區塊鏈助力政府信息公開制度的完善

范佳興

摘要：區塊鏈技術是分布式賬本，其本質上是一個數據庫，去中心化、分布式共識機制、不可逆性等特征使得其可以做到最大程度的信息對稱，對于當前政府的信息公開制度具有重要的意義與價值。本文在對政府信息公開制度以及區塊鏈技術的獨特機制做初步梳理之后，再探討區塊鏈技術應用于政府信息公開制度的作用，以期產生相應的法律意義。

關鍵詞：政府信息公開;區塊鏈;信息對稱;透明化政府;分布式共識機制

doi：10.16083/j.cnki.1671-1580.2020.04.041

中圖分類號：TP311.1;D922.11文獻標識碼：A 文章編號：1671—1580（2020）04—0171—04

黨的十九大提出：“要轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。”在這一部署中，政府信息公開制度將產生重要的意義。隨著我們進入“互聯網+”時代，這一時代背景給政府信息公開制度帶來了諸多的便利與革新，極大地促進了政府信息公開制度的發展，但同時也帶來了一系列問題，例如數據信息安全、信息質量、隱私保護等。區塊鏈技術在解決上述的問題中有著天然的優勢，在政府信息公開制度中引入區塊鏈技術將進一步推動信息公開的廣度和質量，為政府部門及公眾帶來不可估量的影響。

一、政府信息公開制度綜述

行政信息是行政機關在行使職權過程中所形成的各種記錄。行政信息公開是行政機關根據職權或者行政相對人的申請，將行政信息向行政相對人或者社會公開展示，并允許其查閱、摘抄和復制。中國在2007年1月17日國務院第165次常務會議上通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》（下文簡稱《條例》），并于2008年5月開始實施，其作為首部系統規范信息公開的法規，對改善我國的政務公開體制具有重要的意義。

（一）行政信息公開制度的內容

1.行政信息公開的義務主體

《條例》明確了政府信息公開的義務主體，其不僅包括行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織等傳統意義上的義務主體，還將教育、水電氣供應、環保、醫療衛生、公共交通等與人民利益密切相關的公共企事業單位納入了調整范圍。

2.行政信息公開的范圍

公開的范圍分為主動公開的范圍、依申請公開的范圍和特別規定公開的范圍3種。

（1）主動公開的范圍

《條例》規定行政機關應當主動公開下列行政信息：第一，涉及公民、法人或者其他組織切身利益的;第二，需要社會公眾廣泛知曉或者參與的;第三，反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的;第四，其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的。

（2）依申請公開的范圍

公民法人或者其他組織還可以根據自身生產、生活、科研等特殊需要，向有關部門申請獲得相關的行政信息。而這里的“自身生產、生活、科研等特殊需要”是行政信息公開范圍的限定而非申請人的資格要件。

（3）特別規定公開的范圍

這是針對國家秘密、個人隱私和商業秘密的行政信息而言的。按照《條例》的相關規定可知，國家秘密的行政信息屬于絕對不公開的范圍，涉及到個人隱私和商業秘密的行政信息屬于相對不公開的信息。

3.行政信息公開的方式

公開的方式分為3種：主動公開、依申請公開和不予公開。

依申請公開的方式中需要注意的3點是：第一，這類行政信息數量巨大，變動頻繁，行政相對人在請求公開的申請中應當合理地說明需要的文件，使得行政機關知道該文件所在，并及時提供給申請人。第二，行政機關可以收取必要的費用。第三。在行政申請公開方式的程序設計中，必須遵循“便民原則”。同時《條例》在設定具體制度時充分考慮不同社會群體平等獲取政府信息的訴求，要求政府信息公開的義務主體根據實際采用政府公報、政府網站、新聞發布會、報刊、廣播、電視、設立公共查閱室、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等多種方式公開政府信息。

（二）行政信息公開制度的目的

根據《條例》的規定，政府信息公開的目的在于“提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮信息對群眾生產、生活和經濟活動的服務作用”。因而可以得見《條例》的首要目的是要讓政府支配的信息在生活和經濟活動中發揮服務作用。社會公眾通過獲得的相關行政信息來服務自己的生活。其次就是提高透明度并依法行政，通過行政公開從而實現社會公眾對政府的監督，發揮公眾的監督作用，從而督促行政機關的行為，促進依法行政。同時這一制度還是基于中國憲法所規定的人民民主和公民權利保障政治理念的體現，保障公民知情權得以實現。政府信息公開制度是現代社會中公民參與國家和社會事務管理，監督行政機關合法、正當地行使行政職權的基本前提，沒有這一制度作保障，憲法和法律賦予公民的其他權利就很難實現。

二、互聯網時代給政府信息公開制度帶來的挑戰

（一）行政信息如何做到保真

這里的“行政信息保真”指的是行政主體所公開的行政信息是準確、完整、全面和及時的。這就提出了以下幾點要求：

1.行政信息的準確性

準確性是行政信息公開的最基本要求，行政機關必須保證自己的行政信息是準確的，才可達到行政信息對行政相對人的服務，同時保障行政相對人的權益。在互聯網時代，信息大爆炸，并且公眾知情權的提高導致對信息公開的需求和關注度大大提高。但政府受到價值利益的干擾，其存在的問題即使在數據化時代依舊存在。

2.行政信息的及時性

及時性同樣是對行政信息公開的要求，以圖更好地發揮行政信息對于行政相對人的服務作用。對于主動公開的行政信息，要求行政機關及時將其予以公布、對于依申請公開的行政信息，要求在行政主體接收申請并進行審查之后，及時向申請人予以回復。在“互聯網+”時代，如何將行政信息予以最快的速度公開，在主動公開的情形中，盡量做到“同步”，在依申請公開的情形中，做到最快地予以反饋，這是一項新的挑戰。

（二）互聯網時代，行政主體如何做到最為經濟的存儲和數據管理

按照理性人和經濟人的假設，政府信息公開需要政府機構付出成本代價，政府往往希望通過最小的成本獲取最大的公信力。同時在依申請公開的行政公開時，行政主體要遵循便民原則，因而降低成本是政府在行政公開過程中必須要考慮的一個關鍵因素。在“互聯網+”時代，數據信息大量增加，為信息公開帶來便利的同時，也造成了電子化數據存儲的壓力，以及為方便查詢而對信息進行管理的壓力。如何做到最為經濟的存儲和數據管理，有效地降低成本，成為一項新的挑戰。

（三）如何防止數據信息遭泄露和遭惡意篡改，保護信息安全

信息化的快速發展，使得電子數據逐漸替代了傳統的物理載體成為信息交換的新媒介。然而，采用二進制編碼表示的電子數據不同于傳統物理信息載體，電子數據基于其特有的屬性，其復制成本較低，容易被篡改。在實踐中，行政主體基于各種原因，使得信息外泄、對公示過的信息進行更改、對公示過的政策不予執行或未予共識擅自執行等情況時有發生。

三、區塊鏈技術的內在機理與特點

（一）區塊鏈的定義與基本流程

區塊鏈技術是近些年來新興起的一項技術。工信部發布的《中國區塊鏈技術和應用發展白皮書》中將區塊鏈技術定義為構建在點對點網絡上，利用塊鏈式數據機構來驗證與存儲數據，利用密碼學的方式保證數據傳輸和訪問安全，利用由自動化腳本代碼組成的智能合約來編程和操作數據的一種全新的分布式基礎架構與計算。其基本流程如下：第一步，利用交易人的私鑰簽名加上公鑰的地址，生成一個區塊鏈地址;第二步，發送節點將數據記錄向全網廣播;第三步，接收節點對收到的數據記錄信息進行初步合法性檢驗后，將其暫存于臨時的數據池當中;第四步，由接收節點通過消耗自身的算力嘗試不同的隨機數，進行哈希計算，找到合理的隨機數工作量證明法;最后，由最先找到隨機數的節點為被接受，將其生成區塊信息，創建為一個新的區塊。

（二）區塊鏈技術的特征

1.弱中心化

區塊鏈采用的是分布式共識機制，通過共識機制由全網所有節點通過計算哈希值來進行，同時采用分布式賬本機制來保存數據，所有的數據都是經過全網公開驗證從而加入到網絡之中，實現了全民參與、驗證和控制，沒有中央機構。盡管目前的研究成果基本上都將其定義為去中心化，但筆者認為，在適用到政府信息公開的場景中時，區塊鏈去中心化的特質與政府的理念相背離，從而使得區塊鏈技術無法得以應用。在實踐運用中，應對區塊鏈協議進行改造，實現主權區塊鏈。因而，采用弱中心化更加恰當。

2.匿名性

區塊鏈采用的是非對稱性密碼學的技術，在使用區塊鏈的P2P網絡中，一個個體包含公鑰和私鑰，以虛擬貨幣的交易為例，在交易中即數據需要加入到區塊鏈上時，私鑰由貨幣擁有者所有，私鑰能生成地址，公鑰交易的對象是私鑰生成的地址，在這一交易過程中，采用的是密碼學的技術，雙方的交易信息都不會出現，對個人隱私的保護很強。

3.難以篡改性（不可逆性）

按照共識機制，對數據進行更改需要同時控制大于50%的節點，而區塊鏈的屬性是節點無線多，而且節點一直在新增。所以同時控制超過50%的節點極為困難且會隨著鏈條增加而愈加困難，最后成功控制的可能性幾乎為零。另一方面，每個區塊都加入一個時間戳，用于記錄當前區塊數據的寫入時間，使得數據信息具有不可逆性。

四、區塊鏈技術應對上述困境的可行性分析

（一）區塊鏈可以最大程度做到信息保真

1.行政信息的準確和全面

一方面，區塊鏈可以實現全民參與和驗證，從而有助于發揮全民監督的作用。采用共識算法技術，市民可通過任何一個參與到區塊鏈網絡中的可信節點對數據記錄的真實性進行驗證，最大程度保證行政主體所公布信息的準確和全面，防止行政機關在公布行政信息時避重就輕。同時，其匿名性的特征可以解決知情人在“爆料”相關信息方面的后顧之憂，極大地帶動了相關群體的積極性，因而可以形成一個全民監督機制。

另一方面，全民參與的設計本身就可以倒逼行政主體在公布初始就做到準確，通過區塊鏈的應用也可實現職能公信力與技術公信力的進一步疊加，從而更好地施行陽光型、服務型政府定位。

2.行政信息的及時

在區塊鏈技術中，各政府部門通過部署本地化的區塊鏈節點，能夠快速實現區塊鏈分布式賬本與行政信息系統數據的同步。在行政信息生成之時，通過預先設定好的數據同步規則，通過共識機制第一時間向全網進行廣播，在區塊鏈平臺實現及時同步全網數據，最大程度做到信息公開及時。同時可以在區塊鏈協議中增加相應的事先設置，使得由政府主動公開的信息可以實現自動公開。在依申請公開行政信息的場合及在與行政行為相關的數據生成之時，可以實現行政信息數據庫自動更新，在區塊鏈智能合約的運用中，這并非一件難事。

（二）區塊鏈可以有效降低信息化系統的運營行政主體成本，提高效率

首先，區塊鏈本身就是一個天然的賬簿，通過分布式的架構可以實現數據的永久存儲。且由于每條數據哈希容量僅幾十字節，所占用的空間不大，因而可以有效降低信息存儲的成本。其次，如前所述，區塊鏈中上鏈同步的數據僅為數據哈希，并不涉及完整原始數據的全區塊鏈同步。因而，我們可以嘗試建立一個綜合區塊鏈的信息平臺，將行政公開主體的各部門業務數據進行接入，使得各業務部門不需要再全量向中心化數據交換系統進行冗余復制，可以減少行政信息公開流程中的工作量。通過區塊鏈技術，可以大大降低行政信息公開主體的成本。再次，區塊內部的時間戳可以將數據自動進行整理，在保證數據不被篡改的同時，實現了較為便捷的數據查詢。最后，區塊鏈的底層架構是開放的體系，可以較為方便地增加新的節點。

（三）區塊鏈可以保護信息安全和個人信息的隱私

按照共識機制，新生成的交易數據需要全網中其他節點的核對，并得到超過多數節點的認證才會被添加到區塊鏈中，任何單一節點無法篡改記錄，篡改記錄需要同時控制整個系統中超過50%的節點，這是十分困難的。因此，對區塊鏈的攻擊成本很高，且隨著區塊鏈的增長攻擊成本會越來越高，這意味著區塊鏈的安全性更強。同時，區塊鏈的獨特構造和時間戳使得區塊鏈的數據具有不可逆性且會留下數據查詢等記錄。因而區塊鏈作為數據庫相對安全，這一特征在大數據時代尤為重要。另一方面，區塊鏈可以通過非對稱公私密鑰技術解決大數據時代的個人隱私保護的難題。

五、行政信息公開制度中引入區塊鏈技術的構想

（一）先行實踐

1.貴州市發布區塊鏈發展白皮書

貴州在區塊鏈技術的引用上先人一步，此前發布的區塊鏈發展白皮書中載有：“根據貴陽市在大數據應用中存在的痛點，第一階段，在政用領域選取政府數據共享開放、數據鐵籠監管、互聯網金融監管等政用區塊鏈應用場景。”首次將區塊鏈正式納入到行政領域之中。

2.雄安新區建設引入區塊鏈技術

在雄安新區的建設中，已明確政府要充分引入并利用大數據、區塊鏈等新興技術服務政府的建設，區塊鏈技術將會對建設公開透明的新型政府起到重要的作用。

（二）關于行政信息公開中引入區塊鏈的構想

技術本身是中立的，真正有危險的是關于技術的運用，我們應當要擁抱技術的發展，積極融入到技術時代，讓技術為我們帶來更大的福利。對此筆者提出以下幾點構想和建議。

1.政府應當建立區塊鏈的綜合信息平臺，將行政主體的各個業務部門進行統合，做好各業務部門的信息數據與綜合性信息平臺的對接。

2.做好上下級行政機關的信息對接，下級政府機關可以作為上級機關區塊鏈信息平臺的一個節點，使得上下級之間的信息可以通過區塊鏈實現相互驗證，防止上下級出現舞弊或刻意隱瞞情形。

3.引入區塊鏈技術首先做好頂層設計工作，將一切注意到的風險點予以預防，統籌管理。

4.區塊鏈技術還處于發展的初期階段，區塊鏈的兩個核心技術，即共識算法和加密算法都存在很大的優化和完善空間。因而，為了使區塊鏈技術得以更好地運用，要對區塊鏈技術進一步學習和開發，同時加大對科技運用的監管，使得區塊鏈技術真正做到服務于人民，而不至于成為一種“黑科技”。

六、結論

我國《“十三五”國家信息化規劃》指出要加大區塊鏈技術的運用，這其中就包括利用區塊鏈技術來推動服務型政府的升級。就當前而言，區塊鏈技術由于其自身技術的難度，尚未在國內廣泛運用。但是筆者相信，隨著我國信息技術的快速發展，區塊鏈技術在社會中的運用將會愈加廣泛。法律界可以認真研究如何將區塊鏈技術應用到法院審判、仲裁業等業務中去，基于區塊鏈的特性，其在訴訟程序中的證據使用、財產保全等方面有著較為廣闊的空間。如果政府能逐步將區塊鏈技術應用到政府信息公開中去，將會極大地推動我國服務型法治政府的升級。

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Blockchain Helps Improve the Government Informationdisclosure System

—Internet Plus and Big Data Era as the Background

FAN Jiaxing

（Central University of Finance and Economics，Beijing 100081，China）

Abstract：Block chain technology is a distributed ledger， which is essentially a database. As another disruptive innovation after Internet， wireless communication， cloud computing and big data application， its decentralized， distributed consensus mechanism， irreversibility and other features enable it to achieve the maximum degree of information symmetry， which is of great significance to the current government information disclosure system And value， after the preliminary analysis of the government information disclosure system and the unique mechanism of blockchain technology， this paper makes a preliminary analysis of the significance and improvement of blockchain technology to the information disclosure system， in order to produce the corresponding legal significance.

Key words： government information disclosure;block chain;information symmetry;transparent government;distributed consensus mechanism

[責任編輯：尚 欣]