人民政協的制度優勢與治理效能

佟德志

【摘要】人民政協是馬克思列寧主義統一戰線理論、政黨理論、民主政治理論同中國實際相結合的偉大成果。人民政協制度以其特有的治理效能，在民主政治建設、政治體制改革、國家治理等各個方面起到了越來越重要的作用，成為當代中國最廣泛、最真實、最管用的民主形式。黨的十九屆四中全會對堅持社會主義協商民主的獨特優勢，構建程序合理、環節完整的協商民主體系，完善協商于決策之前和決策實施之中的落實機制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐等作出了部署。

【關鍵詞】人民政協制度 ?制度優勢 ?治理效能

【中圖分類號】D835.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.01.007

黨的十九屆四中全會強調，要發揮人民政協作為政治組織和民主形式的效能，提高政治協商、民主監督、參政議政水平，更好凝聚共識，完善人民政協專門協商機構制度，豐富協商形式，健全協商規則等。全會對堅持社會主義協商民主的獨特優勢，構建程序合理、環節完整的協商民主體系，完善協商于決策之前和決策實施之中的落實機制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐等作出了部署。

人民政協是中國共產黨領導各民主黨派、無黨派人士、人民團體和各族各界人士在政治制度上進行的偉大創造。同時，也正是因為這一來源于實踐、與中國國情相結合的偉大創造，人民政協成為馬克思主義中國化的偉大成果，不僅繼承了馬克思列寧主義的統一戰線理論、政黨理論和民主政治理論，而且與中國實際相結合，植根中國大地，深得人民擁護，是中國特色社會主義的制度優勢。同時，這一制度也在當代中國政治實踐當中表現出突出的治理效能。本文僅就人民政協的制度優勢與治理效能加以探究，以期挖掘其在國家治理體系和治理能力現代化進程中的重要作用。

人民政協的實踐探索與制度優勢

人民政協70年的發展歷史，正是人民政協不忘初心、砥礪奮進的70年。1949年9月21日至30日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北平召開，通過了具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》，選舉產生了中央人民政府委員會和中國人民政治協商會議第一屆全國委員會，宣告中華人民共和國成立，也標志著人民政協制度的正式確立。70年來，在中國共產黨的領導下，人民政協越來越成為統一戰線的組織、多黨合作和政治協商的重要機構、人民民主的重要形式，體現出自身的獨特優勢。

人民政協的制度優勢在于它繼承了馬克思主義統一戰線理論。早在馬克思主義創立時期，馬克思、恩格斯就曾經提出過工農聯盟的思想、與資產階級聯合、與被壓迫民族聯合的思想，奠定了馬克思主義統一戰線的理論基礎。列寧繼承了這一思想并在革命中付諸實踐，擴大了革命勝利的基礎。在馬克思列寧主義統一戰線思想的基礎上，毛澤東同志從中國實際出發，提出了工農聯盟、抗日統一戰線、“三個世界”等理論，不僅繼承了馬克思列寧主義統一戰線思想，而且將這一理論同中國革命和建設實踐結合起來，開創了中國統一戰線的理論與實踐。鄧小平同志提出的愛國統一戰線、“一國兩制”偉大構想，更是馬克思主義統一戰線理論的創舉。

在人民政協的實踐探索當中，中國共產黨把馬克思列寧主義統一戰線理論同中國實際相結合，使人民政協制度具有了獨特的政治優勢。在不同的歷史時期，統一戰線分別形成了各具特色的形式，體現出獨特優勢，為中國革命、建設與改革作出了重要貢獻。比如，大革命時期的國共統一戰線、土地革命時期的工農民主統一戰線、抗日戰爭時期的抗日民族統一戰線、解放戰爭時期的人民民主統一戰線，在舊民主主義革命和新民主義革命時期，其獨特優勢不可或缺，無可比擬，與武裝斗爭、黨的建設一起并列為中國革命取得勝利的三大法寶。新中國成立以后，人民政協成為統一戰線的組織。1954年全國人民代表大會成立后，作為統一戰線的組織，人民政協仍然存在，繼續發揮作用，并在中國特色社會主義的建設過程中越來越成為統一戰線活動的重要組成部分、重要形式、重要場所。

人民政協的制度優勢還在于它繼承了馬克思主義政黨理論。馬克思主義政黨理論是馬克思、恩格斯創立的，經過列寧的發展和實踐逐漸形成，在中國特色社會主義建設過程中與中國實際相結合，得到全面發展和完善。馬克思、恩格斯以《共產黨宣言》等一系列光輝著作創立了無產階級政黨理論。這一理論被列寧繼承，并在俄國建立了一個新型的無產階級革命政黨，領導十月革命取得社會主義的勝利，成為世界上第一個無產階級執政黨。在中國的革命、建設與改革的過程中，毛澤東、鄧小平等老一輩無產階級革命家把馬克思主義政黨理論與中國實際相結合，開創了中國特色的社會主義政黨理論和制度，將人民政協建設成為多黨合作和政治協商的重要機構。在中國特色社會主義建設的過程中，“三個代表”重要思想、科學發展觀等一系列重要思想更是將中國特色社會主義政黨制度的發展推向21世紀。在中國特色社會主義建設的新時代，習近平總書記關于全面從嚴治黨等系列重要講話，全面發展了馬克思主義政黨的理論與實踐，提出了新型政黨制度建設的時代命題。

在人民政協的實踐探索當中，中國共產黨把馬克思列寧主義政黨理論同中國實際相結合，使得人民政協的制度優勢得以凸顯。中國特色的社會主義政黨制度形成于1949年，經歷曲折，在改革開放后迎來了恢復和發展。從這個意義上講，人民政協發展的歷史也就是中國特色社會主義政黨制度形成和發展的歷史。正是在中國共產黨領導的基礎上，中國共產黨與各民主黨派之間形成了合作、和諧的黨際關系優勢，構成了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的基礎，而人民政協也為這一新型政黨制度的形成提供了重要場所和途徑。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是馬克思主義政黨理論與中國實際相結合生長出來的新型政黨制度，而這一制度的建立與建設，離不開人民政協。人民政協發揮自身的獨特優勢，為民主黨派和無黨派人士發揮作用創造了條件，為新型政黨制度建設提供了途徑。

人民政協的制度優勢還體現在中國共產黨把馬克思列寧主義民主政治理論同中國實際相結合。1949年的協商建國，是中國民主新路的一個偉大創舉。1954年，全國人民代表大會成立后，人民政協繼續作為新民主的一個特點持續存在。在中國特色社會主義建設過程中，作為專門的協商機構，人民政協將協商民主貫穿履行職能的全過程，不斷推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設，不斷提高人民政協協商民主制度化、規范化、程序化的水平，成為中國特色社會主義民主政治不可或缺的重要組成部分。中國的民主形式豐富多彩，不會也不能拘泥于刻板的模式，更不會以西方民主模式為圭臬。以人民政協為代表的協商民主是中國式民主，是中國特色社會主義民主的創造，是廣泛的、真實的、管用的民主，發揮了獨特的優勢。

協商民主是馬克思主義中國化在民主理論方面的重要創新，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。盡管“協商”這一概念在我國歷史悠久，但是，“協商民主”進入中國特色社會主義民主理論體系是在中國共產黨第十八次全國代表大會的報告當中。根據我們的檢索，在黨的十八大之前中國共產黨的歷史文獻當中，盡管協商和民主都多次出現在同一個段落當中，也將協商視為一種民主形式，但是，沒有出現過“協商民主”這一概念。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視發展協商民主，為協商這一中國共產黨傳統的執政優勢充實了嶄新的時代內涵，成為習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。

人民政協制度優勢的治理效能

我們看到，在70年發展歷程中，人民政協最大限度調動一切積極因素，團結一切可以團結的人，通過思想引領、凝聚共識，把大家團結起來，真正實現了大團結、大聯合的本質要求。尤其在中國特色社會主義建設的新時代，人民政協更是圍繞大團結大聯合的主題，高舉愛國主義、社會主義旗幟，堅持一致性和多樣性統一，找到了最大公約數，畫出了最大同心圓。

協商的執政優勢越來越轉化為協商民主的治理效能，在民主政治建設、政治體制改革、國家治理等各個方面起到了越來越重要的作用，成為當代中國最廣泛、最真實、最管用的民主形式。根據民政部基層政權和社區建設司在《中國社會報》上發布的基層政權和社區建設報告，全國每年約有170萬名村干部進行述職述廉，對23萬名村干部進行了經濟責任審計，民主評議村干部近210萬人次。在農村，“村民議事”“村民決策聽證”等協商形式逐步推廣，群眾有序參與的內容形式不斷豐富、渠道不斷拓展。在城市，基層協商民主實踐同樣蓬勃發展，“居民議事”“居民聽證會”“業主協商”等形式的協商民主越來越制度化，成為常態。不僅如此，鄉鎮與街道的協商試驗也紛紛涌現，協商民主懇談從溫嶺走向全國。

人民政協的執政優勢轉化為協商民主的治理效能，不僅在數量上有了突飛猛進的發展，同時也在國家治理的各個領域廣受贊譽，在質量上大幅度提升了廣大人民群眾對民主的滿意度和獲得感。一方面，協商民主全面提高了村民特別是村民代表的民主素質和議事能力;另一方面，人民群眾對中國特色的社會主義民主制度也有了更高的滿意度。根據新加坡南洋理工大學2013年組織的中國34個城市的問卷調查，城市居民對于政府征求和采納公眾意見的評價都令人滿意，分別達到6.12分和6.04分。通過對近500項協商民主案例進行內容分析，我們發現，在協商民主的實踐當中，很多案例都在協商過程中要求全體一致同意，而且也常常能夠達到全體一致同意的共識，這是選舉民主或是其他形式的民主很難做到的。而且，有9成以上的協商民主實踐能做到讓各方都很滿意，更是表現出非常高的治理效能。

人民政協在統一戰線方面的獨特優勢轉換為顯著的治理效能。在同黨外知識分子、非公有制經濟人士、新的社會階層人士的溝通聯絡方面，在聯系臺灣同胞、海外僑胞方面，人民政協有著通暢的溝通和聯絡渠道、靈活的合作機制，形成了獨特優勢。在全面貫徹黨的民族政策和宗教政策方面，人民政協更是因為與各民族與宗教界的聯系而具有獨特優勢。在全國政協，55個少數民族均有本民族的全國政協委員。人民政協還在婦女參政方面作出了重要貢獻。十三屆全國政協現有440名女性委員，占比20.4%，比1949年第一屆全國政協女性委員占比提高14.3個百分點。在2018年各省級兩會上，政協中的女性比例達到25.69%。

從政黨政治的角度來看，70年來，各民主黨派、無黨派民主人士不忘合作初心、攜手砥礪奮進的歷史也證明，人民政協在中國新型政黨制度建設方面有著獨特優勢，也發揮了顯著的治理效能。人民政協是新型政黨制度的政治形式、組織形式，在多黨合作和政治協商方面發揮了獨特優勢。在中國特色社會主義建設的新時代，在以習近平同志為核心的中共中央堅強領導下，多黨合作思想的政治基礎更加鞏固，制度框架更加完善，新型政黨制度越來越完善，體現了中國特色、中國氣派、中國智慧，是對人類政治文明的重大貢獻。人民政協有合適的機制對各民主黨派以本黨派名義在政協發表意見、提出建議、作出安排，發揮其作為新型政黨制度重要政治形式和組織形式的作用。

中國特色的新型政黨制度是合作的政黨制度，與西方以黨爭為特征的政黨制度有著本質的不同。西方的政黨以奪取或維護政權為目的，這使得黨爭成為一種必然的結果，而這正是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度力圖避免的結果。習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中明確指出，我們要堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，加強社會各種力量的合作協調，防止出現黨爭紛沓、相互傾軋的現象。

作為專門協商機構，人民政協在協商民主方面更是具有顯著的治理效能。以提案協商為例，截至2019年3月，全國政協共收到141807件提案，立案130299件，編刊及轉送社情民意信息12096件，大多數提案的建議得到采納和落實。近幾年來，全國政協的提案辦結率都超過90%，全國政協十二屆二次會議以來，提案辦結率更是高達99.8%。作為人民民主的重要形式，人民政協在民主監督方面發揮的作用也越來越重要。十二屆全國政協視察調研的監督性議題當中，2015年有12項，占11%，到2017年，議題數增加至20項，占比增加到28%。

人民政協的民主政治功能不僅體現在每年一度的政協會議中，更體現在人民政協的日常工作之中，表現出顯著的治理效能。政協全體會議和常委會會議閉會期間，政協仍然會組織委員開展提案工作、視察工作、專題調研工作、民意信息工作、文史資料工作、港澳臺僑工作和對外交往工作，等等，不僅內容豐富，而且直接聯系群眾，成為黨的群眾路線在政治領域的重要體現。改革開放以來，僅全國政協就開展了2000多項視察調研。根據全國政協主席俞正聲代表政協第十二屆全國委員會常務委員會作的工作報告，5年中，人民政協就供給側結構性改革議題分8次深入13個省區調研;針對東北三省工業轉型升級難點問題，由3位副主席帶隊，分16個子課題，深入22個市地、87家企業座談討論，形成專題報告;抓住涉及人民群眾切身利益的實際問題，共開展171次視察調研和協商議政活動，等等。各省市區縣政協的視察調研更是成為經常性工作，拉近了與人民群眾的距離。

我們看到，人民政協是馬克思列寧主義統一戰線理論、政黨理論、民主政治理論同中國實際相結合的偉大成果。70年來，人民政協也擔負起了歷史賦予的光榮使命，成為統一戰線的組織、多黨合作和政治協商的重要機構、人民民主的重要形式。正是因為在歷史發展的進程中，找準了自身的性質定位，人民政協發揮了專門協商機構的作用，成為新型政黨制度的基礎，聚焦黨和國家中心任務履職盡責，廣泛地凝聚人心和力量，這正是其獨特優勢的體現。

責 編/馬冰瑩