農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革淺析

胡玉輝 鄭波

加快推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是激活“三農(nóng)”發(fā)展重要因素，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重要支撐。黨的十九大以來，“三農(nóng)”工作改革步伐加快，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革也取得了較大的進步，但也存在著一些制約改革的瓶頸亟待破解。本文著重從如何進一步推進基層農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進行分析，并提出幾點建議。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是繼農(nóng)村土地“三權(quán)分置”之后，又一項重大改革。黨的十九屆四中全會再次強調(diào)，要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。進一步深化農(nóng)村有利于解決“二元城鄉(xiāng)”結(jié)構(gòu)下勞動力流失導(dǎo)致的資源閑置問題，也是維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、壯大集體經(jīng)濟的迫切需要。

一、當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問題

1、改制后稅收的減負問題。改制后村與股份經(jīng)濟組織難以一下子分開，股份經(jīng)濟組織仍須承擔(dān)公共事務(wù)、村民社會各項保障等大量支出。

2、集體資產(chǎn)的保值增值問題。集體經(jīng)濟股份制改革的基本模式是人人持股，這就造成股權(quán)平均而分散。在流動上缺乏可操作性，股權(quán)難以相對集中，經(jīng)營管理者與一般股民的利益差別不大，“集體企業(yè)”“大鍋飯”“平均主義”的弊端不易解決。

3、新型的分配關(guān)系轉(zhuǎn)換問題。實施股份制改革，舊的福利型分配方式一時難以改變，符合市場經(jīng)濟要求的新型分配關(guān)系一時難以建立，按股分紅增加村民收入，使村民對集體資產(chǎn)和自己的股份更加關(guān)心是當(dāng)前面臨的主要問題。

4、改制后財務(wù)的監(jiān)督問題。改制后的經(jīng)濟組織運行機制不理順，農(nóng)村財務(wù)委托代理服務(wù)制不適合改制后的財務(wù)制度，資金流向的監(jiān)督和又誰監(jiān)督等，還亟待進一步解決。

5、“三資”管理不規(guī)范問題。村居現(xiàn)代管理意識薄弱，在管理上存在合同簽訂不規(guī)范、資產(chǎn)臺賬未建立等情況，債務(wù)常年積累，底數(shù)不清楚，賬務(wù)不符，難以清理。

二、推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

1、清產(chǎn)核資環(huán)節(jié)。清產(chǎn)核資是敏感又復(fù)雜的一項工作，做好此項工作，要做到程序規(guī)范、依法依規(guī)、民主公開，組織村雙委、村民代表、黨員代表等組成清產(chǎn)核資小組、清查小組、資產(chǎn)評估小組。同時，嚴格按照程序?qū)w各類資產(chǎn)進行全面清理，明確權(quán)屬關(guān)系。對于過去村集體的債權(quán)債務(wù)，按“誰接管，誰負責(zé)”的原則，明確納入到改革后新成立的股份經(jīng)濟合作社。

2、身份確認環(huán)節(jié)。身份確認是整個改革中最關(guān)鍵、復(fù)雜的環(huán)節(jié)，由于人員結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，各村情況各不相同，無法統(tǒng)一衡量。可按照“尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可”的原則，綜合分析村情，為制定身份確認標(biāo)準(zhǔn)做好基礎(chǔ)。在改革過程中征求村民意見，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，嚴格履行“四議兩公開”，切實保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

3、股權(quán)設(shè)置環(huán)節(jié)。股權(quán)的配置以成員股為主，原則上不設(shè)置集體股，避免產(chǎn)生二次分配的矛盾，集體開支可以按照提取公積公益金來解決。股權(quán)的管理可實行采用不隨人口增減變動而調(diào)整的靜態(tài)管理模式。在集體產(chǎn)權(quán)改革初始階段，股權(quán)的轉(zhuǎn)讓限于在本集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部進行。

4、股權(quán)量化環(huán)節(jié)。在進行股權(quán)量化時不局限于有經(jīng)營性資產(chǎn)的村居，對于無經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)匱乏的村居也應(yīng)該確定股份，對有經(jīng)營性資產(chǎn)的村居實行“確股確權(quán)確值”，對無經(jīng)營性資產(chǎn)的實行“確股確權(quán)不確值”。特別是隨著三、四線城市城鎮(zhèn)化進程加快，許多村居會面臨舊村改造或修路占地問題，現(xiàn)在進行配股，可以避免將來資產(chǎn)增加產(chǎn)生的新矛盾，等資產(chǎn)一旦形成就可直接確定股值。

三、推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的建議

1、盡快制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》。目前尚無明確法律條文對“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”進行準(zhǔn)確定義，因地位不清、概念模糊導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在確認主體、運營管理、成員資格的取得等方面缺乏有效的法律支撐和保障。建議國家出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》等法規(guī)，明確新型集體經(jīng)濟組織形式、職能、管理辦法及其法人的地位，為實際工作開展提供法律依據(jù)和保障。

2、減免改革后集體經(jīng)濟組織的稅負。改革后村與股份經(jīng)濟組織存在難以割舍的關(guān)系，如按正常納稅人一樣繳納稅費，則無法保障公共事務(wù)、村民社會各項保障等大量支出。建議國家層面能出臺相關(guān)優(yōu)惠政策，減輕負擔(dān)，支持集體經(jīng)濟發(fā)展。例如，對于經(jīng)營收入承擔(dān)社會公共服務(wù)支出的部分，實行稅前列支。

3、在集體經(jīng)濟發(fā)展方面給予政策支持。受地理位置、資源特點的限制，有些村居缺乏較好的集體經(jīng)濟項目，難以實現(xiàn)集體資金效益最大化。建議在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度，農(nóng)村集體建設(shè)用地、房產(chǎn)、荒灘、股權(quán)等產(chǎn)權(quán)進入產(chǎn)權(quán)交易中心交易的機制上，給予政策指導(dǎo)和項目審批上給予政策、資金支持。

4、建立了“三資”管理制度。制定了“三資”臺賬，計劃建設(shè)農(nóng)村集體“三資”管理平臺，實現(xiàn)“專人管理、專網(wǎng)監(jiān)管、電腦與手工雙記賬”，促進“三資”管理逐步規(guī)范。

四、幾點啟示

1、清晰清產(chǎn)核資是深化產(chǎn)權(quán)制度改革的根基。只有進一步摸清家底、厘清邊界，資產(chǎn)結(jié)果公開透明化，機構(gòu)的選擇和公開透明的，才能讓改革取信于民、贏得百姓支持。

2、規(guī)范合理的民主程序是改革順利實施的關(guān)鍵。確認條件的簡易程度和村民的訴求、爭議大小呈現(xiàn)正相關(guān)，條件越簡單，爭議越小，條件越復(fù)雜，爭議越大。因此，在兼顧大多數(shù)人權(quán)益的情況下，適當(dāng)放寬確認條件，有助于改革的有序推進。

3、靈活股權(quán)設(shè)置形式可減少矛盾糾紛。豐富股權(quán)設(shè)置形式，特別是成員股為主股權(quán)設(shè)置形式效果較好，可以有效解決集體股產(chǎn)生二次分配的矛盾。對于村情簡單的村，成員股可設(shè)一個基本股的單一模式，村情復(fù)雜的也可設(shè)置基本股、勞領(lǐng)股、貢獻股、獨生子女獎勵股等復(fù)雜形式。

4、靜態(tài)的管理模式更有利于集體經(jīng)濟發(fā)展。在股權(quán)管理方式上，采用“生不增加、死不減少”不隨人口增減變動而調(diào)整的靜態(tài)管理模式，有利于改革之初的村居將發(fā)展的中心發(fā)在壯大集體經(jīng)濟上和增加集體財產(chǎn)性收入上，有利于減少因人員變動和資產(chǎn)增加而導(dǎo)致的發(fā)展重心失衡。

（作者單位：1.054001 河北省邢臺市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局;2.054001河北省橋西區(qū)委辦）