國家治理現代化：理論基礎、價值與實踐

王韞翔

【摘要】“治理”一詞在近年來廣泛運用。從黨的十八屆三中全會所提出的“國家治理現代化”所表述的內容來看，法治與國家治理體系現代化所要求的治理能力有著內涵上的關聯和外延上的契合。應從宏觀理論層面、中觀制度問題和微觀實踐現象的闡明，來對中國語境下的“國家治理現代化”進行正確理解，從而厘清法治在其中的定位與作用。

【關鍵詞】治理 ?法治 ?國家治理現代化

【中圖分類號】D6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.01.012

自黨的十八屆三中全會來提出“國家治理現代化”的概念后，其內核概念“治理”一詞在我國學術界的研究日趨興旺。學界尤其是政治學和行政學在以治理理論為分析框架來進行國家治理現代化的問題研究，往往聚焦于三個層面：國家治理理論范圍探討;公共事務治理問題分析;政府管理體制改革研究。但細究可以發現，這三個層面所指的“治理”概念都不盡相同，而且更多流于概念性的主張而缺乏有效的運行手段，可以說呈現出觀點林林總總、五花八門之態。不過，學界至少在當下對我國法治現狀形成了統一的認知，均普遍認可依法治國基本要求中，“有法可依”基本達成，其他方面則存在不同程度的問題，也就是在未來發展中需要在“有法可依”的基礎上，進一步實現法治。[1]

在此背景下看待如何“治”或說“治理”，法學研究者往往以兩種方式進行切入：其一是闡釋國家治理現代化與法治的關系，將兩者視為同一個問題，并將法治作為治理的不二法門。實質是一種對于如何進行國家治理的策略性闡述。[2]其二是從政府治理的角度出發，研究政府治理尤其是地方政府治理的治理方式法治化。國家治理與法治都遵循價值指引—制度安排—制度實踐的邏輯思維，通過對比，可以發現法學研究路徑存在著不足：在法治國家的理論上并沒有正確厘清，對于像國家治理與法治的關系、法治國家的理論基礎也缺乏足夠的深度。

法治國家的理論基礎

人類從德治、人治乃至禮治、神治等模式中走了出來，走向了現代社會需求的法治。法治是一種人類理性的選擇，具有重要的理論淵源。

民主治國論。近代以來，多數國家在國家的治理上選擇了民主制度，并認為民主為最優選的治國措施和方略，采用一種多數人決定、民意優先的方式。從制度設計上來看，民主的要義在于權力的運行基礎是多數人的意志。民主治國與法治相輔相成。這是因為：一、必須通過法律或者說法律文本從國家制度的意義上確認民主的地位并保障民主的實現。運用法律確認國家制度上的民主，給予法律至高無上的地位，類似于君權時代的“君權神授”一樣，但依托的理論是“主權在民”的賦權思想，更能得到民眾的支持。以法律的形式來進行治理，所相伴隨的是制度具象化所采用的法律手段。二、法律在權力運行中的具象化。權力的運行需要按照多數人意志來進行，擺脫專制政體少數人進行權力運行的途徑和方式，需要通過法律手段在主體資格、行為模式、責任設定、產權保護等諸多方面來保證權力運行的民主化。三、法律面前人人平等的規范化。多數人的意志決定并不意味著少數人的意志存在不具備合理性，作為理性民主的要求，對于少數人部分的權利義務保障也應當是合法合理有效的。

權力制約論。隨著理論的發展和智識的進步，人民主權的概念長期以來深深扎根于人民的心中。一、權力的來源要求制約。人民是權力的最終來源，任何權力都是一定社會成員共同賦予的，來自人民的權力就絕對不能是任意的，它必須受到多種制約，以保證其對于人民的忠誠。二、權力的性質要求制約。人民權力的本質在于，權力的最終歸屬是人民，人民是國家權力的所有者，自然會關注于權力的行使;權力的支配性，因為權力是一種政治上的強制力量，或指職責范圍以內的支配力量。三、權力的行使要求制約。這是因為權力主體的差異性決定了要保證權力的統一性，權力運行過程中的自由裁量設定以及權力主體之間的關系設定。權力要求法律制約。權力的制約手段很多，諸如道德、法律、習俗等，而法律手段是最有制約力和實效力的。鄧小平同志在這個問題上明確指出，保障民主權力的制度和法律不因領導人或領導人意見、看法的改變而改變[3]，法律具備其他手段所不具有的公開性、強制性和普遍約束力等特點，且在近現代國家的發展中，扮演了重要的角色。

法治優越論。法治優于人治，這在人類歷史的發展過程中得到了反復印證。法治與人治進行比較，并非是在任何意義上都有絕對的優勢。就算是受到詬病的專制主義政體，也有其好處：“君主政體比共和政體有一個顯著的優點。事務由單獨的一個人指揮、執行起來，較為迅速。”[4]這種優越性表現為：法治有利于自由。在法治狀態下，人們可以按照既定的法律規則來調整自己的行為與習慣，類似于“法無禁止即可為”。而人治狀態下，規則的設定與實施，缺乏充分的民主化，且伴隨著大量的偏向私人化的禁止性規定。法治有利于平等權利的發展。法律面前人人平等，任何人都必須遵循法律的權威與普遍約束力，即“天子犯法與庶民同罪”。人治則以單獨或少數個體的意志為轉移，存在著朝令夕改、“法外之地”等現象。

國家治理語境下的法治

治理的辭源在西方可以追溯到希臘語（Kybernan）與拉丁語（Gubernare），其詞義主要指領航、掌舵或者指導。法治是現代國家普遍接受和尊崇的價值理念。無論法治的研究視角如何，從理論視角而言都有具有其共同性：也就是說法治的最大功效在于其“價值”，從這方面來說就是要不斷激發并體現法制的優秀品性及其服務社會的最大效應。黨的十八屆三中全會將其提上了議程，而這種法治價值在當下的中國被表達為“良法善治”。通過將法治與善治的有機結合，使得二者關系體現為：第一，國家治理與法治是互相依存的關系。法治為國家治理提供理性價值與實踐目標，善治為法治提供國家治理實踐的途徑。第二，國家治理現代化的核心和關鍵是法治化。提高國家治理能力的關鍵在于，法治建設的推動和法治政府進一步建成。其運行的集中體現在于使法治抽象的“價值”描述，轉化為“技術”方面的操作指南和規范，最終試圖建立一種在“良法”基礎上的“善治”狀態。那么，從宏觀理論層面上來看，可以從以下幾點予以明確。

民主化下的秩序保障構建。《中華人民共和國憲法》在序言中明確了黨的核心領導地位。同時，通過獨特的組織體制，充分發揮民主集中制的作用，能夠在最大程度上代表民意，促進民眾在公共事務上的參與。在國家治理過程中，黨處于總攬全局、協調各方的領導核心地位，是推進民主建設的根基，能夠發揮出緊密團結各界群眾、民主團體的作用。黨的十八屆四中全會提出，黨的領導與社會主義法治有機統一、相互促進、共融發展，黨的領導是必然要求和核心所在，社會主義法治則是重要保障和集中體現。黨領導推進的法治過程，其實就是人民當家作主的過程，是國家各項事業法治化的有力保障和實現過程。黨的依法執政有兩方面的內涵，一是黨要依憲、依法治理國家，二是黨要運用黨內法規全面從嚴治黨。由此可以看出，黨的行為在法律框架的約束之內。

內外部結合的權力制約模式。公眾參與的互動、政府的轉型與民主化進程推動了公共治理參與的程度不斷加大。黨的十八屆三中全會首次提出“社會治理”，黨的十八屆四中全會提出要推動“國家治理領域一場廣泛而深刻的革命”和“實現國家治理體系和治理能力現代化”，來全面推進依法治國，繼而提出“推進法治社會建設”“推進基層治理法治化”和“推進多層次多領域依法治理”的具體建設指南。從法治的視角看，就是要以法治的手段來具象化政府治理能力提升的相關制度建設。具體體現在要在推進行政體制改革中于法有據，各級政府及其職能部門職責和權限配置合理，行政權力的實行符合比例原則，行政組織結構的劃定科學化，從而促使政府權力合法、公正、高效運作。

崇尚法治的優越性。對良法善治的認知，可以從國家治理的概念、手段和方式來進行。從概念上來說，法治是善治的基本要求，是善治真正的內核概念，法治是指公開透明的規則之治和程序之治，具有可預期性和可操作性，對民眾提供救濟途徑，保證國家安定和公信力。從方式上來說，在于法治高于人治，依托法治可以保證國家發展過程中的政策穩定和持續性，減少人治所帶來的隨意性和盲目性。從效果上來看，依托憲法、法律體系，才能凝聚各方共識，打造政府合法性權威，從而將誠信政府和高效便民政府相結合，達到良法善治的目標。

國家治理過程中的法治實踐難題

制度層面。第一，法律規則與政策并行。在近年來的國家治理體系當中，規則之治并不僅僅局限于法律領域，政策也是屬于規則之治的一部分，并且在實踐中產生著重要的作用。但在這里，很多學者認為這是一種“正式與非正式”制度區別。但情況并非如此，黨政系統內部的政策性文件，是對黨政機關帶有約束力和強制執行力的。完善和發展法治，需要重新認識和調適政策與法律的關系。在推進法治的過程中，必須厘清政策與法律并行的實踐樣態以及二者的邊界。良法善治在國家治理情況下的表達應當是法律上有保障，政策運行有其科學性，因此，法學與公共政策學的研究應當結合起來，探索彼此的對接與更好的應用。

第二，中央與地方的委托-代理關系。“委托”與“代理”這一對概念及其關系是組織學中的重要概念，有學者將其作為框架模型應用于基于組織基礎而產生的國家治理難題，尤其是在闡述中央與地方關系上。行政組織法的不發達，使得中央與地方關系的設計上和日常的管理模式上呈現出“權力下移—中央集權—權力下放”和“一管就死，一放就亂”的怪圈。從整體的公法秩序來看，可以從以下三方面努力：一、進一步的財政賦權。改革開放后所形成的分稅制由中央對全國的財政和國民經濟計劃統籌運行，中央通過嚴格的行政命令對地方進行管制，財源上收。現在地方債務積壓，適時放松財政權利，有利于地方的穩定發展。二、推動行政組織法制的發展。中央政府對地方政府享有行政主導權，嚴格控制著地方的人事管理權力。現可在人事權、職能分配上進行進一步的區分，并以法律的形式鞏固。三、立法權的下移。中央一級的權力機關和行政機關幾乎壟斷了調節社會利益的制度供給資源，應通過立法權下移推動地方治理能力建設。

法律實踐層面。改革開放初期，一些體制性的改革往往是突破既有法律制度的設定的，大量改革建立在政策之上，缺乏法律層面的有力支持。習近平總書記非常注重以法治思維及其方式促進改革的深入實施，強調改革方案、措施和相關立法的同步推進，促進立法意見建議的及時提出和體現。而黨的十八屆四中全會在憲法的實施、監督和解釋等方面提出了相關的制度規定和機制要求，為改革提供了一個在法律層面上的最高效力框架下的解釋機制，使改革能夠在憲法、法律的框架內進行。憲法作用的凸顯，有利于實現“重大改革要于法有據”。

從國家治理的視角下來看，法律在司法領域的應用，最為突出的問題就是上訪。作為一種特殊的社會現象，上訪至今仍是部分民眾權利訴求的一種方式。近年來，城市化進程的加快也衍生出一系列社會熱點問題。《信訪條例》的實施在于澄清政府部門和信訪機構的法律責任，但仍無法解決其根本問題。究其問題根源，還是救濟周期太長、救濟途徑少、救濟效果差導致的，這也反映了我國法治化程度不足之處，國家治理在司法領域真需要有所作為，應當強化法院的獨立地位、權威性和法律的可執行性。

從國家治理的視角來看，執法領域最為突出的問題就是運動式的執法。雖然其成因較為復雜、深刻，但是根本原因在于司法審查制度及機制未能發揮應有的作用。在國家治理的系統當中，政府成為了治理的關鍵主體，其治理成效直接體現出國家治理的結果。長期以來，地方發展的核心要素就是“經濟”，使得政府治理過程中出現權力無限擴張而難以限制的情況，并且在很多方面出現了侵犯甚至損害公共利益和公民個人權益的行為，這種現象在征地拆遷中體現的尤為突出。國家治理現代化需要在法律指導和規定下不斷提升治理能力、完善國家治理體系，并強化司法審查在行政執法方面的監管。法院通過行政訴訟的方式實現對行政行為的依法審查，但在治理體系現代化的基礎上，有必要深入研究合理性問題，從而確立行政行為法律基礎的適用范圍。

（本文系國家法治與法學理論研究項目“依法治國背景下培養法治思維的法律修辭研究”階段性成果，項目編號：14SFB5003）

注釋

[1]凌斌：《法治的中國道路》，北京大學出版社，2013年，第1、118頁。

[2]張文顯：《法治與國家治理現代化》，《中國法學》，2014年第4期。

[3]《鄧小平文選》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第146頁。

[4][法]孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），張雁深譯，北京：商務印書館，1993年，第56頁。

責 編∕趙鑫洋