扶貧再貸款使用管理成效的調查研究

張恩澤

摘要：扶貧再貸款是人民銀行脫貧攻堅，支持“三農”的重要政策工具，央行通過支持貧困地區地方法人金融機構，擴大涉農信貸投放，以達到精準扶貧的目的。現對自2018年1月開始，人民銀行岷縣支行對岷縣農商行發放的扶貧再貸款的使用情況進行調查研究，結合實證分析扶貧再貸款實施的成效和遇到的短板，提出了創新扶貧金融產品;建立適宜的利率機制;優化運行模式;完善風險補償機制;加強扶貧再貸款管理等進一步優化運用扶貧再貸款的政策建議，以期更好地發揮扶貧再貸款對扶貧工作、普惠金融的支持作用。

關鍵詞：再貸款;精準扶貧;普惠金融

中圖分類號：F830.58? ? 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2020）05-0103-04

一、扶貧再貸款機制

（一）扶貧再貸款運行機制

西部及邊緣地區為我國貧困高發地帶，貧困多集中在農村，甘肅省作為全國重點貧困地區，長期受到廣泛關注，貧困發生率相對較高，其與氣候條件惡劣，產業發展落后有關。因此，基層央行的扶貧再貸款具有重要意義，通過使用再貸款工具對農村經濟注入流動性，政策傾斜于地方特色產業，促進“三農”健康發展。運行機制體現在四個方面（如圖1）首先，能夠提高貨幣總量供給，再貸款作為貨幣政策工具，通過貸款給金融機構，提高地區存款與貸款質量，會有效提高收入水平、創造就業機會，通過涓滴效應促進經濟發展。其次，通過政策傾斜調整產業結構，扶貧再貸款也具有信貸政策屬性，通過對貸款投向區域，產業和對象進行引導，有效優化地區產業，起到支農與扶貧的效果。再次，通過價格調控，給予優惠利率和限制金融機構加點幅度。最后，通過聯系相關政府部門，給予財政補貼和購買政策性保險，降低農戶貸款成本與風險。

（二）扶貧再貸款政策機制

扶貧再貸款相比較支農再貸款政策性更強，在精準扶貧的背景下，其政策定位在于，引導貧困地區的地方法人金融機構擴大當地信貸投放，優先和主要支持帶動貧困戶就業發展的企業（含家庭農場、專業大戶、農民合作社等經濟主體）和建檔立卡貧困戶，積極推動當地發展特色產業和貧困人口創業就業，促進貧困人口脫貧致富。在提供激勵機制的同時，進行資金配置的優化與風險的防范，實行比支農再貸款更優惠的利率，分別為三個月1.45%，六個月1.65%，一年期1.75%，進行差別化授信，金額在五萬元以內。實行“限額管理、精準扶貧、設立臺賬、成效評估”的管理原則，并對已完成央行內部評級并建立質押品池的借款人，采用質押的方式發放扶貧再貸款。其政策機制金融機構首先提出需求申請，通過央行內部評級系統后進行動產質押操作，運用再貸款資金精準有效地對接脫貧攻堅，按照規定為貧困人口脫貧致富提供金融支持，優先支持當地扶貧部門提供的建檔立卡貧困戶和帶動貧困戶就業發展的企業。（如圖2）

二、岷縣扶貧再貸款的現狀

（一）承貸銀行基本情況

甘肅岷縣農村商業銀行股份有限公司，作為岷縣地區業務體量最大的存款類地方法人金融機構，2019年9月，其岷縣存款余額在金融機構中份額為50.05%，貸款余額份額為46.45%。自2018年1月30日，岷縣農商行開始借用人民銀行扶貧再貸款，也是岷縣地區扶貧再貸款的唯一承貸銀行。截止2019年9月末，岷縣農商行各項存款余額519 786萬元，較年初增加43 474萬元，增長9.13%。各項貸款余額47 2191萬元，較年初減少2 864萬元，下降0.6%，存貸比90.49%。存放中央銀行準備金存款35 834萬元，占各項存款的0.62%。岷縣農商行全部可用資金195 164.39萬元。2019年9月末扶貧再貸款余額15 000萬元，涉農貸款余額441 229萬元，各項貸款余額為478 669萬元，涉農貸款占比為92.18%，資本充足率為20.02%，存貸比為90.49%，已經評級的合格信貸資產金額為32 890萬元，不良貸款率為5.17%。

1.需求情況。近年來存貸比變化，受經濟下行和銀行業競爭加劇的影響，岷縣農商銀行在存款增長和吸收方面呈現出了一定的困難，存貸比持續高攀。2016年末、2017年末、2018年末存貸比分別為86.83%、99.04%、99.98%，高位運行的存貸比給岷縣農商銀行貸款投放造成了較大壓力，面對部分較大金額貸款資金需求時呈現出了心有余而力不足的狀態。此種形勢下，如存款金額短期內無法取得突破，勢必需要扶貧再貸款等資金的注入來幫助其強化支農支小的能力，客觀需要扶貧再貸款的支持。

2.貸款投放情況。2018年1月開始向岷縣農商行發放扶貧再貸款，按照“政府推薦、農戶自愿、適當放寬、隨用隨貸、風險共擔”的原則進行組織實施。陸續發放九筆扶貧再貸款，共2.8億元，展期1筆，收回1.3億元。2018年全年累計使用扶貧再貸款和自有資金發放涉農貸款31 019.2萬元，其中扶貧小額信貸15 006萬元，共支持農戶5 559戶，企業合作社共8戶，使3 686戶建檔立卡貧困戶享受到了扶貧再貸款的資金。岷縣是農業大縣，大部分地區中藥材種植在農戶收入中占有主要地位，扶貧再貸款資金用于支持全縣貧困農戶發展特色產業和貧困人口創業就業，扶貧再貸款的投放降低了農戶的貸款成本，帶動了農戶貸款發展的積極性，通過向益農等新型經營主體投放再貸款資金，有力支持了扶貧帶動作用，促進貧困人口脫貧致富，改善貧困面貌。

3.扶貧再貸款使用模式。農商行發放扶貧再貸款的模式主要為直接發放農戶和“龍頭企業/合作社+農戶”模式。一是積極幫助農戶發展生產。為了幫助農戶早日脫貧致富，同時確保再貸款資金使用的合規性，使用扶貧再貸款資金向農戶投放的貸款均用于支持農戶發展生產，資金以自主支付的方式發放到農戶借記卡中，由農戶根據約定用途自主使用。二是助力新型產業經營主體發展。

4.取得的成效。通過使用扶貧再貸款，一是有效拉低了貸款利率，使用再貸款發放的貸款均使用基準利率發放給了農戶，岷縣農商行對農業的商業貸款加權平均利率約為6.58%，再貸款使用規定利率為最高4.35%，使農戶獲得了2%以上的利息優惠，有效降低了農戶的貸款成本，擴大了貸款規模，降低了農戶違約風險。二是再貸款資金受眾覆蓋面持續擴大，使用扶貧再貸款發放的農戶貸款主要用于支持農戶進行生產，額度均控制在了五萬元以內，這一措施使得較多的農戶享受到了價格低廉的金融產品，截至2019年9月，共支持農戶6 026戶，其中建檔立卡貧困戶為4 075戶。岷縣作為以中藥材種植為支柱產業的農業縣，岷縣不斷堅持特色產業發展格局，發展中藥材產業、中蜂養殖產業，特色牧草產業以及畜牧養殖業。通過合理利用再貸款，支持特色產業，帶動就業，提高地區收入，有效助力脫貧攻堅。

（二）存在的問題

1.期限上限較短。當前扶貧再貸款雖然有了更加優惠的利率，但在期限種類方面，只有三個月、六個月和一年期的，與岷縣當地農業的生產收益周期不匹配，農戶貸款投入使用后，還沒獲得收益就需要還貸款，只能選擇展期。資金的投放與收回較為頻繁，提供給金融機構的流動性較為短暫，雖然單筆扶貧再貸款展期次數可以達到四次，但是大額資金到了金融機構，又分割為多筆小額貸款，貸款給農戶，簽訂合同和擔保協議，帶來了一系列的人工成本。

2.承貸機構單一，覆蓋面狹窄。由于農村金融市場金融機構網點少，工作人員較少，金融產品較為單一，無法為農村提供多樣化的金融服務。岷縣地區“五大行”的支農業務少，在鄉鎮網點較少。農信社作為支農的主要金融機構，2019年3月，岷縣農商行貸款余額約為全縣貸款余額的51%。岷縣地區扶貧再貸款僅由農商行承貸，同作為支農扶貧主力軍的郵儲銀行、農發行和農業銀行未納入扶貧再貸款發放對象中，從而導致扶貧再貸款申請使用的規模少，覆蓋面小。

3.風險分擔機制不健全。風險補償單一，缺乏政策性保險，扶貧小額信貸的責任主體為農商行，財政雖然提供一定的風險補償基金，僅為總發放額的1%。擔保方式單一，僅為具有一定經濟實力的農戶、其他人員為貸款農戶進行擔保，“三權”分置政策未落實。農戶自愿自主購買商業保險，沒有政策性保險和政府擔保。目前風險分擔機制不足夠覆蓋銀行扶貧小額貸款的風險。

4.缺乏足值再貸款質押。央行為維護再貸款資金的安全性，防止地方法人金融機構不良貸款帶來的隱患，金融機構在申請再貸款的同時需要提供足值的抵質押品。岷縣農商行主要質押品為信貸資產，由于缺乏足夠的合格信貸資產可供抵押，相較2018年同期借用的扶貧再貸款大幅減少，一定程度上降低了農商行支農惠農的能力。

三、扶貧再貸款政策效應實證

（一）指標選取

岷縣于2018年1月開始發放扶貧再貸款，因此將數據的時間序列定為2018年1月至2019年9月。變量選取如表1，以扶貧再貸款余額和扶貧再貸款累積額代表再貸款供給額度，以農業生產總值和農業占比GDP代表宏觀層面政策效應，以農商行營業利潤和農戶人均收入代表微觀層面政策效應。運用Eviews8.0軟件分析處理數據，整理2018年1月至2019年9月的數據，進行平穩性測試，通過ADF單位根檢驗后，構建VAR模型，進行Johansen協整性檢驗，從而判斷再貸款指標與支農效益、農商行持續性經營，農戶增收之間的關系。

（二）平穩性檢驗

ADF單位根檢驗是研究時間序列，通過檢驗數據中是否存在單位根，從而分析數據平穩性的一種重要方式。其判斷準則為，假設檢驗序列中存在單位根，檢驗時間趨勢項系數或截距項系數的穩定性。若不拒絕原假設，則yt為含單位根的非平穩時間序列，若拒絕原假設，則yt為平穩時間或趨勢平穩的數列。以下是ADF單位根檢驗的三種情形。

（Ⅰ）yt=βyt-1++u

（Ⅱ）yt=c+βyt-1+u

（Ⅲ）yt=c+yt+βyt-1+u

將原數據進行檢驗（如表3），發現顯著性較大，在95%的置信區間不平穩，將數據進行一階差分后，所有指標數據均在95%置信區間拒絕原假設，即各指標數據為一階平穩序列。

[表3 扶貧再貸款的政策效應變量單位根檢驗結果][變量 （C，T，K） 差分次數 ADF值 P值 Loan （C，0，1） 1 -4.599 0.0164 Amount （C，T，1） 1 -6.656 0.0251 Agr （C，T，1） 1 -18.052 0.0004 Occ （0，0，1） 1 -3.283 0.0079 Profit （C，0，1） 1 -3.802 0.0370 Income （0，0，1） 1 -2.4730 0.0234 ]

（三）Johansen協整檢驗

將通過檢驗后的一階平穩性數據，進行指標之間的Johansen協整檢驗，來判斷扶貧再貸款與產業結構、農村經濟發展水平、金融機構可持續性經營經營，農戶增收脫貧情況之間的均衡關系，建立協整方程。

（四）結果分析

通過觀察結果得到扶貧再貸款的余額和累計額與農業生產總值、農業占比GDP、農商行營業利潤，農戶人均收入間的協整關系，其中在產業結構方面，扶貧再貸款累計額與余額未通過與農業占比GDP的協整檢驗。（如表4）因此可得到以下結論。

1.支農情況方面。支農扶貧累計再貸款每提高1個百分點，農業GDP就會提高約2.33個百分點。扶貧再貸款余額每提高1個百分點，農業GDP提高1.38個百分點。可以看出岷縣金融機構扶貧再貸款發放后，對岷縣地區的農業發展起到推動作用。但數據顯示，扶貧再貸款平均余額與農業GDP占比不存在協整關系，并非存在長期均衡關系，需要收集更加詳盡的數據進行判斷。

2.金融機構持續經營方面。支農扶貧累計再貸款每提高1個百分點，岷縣農商行營業利潤就會提高約2.78個百分點。扶貧再貸款余額每提高1個百分點，營業利潤提高約3.25個百分點。

3.農戶增收方面，支農扶貧累計再貸款每提高1個百分點。岷縣農戶人均收入就會提高約3.84個百分點。扶貧再貸款余額每提高1個百分點，農戶人均收入提高約3.53個百分點。

四、結論與建議

（一）研究結論

1.扶貧再貸款政策效果較好。扶貧再貸款對于農業規模的發展、農戶增收具有正向推動作用，對比協整關系，可以看出再貸款對于農商行的持續性經營和農戶脫貧增收貢獻較大，其中對于農戶增收效果更加顯著，對于農戶增收的貢獻大于對農商行盈利的貢獻，對農商行放款的利率限制具有成效，農戶享受到了實在的政策優惠。扶貧再貸款運營良好，有效地支持了“三農”的發展。

2.扶貧再貸款對農戶增收效果顯著。岷縣農商行通過使用扶貧再貸款資金，發放扶貧小額貸款和涉農貸款，優先于貧困戶，帶動新型益農經營主體，推動攻堅脫貧。扶貧再貸款一年期利率僅為1.75%，由于央行限制農商行的發放利率為4.35%，約束了農商行自行定價轉化政策福利的能力，使得貧困戶獲得了優惠的利率，降低了還款難度，鼓勵了貧困戶貸款的積極性，使農商行獲得了約2.6%的利差收益。長期來看既有益于貧困戶貸款增收脫貧的發展，又讓農商行獲得了穩定利差收益，扶貧具備動力，對于農村地區的貧困起到了良好的緩解作用。

3.扶貧再貸款對于農業結構效果不顯著。數據顯示，對于地區產業的優化效果無法得出，一是扶貧支農再貸款支持的時長較短，資金的投入量較少，沒有帶來顯著的效果，需要獲得更多更詳盡的數據進行分析。二是農業的發展雖然有了規模上的增加，但是增速相比地區GDP增速不顯著。岷縣地區主要產出中藥材，其生長采摘周期通常大于再貸款的最大期限，即一年。使得農戶還沒取得收益就要面臨還款，不能對農戶擴大生產規模和加大產業投入形成良好鼓勵。

（二）政策建議

1.創新扶貧金融產品。提高扶貧小額貸款的期限和數額彈性。在期限方面，適度延長貸款的期限，符合地方產業的特點，與農業生產周期相適應。目前，扶貧工作方式更多的向產業支撐、企業主導、基礎建設等帶動式生產扶貧轉變，對扶貧資金的需求呈現出大額化、長期化、高度集中的特點。因此，需要設計出多個檔次的期限品種，允許適當展期。在貸款額度方面，擴大再貸款投放總量，提高扶貧小額貸款的數額，根據農戶的信用條件、擔保抵押條件、發展意愿與能力提供數額區間較大的貸款。

2.建立適宜的利率機制。由于發放對象為貧困戶，較為弱勢，需要給予比支農支小更優惠的利率，同時設置貸款利率上限，保證農戶享受到政策福利。加大對金融機構再貸款發放利率的彈性，對于涉農比例較高、政策評估較好的金融機構，給予更大的優惠利率幅度。

3.優化運行模式。一方面，完善建檔立卡信息資料的錄入。扶貧再貸款支持的著力點應放在具有貸款意愿、創業潛質、技能素質和一定還款能力的“建檔立卡”的貧困戶以及相關脫貧項目、扶貧企業或脫貧建設上，以提高扶持的精準度。另一方面，擴大支持范圍，鼓勵其他金融機構參與，農商、農行、郵儲、鎮銀行具有支農扶貧經驗，可以形成一定的競爭性，擇優選擇。一是能提高再貸款資金的規模，提高脫貧效率。二是多個銀行扶貧力量大，交流工作經驗，具有更多的動產來防范金融風險。三是提高支農扶貧工作的專業性，鼓勵其他商業銀行組建金融“三農”事業部，以有經驗的專業人員、技術、設備組建機構，提高便民服務點的供給，提高互聯網技術的應用率，做好金融宣傳工作，從而提高支農扶貧效率。

4.完善風險補償機制。在信用激勵方面，對于信用評級高、還款率高的村鎮，評定信用村、信用鄉鎮，給予信用村稱號，提高貸款發放額度，簡化手續，提高貸款期限。激勵農戶積極使用貸款。在風險補償方面，財政需要提高扶貧貸款風險補償基金比例，擴大政策性保險的覆蓋范圍，做好銀政企協調分工，建立“政府+農戶+銀行+保險”的聯合風險防范模式，政府財政貼息、農業補貼、稅收優惠、農戶聯保、銀行資產質押、風險補償基金，提供政策性農業保險，落實好“三權”分置政策并探索抵押物的創新。

5.加強扶貧再貸款管理。央行需要加強扶貧再貸款管理。首先，嚴格執行再貸款管理辦法，對于涉農貸款占比低，存貸比低的貸款人，不按規定使用再貸款的借款人，對借款方進行約談、收回貸款等措施。其次，運用好內部評級系統，金融機構按規定要求提供合格的質押品。最后，提高發展帶動型企業貸款的質押品評分等級，給予不同的評分等級，建立好符合當地企業貸款特點的評級機制，從而提高政策效果。

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[責任編輯：王功巧]