重要方1分，如果同等重要，各得2分，然后匯總分數，計算各指標分數占總分數的比重，作為指標權重。設同級指標有4個，為a1，a2，a3，a4，根據相互間的重要程度，得到一一對比確認權重表，如表2所示。

表2 一一對比確認權重表

2.設置各級指標標準分值

民生保障性支出績效的標準總分值設置100分，并根據各級指標權重，乘上相應的標準分值，從而得到各級指標的標準分值。

3.設置終級指標標準值

各終級指標標準值均以一定范圍內同類指標均值為標準。

4.計算終級指標分值

先判定終級指標是正指標還是逆指標，如果是正指標，則直接用正指標比上標準值再乘上對應的標準分值，得到終級指標分值；如果是逆指標，則用標準值比上終級指標，再乘上對應的標準分值，得到終級指標的分值。正指標的具體公式如下：

5.計算各級指標的分值

由于終級指標是根據前面各級指標的權重計算確定的標準分值，因此，各級指標的實際分值，直接由其對應的下級指標的分值匯總得到，這樣層層匯總，就可以得到一級指標的評估分值，公式為：

6.設置績效評估等級

根據評估對象的具體情況來設置績效評估等級，根據分值，通常設置5個效益等級：優秀、良好、中等、較差、很差。

三、綜合分值法在民生保障性支出績效評價中的構建

結合民生保障性支出績效評價指標，按照綜合分值法的基本思路和步驟來構建民生保障性支出績效評價方法，具體如下。

(一)設置指標權重

1.民生保障支出績效指標下屬二級指標權重的設置

民生保障支出績效評價指標y包括8個二級指標，分別為三農支出績效評價指標y1、教育支出績效評價指標y2、科技支出績效評價指標y3、文化體育與傳媒支出績效評價指標y4、衛生支出績效評價指標y5、社會保障支出績效評價指標y6、環境保護支出績效評價指標y7及其他民生保障性支出績效評價指標y8。在這8個指標中，最重要的是三農支出，其次是社會保障，剩下6個指標同等重要，都是體現民生保障性支出績效的基礎指標。根據以上分析，得到民生保障性支出績效二級指標一一對比確認權重表，如表3所示。

表3 民生保障績效二級指標一一對比確認權重表

2.三農支出下屬三級指標和四級指標權重的設置

三農支出績效評價指標包括3個三級指標，分別為支持農村建設績效指標y11、支持和促進農業發展績效指標y12及促進農民增收績效指標y13，這3個指標中，前兩個指標是基礎，目標是促進農民增收，因此，第3個指標是最重要，另外2個指標同等級別。由以上分析可得三農支出績效三級指標一一對比確認權重表，如表4所示。

表4 三農支出下屬三級指標一一對比確認權重表

支持農村建設績效指標y11包括4個四級指標，分別為新型農村合作醫療覆蓋率y111、農村社會養老保險覆蓋率y112、農村城鎮人口增長率y113和非農勞動力占比y114。這4個指標中，農村合作醫療和農村社會養老相對處于同級重要，都是體現農村保障的重要指標，另外兩個指標是起補充作用，重要程度相當。因此，得到農村建設績效四級指標一一對比確認權重表，如表5所示。

表5 支持農村建設下屬四級指標一一對比確認權重表

支持和促進農業發展績效指標y12包括4個四級指標，分別為農田水利建設項目灌溉率y121、農業科研費用占比y122、農業技術推廣服務覆蓋率y123和農田治理改造面積提高率y124。這4個指標都非常重要，兩兩之間對比，重要程度相當，因此，4個五級指標的權重均為25%。

促進農民增收績效指標y13包括4個四級指標，分別為補貼增長率y131、農民培訓和農村勞動力轉移就業增長率y132、農戶人均純收入增長率y133和貧困人口減少率y134。在4個指標中，農戶人均純收入應該是最重要的指標，其次是貧困人口減少率，剩下的兩個指標都是基礎指標，重要程度屬同級別。根據以上分析，得到促進農民增收績效四級指標一一對比確認權重表，如表6所示。

表6 農民增收績效五級指標一一對比確認權重表

3.教育支出下屬三級指標權重的設置

教育支出績效評價指標y2包括6個3級指標，分別為萬元財政支出培養學生總數y21、義務教育普及率y22、畢業生合格率指標y23、生師比y24、教師人均發表成果數y25和教師人均科研成果獲獎數y26。在6個指標中，萬元財政支出培養學生總數和義務教育普及率是最重要的指標，處同一重要等級，其次是畢業生合格率，剩下3個指標處于同一重要程度。根據以上分析，得到教育支出績效三級指標一一對比確認權重表，如表7所示。

表7 教育支出下屬三級指標一一對比確認權重表

4.科技支出下屬三級指標權重的設置

科技支出績效評價指標y3包括4個三級指標，分別為萬元財政投入發表科技論文數y31、萬元財政投入獲得專利授權數y32、萬元財政投入科研成果獲獎數y33及科研成果應用轉化率y34。這4個指標都非常重要，都能同等程度地體現科技支出績效。因此，其權重均為25%。

5.文化體育與傳媒支出下屬三級指標權重的設置

文化體育與傳媒支出績效評價指標y4，包括9個四級指標，分別是每萬人擁有公共圖書館藏書冊數y41、每萬元投入舉辦文化項目數y42、每萬元投入完成傳媒產品數量y43、公共文化服務覆蓋率y44、公共體育項目覆蓋率y45、傳媒產品覆蓋率y46、每萬元供養專職教練員數y47、每萬元培養的優秀運動員人數y48及獲獎成果比率y49。在9個指標中，最重要的是公共文化服務覆蓋率、公共體育項目覆蓋率和傳媒產品覆蓋率，其次是每萬元投入舉辦文化項目數、每萬元投入完成傳媒產品數量和每萬元培養的優秀運動員人數，剩下3個指標在重要程度方面屬同一級別。根據以上分析，得到文化體育與傳媒支出績效三級指標一一對比確認權重表，如表8所示。

表8 文化體育與傳媒支出下屬三級指標一一對比確認權重表

表8 (續)

6.衛生支出下屬三級指標權重的設置

衛生支出績效評價指標y5包括6個三級指標，分別為人均衛生經費增長率y51、城鄉居民醫療保險覆蓋率y52、每千人醫療床位數y53、每千人專業衛生人員數y54、醫療設施先進比率y55及每萬元醫療科研成果數y56。在6個指標中，人均衛生經費增長率和城鄉居民醫療保險覆蓋率是最重要的指標，處同一重要等級，其次是醫療設施先進比率，剩下3個指標處于同一重要程度。根據以上分析，得到衛生支出績效三級指標一一對比確認權重表，如表9所示。

表9 衛生支出績效三級指標一一對比確認權重表

7.社會保障支出下屬三級指標權重的設置

社會保障支出績效評價指標y6包括5個三級指標，分別為失業職工基本生活保障資金發放率y61、養老保險社會化發放率y62、醫療保險覆蓋率y63、失業保險參保率y64及最低生活保障覆蓋率y65。這5個指標，都非常重要，都能同等程度地體現社會保障支出績效，因此，其權重均為20%。

8.環境保護支出下屬三級指標權重的設置

環境保護支出績效評價指標y7包括5個三級指標，分別為空氣優良天數占比y71、森林覆蓋面積增長率y72、氨氮排放減少率y73、二氧化碳排放減少率y74和地表優質水面積比率y75。這5個指標，分別從不同的視角去體現環境保護支出績效，重要性相當，因此，其權重均為20%。

9.其他民生保障性支出下屬三級指標權重設置

其他民生保障性支出績效評價指標y8包括6個三級指標，分別為城鄉道路覆蓋比率y81、城鄉供水供電覆蓋率y82、城市供水供電保證率y83、城市排水系統保障率y84、每萬元垃圾和污水處理噸數y85及城市基礎建設完工率y86。在這6個指標中，城鄉道路覆蓋比率、城鄉供水供電覆蓋率和城市排水系統保障率是處于同級最重要指標，剩下3個指標處于同一重要程度。根據以上分析，得到其他民生保障性支出績效三級指標一一對比確認權重表，如表10所示。

表10 項目建設支出績效三級指標一一對比確認權重表

(二)設置各級指標標準分值

民生保障性支出績效評價指標標準總分值設置100分，并根據各級指標權重，計算確定各級指標的標準分值，如表11所示。

表11 各級民生保障性支出績效指標標準分值表

(三)設置終級指標標準值

各終級指標標準值均以一定范圍內同類指標均值為標準。從民生保障性支出績效指標體系來看，總共有8個二級。這些二級指標有的有三級指標，有的有四級指標，其中三農業支出指標的終級是四級指標，其余7個指標的終級指標是三級指標。為保證在國內具有可比性，以我國各縣對應的終級指標的均值為標準值。

(四)計算終級指標的分值

民生保障性支出績效評價體系中所有指標都是正指標，因此，需選用合適正指標的公式，具體如表12所示。

表12 民生保障性支出績效指各終級指標實際分值計算表

(五)計算各級指標的分值

由于終級指標是根據前面各級指標的權重計算確定的標準分值，因此，各級指標的實際分值，直接由其對應的下級指標的分值匯總得到，這樣層層匯總，就可以得到一級指標的評估分值。

(六)設置績效評估等級

根據評估對象的具體情況來設置績效評估等級，根據分值，通常設置五個效益等級：優秀、良好、中等、較差、極差。當民生保障性支出綜合績效分值剛好等于100分時，說明績效水平在我國各縣中居于中等水平；當民生保障性支出綜合績效分值位于100—150分，屬于良好水平；當民生保障性支出績效值分值高于150分，屬于優秀水平；當民生保障性支出績效分值位于50—100分，屬于較差水平；當民生保障性支出績效分值低于50分，屬于極差水平，如表13所示。

表13 民生保障性支出績效一級指標評估等級表

四、綜合分值法的優勢與不足

綜合分值法在評估我國縣域民生保障性支出績效時，相對其它綜合評估方法來說，具有以下幾大優勢。

(一)綜合性優勢

相對于傳統方法來說，綜合分值法通過技術處理，將各種不同性質，不同計量單位的指標，調整為可直接匯總的分值，從而計算出縣域民生保障性支出績效的總分值，可從全局上了解地方財政在民生保障方面的績效情況。

(二)科學合理性優勢

雖然現代評估方法與綜合分值法一樣，都具有綜合性優勢，但相對于現代方法來說，綜合分值法更具有科學合理性優勢。具體地說，Z分數模型法雖然也基于過去的事項的歷史數據，但因為需要修復自相關、異方差和多重共線性，且通過顯著性檢驗，容易把一些重要的項目或變量刪除。而且其更適合去預測未來情況。層次分析法很好地解決了變量的權重問題，但它要求各變量的屬性一致，即單位相同，這明顯不適合財政績效評估。而綜合分值法同樣可以很好地解決各指標的權重問題，又避免刪除所設置的指標，在評估縣域民生保障性支出績效方面，顯然更加科學合理。

(三)對比性分析優勢

由于該方法統一為分值，當在分析縣域民生保障性支出績效內部構成時，可以非常清楚地發現哪些績效處于優勢，哪些績效位于劣勢。從縱向來看，可以分析某一縣域民生保障性支出績效歷史變化狀況；從橫向來看，也可比較不同縣域民生保障性支出績效的差異。因此，在對比分析中，具有非常顯著的優勢。尤其需要進一步分析民生保障性支出績效的劣勢時，可很直接地找到劣勢存在的具體項目，為進一步分析原因，尋找對策提供更加科學的基礎。

當然，沒有十全十美的方法，任何方法都會存在一定的局限或不足，綜合分值法也不例外。在指標權重的設置上，綜合分值法跟層次分析法一樣，在進行重要性順序的比較時，不可避免地存在一定的主觀性，包括權重的設置規則，但這些規則都是在評估之前統一設置的，對于各縣來說，都是公平合理的。

對于順序與權重問題，可通過搜集的歷史數據，根據歷史數據去修正各指標權重的大小，可以在一定程度上逼近指標的重要性和真實值。隨著時間的推移，會不斷出現一些新指標，有些舊指標會逐漸消失，有些指標的重要性會發生全新的改變，但評估方法的基本思路和精髓是不會變的。因此，與時俱進，不斷地修改和完善指標體系與方法，使民生保障性支出績效評價指標體系和綜合分值法更加充實和完善。