為何推動新型城鎮化是“長短皆宜”的政策必選項

【提要】近年宏觀政策更加注重結合短期調控和長期結構性改革目標。當前形勢下，穩就業穩民生需要較大體量的“主動”財政擴張，推進新型城鎮化可以在短時間內承載較大規模的政府主導投資。從長期視角看，推進戶籍城鎮化和大都市圈建設是進一步消費升級和產業升級的必要基礎。雖然表觀城鎮化率已近六成，但是中國戶籍城市化率和“大城市化率”均遠低于這一水平。戶籍城市化及現代都市圈發展滯后，且部分城鎮基礎設施建設仍有短板，這些中期挑戰凸顯了加快關鍵要素市場化改革的緊迫性。

【關鍵詞】新型城鎮化;大都市圈;要素市場改革;結構轉型

一、短期穩增長所需的財政擴張力度較大

（一）外需增長顯著低于潛在水平

目前新冠肺炎疫情在全球呈現“多點爆發”特征，可能有“長尾”。雖然主要歐美國家已經開始嘗試分階段復工，但我們預計復工率“爬坡”的速度可能比中國更慢，全球經濟恢復疫前正常秩序尚需時日——2020年2-4季度外需可能都面臨負增長。并且如果疫情出現反復，不排除海外復工進程受到暫時阻斷的可能性。參照中國經驗，我們預計全球經濟恢復正常秩序的進程“道阻且長”（圖1）。

鑒于此，相比于中國復工率的回升軌跡，中金全球經濟活動指數（GAT）初期的回升節奏大概率更緩慢，且疫情對海外的收入沖擊可能比中國更大——由此，我們預計海外經濟活躍度可能需要3個月或者更長的時間才能回升至九成左右的“開工率”。

（二）新冠疫情對中國全年經濟增長的沖擊約為7-8個百分點

我們預計2020年2-3季度海外GDP可能都出現比2009年更深的負增長，四季度是否回到正增長仍有較大不確定性，中國外需難免受到較大沖擊。5月至今，GAT雖然初現低位筑底的早期跡象，但日均值仍在38.1的低位，相比4月未見回升。我們預測全球增長2季度可能明顯衰退——美國2季度GDP年化環比增速可能降至-28%、甚至更低;而由于管制時間和力度均甚于美國，歐洲經濟受到的沖擊可能更大、衰退幅度可能更深。鑒于海外復工復產所需的時間可能比中國更長，3季度海外經濟可能仍同比收縮，中國外需在未來1-2個季度面臨的短期挑戰可能比2008-2009年有過之而無不及。

鑒于此，中國前三季度可能都難以回到疫前6%的“潛在增長率”、產出缺口較大，保就業、保民生的目標仍需更大的政策紓困體量。如我們此前測算，新冠疫情對全年經濟增長的沖擊約為7-8個百分點。而由于收入受到“重創”，國內消費和私有部門投資短期仍難恢復元氣，經濟增長可能持續低于潛在增長率，就業壓力可能繼續積聚。

（三）微觀數據亦體現出企業現金流壓力高企、用工需求疲弱

國家統計局公布的規模以上工業企業調查顯示，2020年1季度總體工業企業利潤同比下跌36.7%、收入同比下跌15.1%，流動性指標明顯惡化;我們對百家企業（其中中小企業占比約50%）的調查顯示，近60%的調研企業表示目前的員工數量相比2019年底有所減少，其中14%的企業已縮減一成以上員工。

（四）加大紓困與穩增長的政策力度

在此背景下，政府開始重新評估海內外疫情對經濟和民生的影響;4月17日，中央政治局會議指出新冠疫情“對我國經濟社會發展帶來前所未有的沖擊”，在“六穩”的基礎上提出“六保”，即“保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產業鏈供應鏈穩定、保基層運轉”，并進一步明確將加大紓困與穩增長的政策力度。

我們預計2020年實際GDP增長2.6%，其中已經包含廣義財政赤字同比擴張7個點左右的政策假設——其中填補財政收入減少的缺口之外，主動擴張可能約3萬億元（占GDP的3%）。受疫情影響，2020年上半年一般公共預算及政府基金（土地交易）收入都可能大幅下降，全年財政“被動”減收幅度或達3萬億-4萬億元，相當于政府全年總收入的11%-15%。其中“被動”財政擴張3-4個百分點（由財政收入減少引起的赤字增加），而此外可以有效提振經濟增長的“主動”財政擴張體量可能達到3個百分點、即3萬億元左右。兩項加總為6-7個百分點，廣義財政赤字率同比擴張6萬億-7萬億元。

資金來源方面，6-7個點的廣義財政赤字率擴張中，社保降費貢獻約1個百分點（1萬億元），其余5萬億-6萬億元凈擴張大部分靠加大政府及準政府部門凈融資完成。從上述財政現狀看，政治局會議明確提出“提高赤字率、發行抗疫特別國債、增加地方政府專項債額度”也在情理之中。財政部也于近日再次提前下達1萬億元地方專項債額度、并要求在5月底前全部發行，由此，地方專項債“前置”發行額度已經達到2.26萬億元，超過2019年全年凈發行量。我們預計，隨著5月下旬“兩會”召開，財政紓困與穩增長的政策細節將進一步明晰。

從資金用途來看，為達到財政“主動擴張”、拉動內需的必要規模，僅靠紓困和消費券類的措施體量不足，擴大圍繞新型城鎮化的基建投資或是財政發力“必選項”。2020年春節后政府出臺了一系列紓困措施，包括減少社保繳費、疫情受損部門稅收減免、小微企業紓困、擴大低保和失業保險覆蓋范圍等。但是，除去社保減“三險”征收及其他減免外，中小企業及貧困人口紓困、失業保險支出難以支持財政大幅擴張。以失業保險為例，2018年全國223萬人領取失業保險金共358億元，2020年失業金支出擴張規模可能相對有限。增值稅方面，小微企業總體征收比例也較低，稅收減免對財政擴張總體貢獻可能不大。所以，為達到財政擴張目標體量，加大政府主導投資可能是必選項。

歷史上，外需面臨較大壓力時，擴內需政策“對沖”往往或多或少加大基建投資（圖2）。2020年地方專項債的資金用途上已經體現出加強城鎮化相關基礎設施建設的政策導向——2020年1季度的地方專項債凈發行中，約七成的投向是市政民生、交通運輸、產業園區這三個投資領域，而2019年這三項合計僅占15%左右。

二、中國城鎮化的現狀及短板

中國目前表觀城鎮化率達到近60%，已超世界平均55%的水平，但離OECD國家八成以上的城市化率仍有差距。截至1978年末，中國城鎮常住人口僅1.7億人、表觀或常住人口城鎮化率僅為18%。改革開放以來，中國城鎮化經歷了三個階段：（1）1978年至1995年是城鎮化的爬坡期，表觀城鎮化率從17.9%上升到30.5%，年均增長0.64個百分點。（2）1996年至2010年，中國城鎮化進入加速增長期，常住人口城鎮化率從30.5%上升至50%，年均增長上升至1.37個百分點;縱觀其他國家的發展經驗，在城鎮化率突破30%后，通常進入一輪城鎮化快速發展期。（3）2011年到2018年，在突破50%以后，城鎮化率從51.27%上升至59.2%，年均增長1.19個百分點。與此同時，人口向大城市聚集的特征變得更加明顯。2018年，中國表觀城鎮化率達到59.2%，略高于全球平均55.3%的水平，但值得注意的是，中國表觀城鎮化率和國際慣用的城市化率概念不完全可比，我們在后文中將對此做進一步論述。

城鎮化在中國呈現城鄉流動人口比例高，城鎮化率/工業化率比值偏高、而城鎮化率/服務業的比值明顯偏低等特點。但“支撐”這個現象的兩個因素均在消失。2019年，中國農民工的規模已經達到2.91億人，占中國總人口21%，占全國就業人員的37.5%。也就是說，全國每5人中就有1人是農民工，就業中每5人有近2人是農民工。自從2008年國家統計局開始正式進行年度農民工調查以來，數據顯示，農民工的規模從2008年的2.25億人上升到了2019年的2.91億人，占比從29.8%上升至37.5%。除此以外，與OECD國家相比，中國存在“工業化高度發達、城鎮化相對落后”的現象（圖3）。2018年，中國工業化率為41%，同年城鎮化率為59.1%。相比而言，全球平均的工業化率為25.4%，而城市化率為55.3%，全球平均的城市化率與工業化率比值為2.2，顯著高于中國1.4的比值。在發展過程中，發達國家達到工業化率峰值的時候，城鎮化率往往達到了70%左右的水平——美國1956年工業化率達到39.1%的峰值，當時其城市化率為67.8%;日本1970年工業化率達46.7%的峰值，當時其城鎮化率為71.9%;德國數據最早追溯到1970年，當時其工業化率為48.3%，城鎮化率為72.3%。隨著服務業的興起，中國的工業化率從2011年開始呈下降趨勢，當時常住人口城鎮化率僅為50.5%。一方面，中國能夠在相對較低的城鎮化率基礎上形成完整的產業鏈和高度發達的工業，主要的支撐因素有兩個，一是中國特色的農民工現象，為工業化提供了充足的勞動力;二是過去30年外需占比的大幅上升支撐了中國工業化產能超前于中國本地成品需求的擴張。“工業化超前于城鎮化”硬幣的另一面，就是服務業發展水平相對偏低。

中國表觀城鎮化率和國際慣用的城市化率在反映人口在城市聚集的比例上不完全可比。中國的“城鎮化”與國際比較中的“城市化”存在一定差別。一般而言，城市化指代人口向城市的聚集，以及相應而生的遷移人口的生產、消費等生活方式的全方位轉變。而中國統計的“城鎮化率”中，有很大一部分來自于行政區劃變動，這一部分可能占到城鎮常住人口增長的三至四成（圖4）。

具體來看，城鎮常住人口增長的來源主要是城鎮人口自然增長、遷移增長和行政區劃變動帶來的人口增加。20世紀80年代開始，中國開展了大規模“縣改市”等行政區劃調整，加速了表觀城鎮化率上升;2010年之后又開展了一輪“縣改區”。直接通過行政區劃改變造成的表觀城鎮化率提高，事實上并沒有改變當地居民原有的生產、生活、消費方式，也沒有嚴格意義上經過“城市化”的聚集、發展的自然過程。所以不論是在生產組織方式、產業集群、生活水平、聚集程度、還是城市軟硬件和配套基礎設施等各方面，與自然形成的城市相比均存在一定的差距。

除概念層面的差距以外，目前中國城鎮化存在戶籍城市化率遠低于表觀城鎮化率，以及聚集程度偏低兩個“短板”，從中長期看，這兩方面的不足可能會對中國實現中長期發展目標產生一定的制約。另一方面，打破中國城鎮化在這兩個層面的瓶頸，將在多個層面推動中國優化經濟結構、提高增長質量的一系列目標，包括提高資源配置效率、提高勞動生產力、提升產業鏈附加值、擴容國內消費需求等。

中國戶籍城鎮化率遠低于表觀城鎮化率。2018年，中國常住人口城鎮化率59.6%，但戶籍人口城鎮化率僅為43.4%，后者相比于中國的經濟發展水平而言明顯偏低。表觀城鎮化率和戶籍城鎮化率間的差值為16.3個百分點、或約2.3億人口。這些人口多為中國最大的流動人口群體——農民工。由于種種原因，城鎮化“含金量”不足，實際達到現代都市生活標準的人口比例很可能比戶籍人口城鎮化率更低。此外，近年來，城鎮戶籍人口跨區域流動的現象越來越普遍。雖然這部分人群擁有城鎮戶籍，但是其城鎮戶籍不在本地，生活同樣受到諸多限制，生活質量受到一定影響。

三、加快戶籍城鎮化的中長期意義

非戶籍人口面臨的制度性制約是他們在收入、財富、人力資本積累、生活水平諸多方面處于相對劣勢的重要原因。中長期看，加快“戶籍城市化”有利于提升全要素生產率，優化經濟結構。

（一）戶籍城市化推升居民總體財富增長及生活質量

據國家統計局近日發布的《2019農民工監測調查報告》（以下簡稱“2019農民工調查”）顯示，截至2019年底，全國共有2.9億農民工，占總人口的20.8%和總勞動人口的37.5%。其中46%（即1.35億）的農民工年末在城鎮居住——即雖然未能落戶，但仍然選擇常年在城鎮居住、工作的農民工人數達到中國總人口的9.6%和勞動力人口的17.3%。

從與農民工相關的統計數據分析，非戶籍常住人口收入偏低。中國目前在城鎮居住的非戶籍人口和中國最大的流動人口群體就是在1992年后開始大量涌現的農民工群體，平均收入在3200-4700元/月，相對于同等職業的城鎮非私營單位職工低二到四成（圖5）。同時，調查顯示農民工多集中在服務業中相對附加值較低的行業。

農村居民財富積累相對薄弱。國家統計局《城鄉一體化住戶調查》顯示，農村居民總收入中財產性收入占比僅2.4%，遠低于城鎮居民10.4%的平均占比。總量上，農村居民年度總財產性收入僅為城鎮居民的8.6%。

就整體生活質量而言，流動人口與城鎮居民平均水平仍有差距。2019農民工調查顯示，農民工人均居住面積為20.4平方米，低于城鎮36.6平方米、以及農村37.1平方米的人均居住面積。居住條件以外，城市流動人口對子女教育升學難、學費高等方面的憂慮近年明顯上升，城鎮歸屬感不足，對社區活動的參與率偏低——這一系列數據總體反映非戶籍人口的整體城鎮生活體驗不及戶籍人口。大力推進流動人口落戶，有助于在城市規劃中更為貼近常住人口數量、完善相應的配套軟硬件設施建設，包括民生基礎設施，教育、醫療資源配套等。

（二）落戶釋放消費潛能

數據顯示，流動人口人均消費額為城鎮戶籍人口的四分之三左右，大幅高于農村居民。從上一節對收入、財富、生活水平的比較不難得出農民工消費能力相對偏弱的推論。盡管農民工落戶之后，成為新市民在就業分布、收入及人力資本提升等方面的變化仍需時日，但隨著社會保障水平提高，消費、置業、創業甚至借貸等各方面壁壘的打破均有望較快提升邊際消費傾向。流動人口，這一占全國總人口兩成以上群體消費能力的擴張，勢必明顯提升中國擴大內需政策的效力，促進經濟結構向消費、服務業主導進一步轉型。

（三）加快推進農民工落戶有利于提升城鄉和產業間的資源配置效率

戶籍壁壘為人力資源配置進一步優化帶來了不小的“摩擦力”。自2005年中國沿海出口重鎮第一次出現較大面積的“用工荒”以來，城鎮一些行業勞動力緊張的聲音就不絕于耳。與之相對應的是，中國第一產業勞動生產力仍然明顯偏低，顯示優化城鄉間勞動力資源分配仍有空間。農民工調查顯示，2019年農民工月均收入為3960元，大幅高于同年農村月均1340元的可支配收入水平。近年即使在外需增速明顯下行的背景下，農民工制造業平均工資仍錄得了6.1%的上漲，顯示需求保持比較“飽滿”的狀態。同時，農民工在建筑業、批發零售、居民服務、交運倉儲、餐飲旅游等近年發展較快的行業就業比例較高，且平均收入在建筑業和交運倉儲等領域上漲較快，顯示較大的勞動力需求。城鄉收入差距保持較高的水平，而第二、第三產業仍有相關行業存在勞動力缺口，顯示城鄉的戶籍壁壘仍對勞動力資源最優分配形成較大阻力。

（四）城市落戶促進農民工連續就業及其人力資本的積累

戶籍制度壁壘不利于流動人口通過連續就業、在職培訓等渠道積累人力資本，提升生產效率。春運期間，年均運輸旅客人次達15億人次。每年春節的“重置”，迫使農民工頻繁“跳槽”，難以形成固定職業，積累人力資本。根據中國社會科學院的有關調查，中國新生代農民工最短平均0.11年“跳槽”一次，最長平均兩年流動一次。64.9%的新生代農民工在半年內就會更換工作一次，堅持一年以上的僅為2.7%。在中國目前提倡高質量發展、大力促進制造業升級、擴大內需的政策目標下，農民工人力資本提升受限的“短板”，無疑已經成為一大制約。

（五）落戶有助于延長農民工有效退休年齡，增厚中國有效人力資本存量

目前農民工在45歲以后大量返鄉務農，而城鎮勞動者平均退休年齡為55歲左右，兩者較大的差距源于多方面因素。一方面，城鎮對非戶籍常住人口在享受教育醫療等社會保障、置業、創業等方面仍存在一系列限制;另一方面，農村集體土地確權、入市、流轉在很多地區仍存在障礙，導致農民工較早從城鎮回歸鄉村，形成不充分就業。從這一點看，加快農民工落戶將有效延長農民工退休年齡，可謂改革中“低垂的果實”。延長農民工有效退休年齡將快速增厚中國有效人力資本存量。自2012年起，中國15-59歲勞動人口連續8年凈減少，累積減少2.8% ，約2600萬人。如果占中國總人口兩成以上、占勞動力人口37.5%的農民工群體得以在城鎮安家落戶，拉長有效工作年限（加長有效工作時間），并通過連續就業（增加熟練度）提升其人力資本存量，將對中國總體人力資本提升帶來舉足輕重的貢獻。

四、推進大都市圈建設是經濟轉型升級的重要基礎和動力

雖然中國有15個人口在1000萬以上的超大城市，但相對于中國的人口體量和工業化程度，城市的“成色”仍有待提高。在提升生產效率及優化城市功能層面，推進大都市及大都市圈建設會在以下3個方面起到重要作用：

（一）大都市圈的建設對推進產業分層、提高資源產業配置效率起到關鍵作用

從全球城市化進程中，我們集中考察了大都市圈形成及其產業分層的進程。大都市圈一般都會形成單位面積人口和產出密度遞減的內核、內圈以及外圈。三個層級往往形成互補的產業分層，其中人均增加值較高的行業往往在內核最為集中、內圈次之、外圈最少。反之，人均增加值較低的、完成城市圈“輔助型”功能的產業往往更集中于外圈。紐約大都市圈的“內核”中人均以及每單位面積的總產值遙遙領先，而高附加值行業如信息產業、金融地產、教育醫療以及文娛餐飲等行業的占比較高，中等附加值產業如批發零售和建筑業在內核的比例偏低，而在內圈的比重較大。同時，外圈的增加值“密度”較低，農業和一般制造業較為集中。從另一個角度觀察，紐約大都市圈的“內核”經濟總體量約占都市圈總產出的三分之一，而在整個經濟圈中對高科技、金融、專業技術、文娛等“高能”產業的貢獻超過半壁江山（圖6）。反觀中國的城市規劃，地理位置較近的區域之間產業重合度仍然較高。中長期看，產業重合對形成高密度的產業集群，優化信息與市場資源共享均造成制約，不利于效率提升。

（二）大城市與大都市圈對推動產業升級和人才升級的作用在知識經濟時代尤為重要

進入知識經濟時代，我們觀察到人才向大城市聚集的趨勢再次加速。究其原因，非常關鍵的一點是知識經濟中的產業發展和“裂變”對信息交流及市場交易效率有更高的依賴度，而這有賴于產業和從業人員在一定空間中的“集聚效應”。在中國目前的發展階段，中低端制造業和服務業均已達到較成熟的水平，并形成了較完整的產業鏈。但在高端制造業以及高附加值服務業領域仍有較大的補短板空間。此時加大城鎮化密度帶來的聚集效應，將為高端制造業和服務業發展提供更肥沃的土壤。隨著城市人口密度的上升，人均產出也明顯提升。

（三）優化城市人口結構，緩解包括房價收入比偏高在內的“大都市病”

所謂都市圈，在空間形態上，簡單地說就是在核心區周邊形成“一小時通勤圈”，或在已有核心城市周邊50-70公里左右范圍內（視不同地理環境有所增減），發展一批小鎮或若干小城、相互連接后形成城市網絡體系。在戶籍和農村土地相關體制的約束下，中國人口和產業在城市之間、城鄉之間的流動仍存在較大制約，其中一個副作用就是城市圈不同層級的人口結構僵化，使得經濟密度較大的內核和內圈，仍然由于歷史遺留因素承載了很多已經不適于或無意在城中心居住的居民。城市的老齡化加快，以北京為例，截至2018年底60歲以上的老齡人口已達350萬人，為戶籍人口的四分之一。這部分人口對居住地離中心城區的距離要求下降，而對居住面積、環境、成本更為敏感，更適合從城市圈“內核”遷至“內圈”或者“外圈”居住。與此同時，由于核心區可供居住面積有限，大量在核心區工作的年輕人承受較高的房價、或者較大的“通勤壓力”。橫向比較，海外都市圈形成的過程中均有一個核心區人口相對年輕化、外來人口比例上升的特征，而核心區外人口密度遞減、平均年齡遞增。

五、分解中國各階段增長的要素貢獻份額——測算中國的全要素生產率、人力資本變化及其近期趨勢

我們可以將經濟增長的來源歸因至各生產要素，即資本積累、人力資本增長、以及全要素生產率（TFP）提升。全要素生產率通常用以衡量經濟整體生產效率的指標，從定義而言它實際上是一個殘差項，特指GDP增長中無法由其他要素投入（物質與人力資本）解釋的部分。一般認為，全要素生產率的提升可以通過技術進步、生產要素的優化配置等方式實現。

從數學模型的來看，假定一個三要素柯布-道格拉斯生產函數，則總產出與勞動力、資本和生產效率的關系可以表達為：

Y=AKα （L×S）（1-α）（1）其中

Y： 總產值

A： 全要素生產率

K： 實物資本存量

L： 勞動力規模（經濟活動人口）

S： 勞動力素質指數，即經濟活動人口的平均受教育程度

α： 資本要素份額

（1-α）： 勞動要素份額

對方程（1）中進行自然對數處理、并求差值，我們可以推算出各要素對總產出增長的貢獻：

中國的潛在增速從2008年的10%以上下降至目前6%左右的水平，主要是由于全要素生產率增速放緩以及人口“紅利”的結構性下降。2008年以來，資本存量的積累速度持續保持高位，年均增速在14%以上。與此形成鮮明對比的是， TFP對整體增長的貢獻從此前1997-2008年的約四成下降到了2009年以來的不足四分之一。這一分析表明，中國經濟增長的效率提升速度結構性放緩。分時間段來看（表1）：

（1）1979-1997年，改革開放后一系列改革驅動下，中國年均GDP增長10%，其中勞動力規模擴張與勞動力質量上升提升合計貢獻了3.0個百分點，全要素生產率增長貢獻了3.6個百分點，這些部分對增長的合計貢獻率達到了近七成的水平。

（2）1998-2007年，亞洲金融危機后、中國加入WTO。中國年均GDP增長10%，但勞動力規模擴張與勞動力質量提升的貢獻度降為1.7個百分點，全要素生產率增速維持高位，貢獻度達4.2個百分點。

（3）2008-2015年，受全球金融危機影響，年均GDP增速降至8.9%，勞動力規模擴張對增長的貢獻降至0.2個百分點，但以教育水平為代表的人力資源質量提升貢獻仍有1.2個百分點，全要素生產率增速的貢獻度降至2.2個百分點。資本積累對增長的貢獻升至近六成的水平。

（4）2016-2019年，年均GDP增速進一步放緩至6.7%，勞動力規模不再擴張、勞動力資源對增長的貢獻大幅下降，全要素生產率增速繼續降低。資本積累持續成為增長的最重要驅動力，貢獻率接近六成。

回顧改革開放以來的中國經濟增長，雖然全要素增長率有一定的“周期性”，但每次TFP的結構性提升與一系列提升要素配置效率的結構性改革時點一致。1978年改革開放以來，TFP對增長的年均貢獻為3.2%，但期間TFP的增速也出現比較大的波動。在TFP高速增長、即經濟生產效率快速提升的時期，其增速通常可以達到年均5%以上。歷史上TFP曾出現過三次高增長階段，對這些時間段分析可以發現，經濟生產效率快速提升分別與三次重大改革事件發生的時點吻合（圖7）。

六、大力推進新型城鎮化，有助于中國應對當前國際國內環境變化帶來的中期挑戰

除短期“六保”、長期轉型的需要之外，在當前國際國內環境下，推進新型城鎮化具有宏觀調控需求以外的緊迫性，而當前正是實施相關改革的關鍵時間窗口。

首先，“后疫情時代”外需增長可能低位回升;然而，面臨全球化停滯的中期挑戰，中國打造更完整產業鏈以及加速擴大內需的緊迫性就進一步上升。新冠疫情已經對全球供需帶來巨大沖擊。雖然“第三波”疫情影響的國家經濟體量相對較小，但是其總面積和總人口比“第二波”疫情影響的歐美發達地區更大，且和眾多經濟大國接壤。在“疫情發展曲線”上，“第三波”疫情比歐美更晚1-2個月，且抗疫效率堪憂。

新冠疫情爆發之前，中國及全球貿易量已經隨著中美貿易摩擦升級而萎縮，供應鏈初現碎片化趨勢。2018年以來，中國以及全球的貿易增速持續放緩，2019年在全球保持趨勢增長率的環境下，錄得負增長。全球比較優勢的交換受限，無疑會為所有開放型經濟體帶來效率和需求的損失。然而，在此背景下，本國供應鏈最全、國內市場潛力最大的經濟體所遭受的“損失”會最小。中國已經擁有世界上最完整的制造業產業鏈，在此基礎上，在高端制造業和信息產業上加快補短板、并為可持續擴大消費投資需求打開空間，將有助于中國有效抵御逆全球化趨勢的潛在負面影響。

其次，近年全要素生產率較21世紀初出現結構性下降跡象、疊加疫后供給需求都尚需時日的短期矛盾，通過優化土地和人力要素配置提升全要素生產率、擴大內需是對癥良藥。改革開放后中國30余年的高增長由全要素生產率上升、固定資本積累以及人力資本提升三駕馬車共同驅動。我們認為，中國改革開放以后全要素生產率的提升，不僅受益于中國制造業融入世界后趕超科技和產業組織前沿的后發優勢爆發，也在很大程度上依賴市場化改革帶來的資源配置效率大幅提升的制度紅利。而2015年后，隨著全球化動力減退、上一輪人力和土地資源等要素市場化改革的紅利逐漸進入平臺期，全要素生產率增速從1979-2007年間平均3.7%的水平下降至平均1.8%，對增長的年均貢獻減半，下降了近2個百分點。

在當前時點，尤其是在疫后增長和就業矛盾凸顯、供給和需求均未恢復元氣的階段，通過結構性改革提高資源配置效率，拉動經濟增長、釋放長期需求無疑是政策應對的上佳之選——在供給尚未完全恢復階段，用貨幣寬松等純需求端政策拉動總需求上升，難免伴有局部、短期通脹的副作用。財政紓困雖然必要且短期有效，但對為中期增長加分的作用有限，且伴有在財政收入大幅滑坡的背景下大幅推升共有部門杠桿的（不可避免的）副作用。中國過去幾十年的經驗表明，合理的結構性改革政策撬動長期需求，比短期財政貨幣政策全面大幅擴張的功效更持久，且副作用更小。在目前的宏觀環境下，推進新型城鎮化改革，釋放制度紅利和有效需求，無疑是“一石多鳥”的優選政策。

再次，勞動人口老齡化加速，尤其是進城務工流動人口平均年齡快速攀升，凸顯抓住當前窗口釋放農村剩余勞動力、提升有效人力資本的緊迫性。農民工調查的數據顯示，農民工的平均年齡在2008年為34歲，此后逐年攀升，至2019年已經上升到了40.8歲。從年齡結構來看，2010年農民工主要以20-30歲的青年為主，其占比超過農民工總規模的三分之一，而50歲以上農民工的占比當時僅為12.9%;但至2019年，農民工的年齡結構已經呈現明顯老齡化的趨勢，40歲以上農民工占到總量近一半，30歲以下的農民工占比降至四分之一。更值得關注的是，外出務工農民工的平均年齡小于本地務工農民工近10歲，而后者中50歲以上占比比前者高出23個百分點，顯示隨著年齡增長，未能落戶的農民工遷移意愿明顯下降。目前，中國農業剩余勞動力仍具備相當規模，2018年農業就業占比尚在26.1%的高位，雖然平均年齡上升，但45歲以下的農村剩余勞動力仍有幾千萬，顯示當前釋放農村剩余勞動力的潛力猶存，但是隨著人口老齡化的加深，這一方面改革紅利的“窗口期”正在快速收窄。

七、推動戶籍城市化和大都市圈建設亟需加快制度建設

（一）城市化的關鍵性制度改革目標更加明確

2020年政府對涉及城市化的關鍵性制度改革和推進新型城鎮化的相關政策，已在各個層面提出了更明確的目標以及更大的執行力度。4月9日國務院印發《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，同日發改委發布《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》（以下簡稱《2020任務》）。相比2019年的新型城鎮化建設任務，2020年對戶籍制度、農地入市、城市建設的投融資渠道、都市圈建設、公共服務等關鍵性的制度改革提出更加明確的要求和目標，具體來看：

1.從實質上推動大城市的戶籍制度改革。相較于2019年，《2020任務》中明確提出了推動常住人口500萬以上的超大、特大城市取消基本人群的落戶限制，鼓勵常住人口300萬-500萬的大型城市全面取消落戶限制。

2.全面推動農村土地入市，賦權省級政府，推動建設用地資源向中心城市傾斜。《2020任務》首次提出全面推開農村集體經營性建設用地直接入市，此前國務院已經將部分農用地轉為建設用地的審批權交給省級政府。此外，《2020任務》指出將改革建設用地計劃管理方式，推動建設用地資源向中心城市和重點城市群傾斜。

3.打通城市軟硬基礎設施建設的融資通道，加強城市建設投入。《2020任務》明確指出要完善與新型城鎮化建設相匹配的投融資工具，支持符合條件企業發行企業債券，鼓勵開發性政策性金融機構參與建設。此外，公募基礎設施REITs試點也于2020年正式啟動。

4.著力推進中心城市及城市圈協同發展，編制多個城市圈發展規劃。總的來看，《2020任務》更加強調都市圈、中心城市的建設：要求提升中心城市的能級與核心競爭力，優化發展直轄市、省會城市等中心城市。具體來看，《2020任務》提出將編制成渝地區、南京、西安、福州等都市圈發展規劃。

5.加快擴大公共服務覆蓋與跨區統籌。《2020年任務》提出要推動未落戶常住人口逐步享有與戶籍人口同等的城鎮基本公共服務、加快養老保險全國統籌進度、完善基本醫療保險異地直接結算制度，對公共服務覆蓋與跨區統籌的目標任務進一步細化。

（二）加速新型城鎮化建設，需要制度配套

從生產要素市場化改革的角度看，當前推進新型城鎮化制度建設已經逐漸取得理論共識，亟需抓住窗口期在關鍵節點形成實質性突破，以市場化手段加強土地和人力要素分配的效率，加強其使用效率以釋放其供給彈性。其中，以下五個方面的改革配套尤為重要。

1.加快取消落戶限制、有序推動市民化。當前戶籍改革的首要目標是促進在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化。為達成這一目標，應加快取消少數超大城市以外的落戶限制，擴容都市圈承載力，為外來人口在都市圈安居樂業、就業創業營造有利環境。同時，應通過人地（建設用地資源）掛鉤、人錢（財政轉移支付）掛鉤等政策輔助地方政府分擔市民化成本、同時推動農村土地管理制度改革、釋放紅利。將擴容城市常住人口數量作為中長期目標，以加快推進高端制造業和服務業的聚集，繼續引領全國轉型升級的步伐。

2.有效加速農村土地確權、流轉。黨的十八屆三中全會已經明確提出，農村集體建設用地與國有土地同價同權、同等入市，同時也要創造條件使宅基地流轉。誠然，農村土地管理制度改革在具體細節上存在復雜且多樣的執行阻力。然而，作為在推進新型城鎮化，建立高能現代都市圈的必經之路，仍應將土地使用權和使用權轉讓的權利賦予農民，逐步搞活城鄉二維分隔的土地市場格局。農地入市、宅基地流轉有利于解放中國土地資源的供給彈性，獲取的收入可優先用于完善相應地區農村人口的社會保障體系、提供農民市民化的資金支持、提升農民工收入與財富。由此在提高土地利用效率的同時縮小城鄉收入差距、推進高質量城鎮化及消費升級。

3.建設多層次住房供應體系。目前農民工在城市中的居所條件較差、功能不全，在一二線城市尤甚，對其生活質量、就業穩定性和消費水平均形成巨大的制約。要實現中央提出的“全體人民住有所居”的目標，農民工的住房問題無法回避，城市住房制度必須要面向新市民的需求。都市圈建設的同時應配套大力推進公共租賃住房供給，完善“商品房+公共住房”雙輪驅動的住房供應體系。如果能加快推出以公共租賃房為底層資產的REITs市場，將為公共住房建設期的大量資金投入提供退出支持。

4.加強公共服務和社會保障全國統籌，縮小城鄉差距，加快社保體系改革。推動常住人口落戶的同時，需要將加快推進城鎮公共服務全覆蓋納入規劃。雖然短期對財政可能造成一定壓力，但中長期看，加速戶籍城市化對推動中國中長期增長、釋放消費潛力和打破勞動力資源瓶頸都大有裨益，動態考量不失為對財政資源配置長期可持續發展的有益之舉。另外，不同地區之間社保、醫保銜接不暢，也阻礙了人力成本的有效流動、再分配，從而制約了效率的提升。城鎮社保體系建設之外，“十二五”時期我國便已提出“建立城鄉一體化”公共服務制度，達成這一目標繼續實質上推進優化財政轉移支付、加強醫保社保全國統籌、積極推動農村改革，縮小城鄉之間、地區之間的公共服務差異。

5.推動財稅體制改革，厘清中央、地方財權事權分配。這是推動以上所有制度變化落地的關鍵動力和基礎。以上各方面改革的落地需要中央和地方政府的大力協同。其中擴大地方政府稅基、減輕地方政府財政對土地拍賣的高度依賴、探索擴充地方政府融資渠道，加強中央財政盤活力度，加強對地方新型城鎮化初始階段的轉移支付及其他財政資源支持等舉措，均將對有序推進新型城鎮化建設，減少執行阻力和提高執行質量上起到關鍵作用。

八、新基建以外，傳統基建“補短板”對新型城鎮化的順利推進至關重要

新型城鎮化順利推行需要城市內、城市間加強交流能力，大幅提升人口凈流入城市的實際承載能力，以保證新型城鎮化的質量、效率、以及民生相關配套設施。除了更多聚焦升級城市“軟件”的新基建以外，傳統基建也在大部分城市有升級、甚至提前規劃的需求。具體來看，基建“補短板”“助發展”相關的任務可以概括為以下三點。

（一）“表觀基建”層面，有必要加強跨城與城內交流效率

首先，打通城市內外人流、物流及信息交流的“血脈”——結合海外經驗，需要建立高效一小時內通勤圈，加強城際鐵路、市內軌道交通、路網、公用設施網絡升級、以及信息高速公路等建設。中國城市軌道交通單位人口密度仍然偏低，也仍有發展空間：將中國的大城市與全球其他大城市相比，中國主要城市軌道交通平均21米/千人，國外達到29米/千人的水平;而城市軌道交通密度不足的現象在中國小城市則更加突出，包括城市內部和城市間的交通基礎設施——密度不足降低了城市軌道交通網絡和通勤能力的提升。

（二）在“隱形投入”方面，油氣管道、電力、通信等基礎設施領域也需要一定體量的投入

中國的油氣管道、下水道管網等公用設施，不論在總量、密度、還是空間布局上都仍有很大上升空間。全球油氣長輸管道里程數排名前三的國家分別為美國、俄羅斯、中國，中國與之差距仍然較大。截至2018年，美國、俄羅斯在役油氣長輸管道里程數分別達到68萬公里、25萬公里，中國僅分別為其五分之一、二分之一。同時值得注意的是，近年來我國油氣資源消費增長較快，且未來仍有較大發展空間。

通信技術層面，中國在一些重要領域彎道超車，比如中國人均手機擁有量處于較高水平，4G基站總量和密度上都在全球大幅領先，而5G投資的布局更是占有絕對優勢。但也有其他需要進一步投入的需求，以催化技術創新、催生消費需求增長新動能，為消費模式和產業布局的升級提供必要的場景。比如安全服務器數量，即使在總量層面與發達國家相比也有巨大的差距。另外，隨著數字經濟時代的來臨，數據中心、存儲等硬件方面也有很大的發展空間。

（三）亟需多方面升級城鎮的生活設施，提升城市綜合承載能力，促進城鎮現代化，提高城鎮化質量

城市核心區附近的老舊小區普遍存在公共服務、市政配套設施缺失與老化的問題，亟待升級改造。城市能源、生態環保等方面基礎設施仍有缺口。在這方面，不僅新型城鎮化自帶需求，農村的能源體系建設同樣有巨大缺口。在醫療基礎設施領域，中國醫護人員明顯不足、ICU床位偏少、社區醫療服務水平有待提升。中國每年醫療支出占GDP的比例比較低。在教育領域，中國教育支出占GDP的比例偏低，師資力量不足。在基礎設施方面，中國投入不足最突出的一個反映是學校平均班級規模偏大，這對教育質量的提高形成了明顯的制約。

（四）在提升城市聚集效應的同時，防治“大城市病”

“大城市病”涵蓋房價和其他生活成本上升、擁堵、污染等隱性生活成本高企，醫療教育等關鍵民生領域人均資源嚴重不足問題。中國城鎮有效存量住房并未過剩。其中，大城市高質量住房和政府補貼住房兩個方面都有較大缺口。中國的保障房制度設計仍處在初期階段，存在供給短缺、市場化程度低、維護管理與退出機制不清晰等問題。2017年中國城鎮居民中低收入家庭人數占城鎮總人數的70%左右，但適用于保障房申請的申請人群標準并不清晰。中國城市的公租房單位與常住人口比普遍低于周邊的亞洲國家與地區。2017年上海的公租房單位與常住人口比為6‰，遠低于首爾（2.5%）和香港（10.6%），公租房單位數量嚴重短缺。在建設保障房資金融資方面，部分地方政府財政實力難以承擔大量保障房的建設目標，同時保障性住房資金的融資主要依靠財政投入，融資渠道狹窄且融資管理不夠規范。事實上，在加強監管的前提下逐步提高市場化程度，也可能可以通過“地方政府出地、開發商出錢”等提高項目的投資回報率（5%-6%），發行類REITs產品以充分帶動民間投資。

此外，城區房價房租及其他生活成本的不斷上漲，直接迫使城市雇傭勞動力遷至距工作地更遠的郊區居住，反而促成中國超級城市郊區化加速，加劇了城市資源分布不均衡的問題。大量的郊區居住人口缺乏教育、醫療等基本配套設施，生活不便。由于郊區聚居區主要作為“睡城”，郊區居民往返城市加劇了城區與郊區間的潮汐流動，惡化了交通擁堵的狀態。提高中心城區的承載力，讓其生活成本與收入潛力相匹配，可以解決很多大城市聚集過程中反而人均民生下降的通病。

建立多層次的住房市場配合必要的核心勞動力及配套勞動力在城市圈定居，同時大力提高城市圈內的通勤效率，都將對降低大城市顯性生活成本有較好的效果。同時，加強對交通、環保、能源、電力、教育、醫療等等資源的供應，均對提高大城市的生活水平，降低隱性生活成本，提高城鎮化治療，承載消費和產業升級有巨大的意義。

參考文獻

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[2]譚翀：《人社部：我國退休年齡全球最早將逐步延遲》，人民網，2015年10月15日，http：//finance.people.com.cn/n/2015/1015/c1004-27701024.html。

（*易峘，中國國際金融股份有限公司研究部董事總經理、首席中國宏觀經濟分析師。

責任編輯：王藝璇）

Abstract： In recent years， the macro policy has paid more attention to the combination of short-term regulation and long-term structural reform goals. Under the current situation， stabilizing employment and people's livelihood requires a large amount of "active" financial expansion， and promoting new urbanization can carry a large-scale government-leading investment within a short time. From a long-term perspective， promoting the urbanization of household registration and the construction of metropolitan region is the necessary foundation for further consumption upgrading and industrial upgrading. Although the apparent urbanization rate is nearly 60%， the urbanization rate of household registration and "metropolitanization rate" are far below this level. The urbanization of household registration and the development of modern metropolitan region lag behind， some urban infrastructure construction still has "weakness"， and these medium-term challenges highlight the urgency of accelerating the marketization reform of key elements. In addition to system construction， the "weakness" of related infrastructure will play an important role in the orderly progress of factor reform and urbanization.

Keywords： New Urbanization; Metropolitan Region; Factor Market; Factor Reform; Structural Transformation