關于創新土地管理模式實行“田保姆”制度的研究

萬振華 熊琪琳 喬鈺斐 趙永

土地托管，指的是農民把自己承包土地委托給社會化服務組織，如農民專業合作社、專業大戶等，由他們為農民提供一個、多個或全部生產環節的服務，農民向合作社或專業大戶支付托管費用。土地托管確保農民在不改變土地的所有權、承包權、經營權和收益權的前提下，進行規模化、機械化、集約化的經營和服務。為了解南昌縣農村推廣土地托管這一經營模式的進展情況，近期，縣委黨校組成課題調研組先后到縣農業局、縣供銷社等有關縣直單位和蔣巷、塘南、南新、幽蘭等鄉鎮及深入部分農戶家中，通過實地參觀、座談交流、查閱資料、聽取講解等形式進行了專題調研。

一、基本情況

南昌縣是以種養殖業為主的農業大縣，素有“魚米之鄉”和“江南糧倉”之譽。全縣土地總面積273萬畝，其中耕地面積121萬畝，全境耕地面積占比約44%，具備農業發展的明顯優勢。資料顯示，截止2018年6月，南昌縣土地流轉面積為49.737萬畝，土地托管面積為1萬余畝。據了解，目前，南昌縣土地托管主要集中在幽蘭鎮，有3200余戶農民簽訂了托管協議。該鎮托管方式有“全托”和“半托”兩種，“全托”指的是農民與供銷社簽訂托管協議，農戶自愿把自己承包的土地交由公司統一管理，每畝收費420元;“半托”指的是為農戶提供種田所需的化肥、農藥、種子以及農機具使用有償服務等，每畝收費220元。

根據調研了解到的情況，對比其他地區農村土地托管的情況，南昌縣土地托管經營呈以下特點：

1、托管土地少

全縣耕地面積121萬畝，其中托管的土地僅1萬余畝，土地托管面積占比不到1%。臨近省份湖南，據相關數據，截至6月底，全省耕地總面積5091.82萬畝，供銷系統土地托管面積達到723.55萬畝，土地托管面積占比達14.2%，而土地托管試點區山東省的托管面積更是高達22%，與之相比，南昌縣農村土地托管規模太小。

2、托管公司少

據了解，縣供銷社2016年3月正式組建江西鼎優農業服務有限公司，系南昌縣第一家從事開展“田保姆”式的土地托管服務的公司，在取得一定的社會效益后，2017年再次成立南昌提新農業服務有限公司。調研中相關人員談到，目前托管土地僅由江西鼎優農業服務有限公司一家經營，后成立的南昌提新農業服務有限公司至目前基本未開展業務。

3、“半托”服務少

據調研，目前南昌縣土地托管面積僅為1萬余畝，其中“全托”土地面積達9000余畝，“半托”占比不到10%。“半托”是根據農民需求，由供銷社按不高于市場價的標準，統一提供種子、化肥、農藥和機械耕作等單個或多個服務，農民僅需要做好日常維護。顯然“半托”形式更具靈活性、自主性，農民更愿意接受，而南昌縣在“半托”服務這一塊的開發力度明顯不夠。

二、主要問題

1、重視程度不夠，工作機制不健全

據調研，南昌縣在創新土地管理模式，開展土地托管服務工作中存在重視程度明顯不高的問題。

（1）政府層面。供銷合作社是為農服務的合作經濟組織，是新形勢下負責土地托管工作的牽頭抓總、統籌協調部門。南昌縣按照中央、省市改革的要求和部署，2015年印發《南昌縣供銷社綜合改革試點實施方案》（南政辦發【2015】76號），強調供銷合作社要拓展經營服務領域，創新為農服務方式開展土地托管服務。但改革方案并未對改革內容進行量化和細化，尤其在土地托管方面未明確具體任務，資金、技術、人才等也未作制度安排，從而導致土地托管工作進展緩慢，成效不明顯。據了解，江西省2018年已完成土地托管213.69萬畝，南昌縣作為省級綜合改革試點縣僅托管了1萬余畝，而安義縣土地托管面積達近5萬畝，與之相比，南昌縣該項工作進展差距明顯。

（2）鄉鎮層面。大部分鄉鎮領導沒能站在創新土地管理模式，推動農業改革發展的大局高度，充分認識到土地托管制度的優越性，沒有認真貫徹落實縣里的相關政策舉措和主動學習其他地區的先進做法。絕大大部分鄉鎮農村土地管理工作重心還停留在土地流轉上，對于土地托管未給予充分的關注和支持，不清楚土地托管是通過更科學的種植方式、更有效的田間管理和更先進的機械操作，既能提高生產效率，增加糧食產量，幫助農民增收，又能更好地保護環境。調研中了解到，截止2018年，南昌縣托管的1萬余畝土地主要集中在幽蘭鎮，其他鄉鎮土地托管工作基本上零進展，不少鄉鎮人員對土地托管這種經營模式還非常陌生。因此在服務指導、政策扶持、規范管理等方面普遍存在缺位現象也就不足為奇。

（3）部門協作層面。據了解，南昌縣按照“黨委政府主導、相關部門配合、供銷合作社具體實施”的工作要求，成立了由縣委、縣政府分管領導牽頭，發改委、財政局、供銷社等部門組成的供銷合作社綜合改革試點領導小組，具體負責研究推進綜合改革的政策措施，協調解決改革中的問題。農業生產涉及領域較多，包括國土、農業、水利、糧食、農機、農技等眾多部門。據縣供銷社參與座談的人員指出，目前，南昌縣土地托管中存在供銷社一家“單兵作戰”的現狀，在實踐操作中難以有效集中和整合各相關部門的扶持政策，政策資源、資金不能發揮聚集效應，不利于農業新型經營主體培育壯大。“政府主導、供銷社主抓、部門協作、經營業主具體實施”的推動模式還不健全，尤其是部門間的溝通協作還比較欠缺。

2、資金投入不足，人才技術不到位

進行土地托管等農業社會化服務，推廣農業生產機械化、集約化、規模化水平，需要大量采購機械設備，而大型農機具有成本較高，并且需要專業性人才使用和維護，農業社會化服務對資金、人才的需求極大。據了解，資金、人才和技術是制約南昌縣土地托管進一步發展的瓶頸。

（1）資金投入方面。土地托管服務以農機的集中操作為核心，從種子、農藥、化肥等農資產品的投入，到種植方案的選擇、技術操作的實施，都離不開資金的支持。雖然在《改革試點實施方案》中，南昌縣每年設立200萬元財政專項資金用于支持供銷社合作社綜合改革發展事業，但綜合改革涉及方方面面，投入在土地托管方面的資金并不多。據了解，山東、廣東等農業發達地區都有省級財政政策和金融政策支持，而南昌縣缺乏相關政策，供銷系統開展土地托管的多為農民合作社，自有資本較少、社會融資能力較弱，貸款難現象普遍，拓展服務力不從心。據了解，南昌縣成立的農村服務隊和五谷豐登水稻種植專業合作社購置了水稻收割機、旋耕機、拖拉機、農藥噴灑無人機等多種農業機械近50部，而農機更新換代比較快，購買農機是一大筆支出，即使有政府補貼，但對服務隊來說仍是一筆不小的投入。所以，創新農業社會化服務，提供合適的資金支持，給多少、給誰、怎么給，是管理部門應當進一步思考的問題。

（2）人才技術專業化方面。土地托管想要增收，需要專業團隊進行服務，盡管南昌縣供銷社組建了五支農村服務隊伍和五谷豐登水稻種植合作社，通過改變種田模式，聘請種田能手，進行專業化的土地托管服務。但就調研了解到的情況，廣大基層農技人才，長期扎根基層，在田間地頭工作，很少進行專業技能培訓，尤其是大部分工作人員一人多崗，更是抽不出時間參加培訓，得不到有效的繼續教育和知識更新，自身業務能力的提升受到局限。再者受就業環境、工作強度、工資待遇等影響，土地托管主體很難形成自身穩定的專業技術隊伍，人才匱乏現象嚴重。加之土地托管合作社自身知識層次不高，農技部門又難以提供有效服務，對新技術、新品種的普及應用不強，多數時候只能高薪外請專家，反而增加了成本，不利于土地托管工作的可持續性發展。

3、宣傳推廣不夠，農民意愿不強烈

近年來，大量農村勞動力向城鎮轉移，農村中剩余勞動力年齡普遍較大。這部分人群長期秉持著“耕者有其田”的傳統農地觀念，天生排斥各種形式的土地流轉，對土地托管懷有敵意和偏見。他們對土地托管這種新生事物，普遍固守著老思想、老觀念。由于政府宣傳不到位、村社動員不夠及農業生產思維相對落后，農民對農業社會化服務認識不足，對其持懷疑的態度，對土地托管這種新的土地服務方式接受度還不高，托管意愿也就自然不強了。

三、意見建議

1、加強組織領導，強化部門協作

（1）提高重視程度。由于土地托管模式在保糧食生產、保農民增收方面的“雙保”作用，因此，更適宜在糧食主產區推廣。南昌縣作為全國傳統農業大縣，保糧穩糧責任重大，增收致富任務艱巨，各級政府特別是糧食主產鄉（鎮）政府應站在保障國家糧食安全、切實維護農民利益的高度，提高對土地托管工作的關注程度和精力投入，進一步加強對土地托管的服務和指導，建立托管信息平臺，及時解決土地托管中的矛盾糾紛，逐步將其納入規范化管理軌道，促進其健康快速發展。

（2）出臺規范文件。南昌縣應在總結幽蘭江西鼎優農業服務有限公司開展土地托管經驗的基礎上，借鑒山東、河南等地做法，在全縣范圍內引導規范推進土地托管工作。據了解，河南省南陽市的做法值得我們借鑒，他們的做法是成立土地托管工作領導小組及辦事機構，制訂工作方案，確立目標任務。先后頒布《南陽市關于推進農村土地托管促進土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》、《南陽市土地托管服務組織監管考評辦法》、《南陽市土地托管合同管理監督辦法》等一系列規范性文件，明確了土地托管工作原則、推進措施、扶持政策以及加強監管、實施考評的具體辦法，確保托管工作的規范有序開展。

（3）加強部門協作。農業生產涉及領域較多，關系到農機、農技、種子、化肥等眾多生產資料主管部門。土地托管工作領導小組應加強部門綜合協調，與國土、水利等部門對接，研究制定托管服務組織用地、用水、用電和稅收等方面的優惠政策，為服務組織提供良好的發展環境。完善“政府主導、供銷社主抓、部門協作、經營業主具體實施”的推動模式，建立健全供銷、財政、人社、農林、水務、食藥監等相關部門協作機制，推動涉農資金、資源的有機整合。

2、加大扶持力度，增強發展后勁

（1）加大項目護持。對于土地托管服務形成一定規模的地塊，優先安排農業綜合開發、標準農田質量提升、高標準水利建設、田間路渠整理等涉農開發項目。支持符合條件的土地托管組織承擔現代農業生產發展等農業農村經濟發展項目。國家農業補貼、大型農機具購置、信貸、倉儲用地等方面適當向土地托管組織傾斜，提高各類土地托管組織的發展水平。

（2）加大金融扶持。財政應在支農資金中安排一定比例，用于支持各類托管組織的發展，把土地托管服務納入設立的農業發展專項扶持資金的范圍，對開展土地托管服務達到一定規模的，或連片托管的土地托管組織，財政給予一定資金獎勵、貼息貸款等扶持。鼓勵金融部門積極創新適合托管組織的金融產品，給予信貸支持，提供各種低息貸款，適時開展農民專業合作社內部資金互助，幫助解決托管組織流動資金不足的問題。

（3）加大技術扶持。農技服務部門定期向土地托管合作社宣傳、推廣新技術，進一步強化科技和人才支撐，增強其發展的內生動力。一方面創建激勵機制，提高專業農技人才的福利待遇栓心留人，讓他們創新有條件、干事有舞臺、發展有空間。另一方面利用縣供銷社為民服務這一平臺，舉辦農業知識培訓，提高農民及種糧大戶對土地托管、“田保姆”的認識，為土地托管服務工作的開展提供智力支撐，并經常聘請農業、農機等方面的專家，為農戶免費提供種植技術和農機維修服務。同時，注重加強與省、市農科院所的科技合作，在品種培育、種子供應、配方施肥、病蟲害防治、科技指導方面實現無縫對接和全程服務。

3、強化輿論引導，激發參與熱情

（1）充分尊重農民意愿。不能強迫農民托管土地，要在保持農村土地承包關系穩定的前提下，本著“依法、自愿、有償”和“進退自由”的原則，針對不同經濟條件和發展水平，讓農民自覺自愿選擇土地托管模式。

（2）發揮媒體引導作用。土地托管組織要針對已經受托或潛在受托的農戶，采取多種形式進行土地托管知識宣傳推介，著力加強對土地托管工作的宣傳引導，通過媒體宣傳、現場會、推薦會等方式，通過政府這只“有形的手”和市場這只“無形的手”共推土地托管這種新的農業生產服務方式。

（3）強化示范帶動效應。通過加強典型宣傳，發揮示范帶動作用，組織村干部和村民代表參觀學習土地集中、規模經營的先進典型，以建立土地托管模范區，對土地托管進行宣傳，樹立農戶的信心，提高其參與土地托管的積極性，同時加強與政府、合作社的溝通，及時反饋自身的需求與問題，營造共同支持土地托管模式發展的良好氛圍。

（作者單位：330200江西省中共南昌縣委黨校）