日本推進積極老齡化城市治理的經驗與啟示

郭佩

摘 要：快速的人口老齡化和城市化發展是包括日本、中國在內的眾多國家所面臨的重要問題。在老齡化和城市化并行發展的挑戰下，一方面，城市治理需要提前規劃配套適合老年人的基礎設施和服務設施;另一方面，老齡人口的增多需要更加完善的養老和醫療服務以及綜合性的社會支持。日本在治理老齡化城市過程中不僅從理念上進行了積極老齡化的應對，而且從社區“健康守門人”“終生學習與社會參與”以及“在地安老”老年友好城市的推進等方面進行了有益的探索和嘗試，并取得了一定的成效。日本實現積極老齡化城市建設的經驗得失，對于完善中國城市養老體系建設，推進現代化城市治理以及積極應對人口老齡化具有重要的啟示意義。

關鍵詞：日本;積極老齡化; 城市治理

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：1004-2458-（2020）02-0052-08

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2020.02.006

引 言

改革開放40年以來，中國城市面貌發生了翻天覆地的變化，城鎮人口占總人口比例從1980年的19.36%呈直線上升趨勢，到2018年達到59.15%①，盡管仍與發達國家平均80%左右的城市化率有一定的差距，但其以迅猛發展的態勢已進入城市化發展的中后期階段。提升城市治理能力不僅是未來城市發展的必然要求，同時也是推進國家治理體系和治理能力現代化戰略的重要組成部分。發達國家在城市治理過程中，面臨的主要問題之一便是人口老齡化，隨著人口不斷向城市聚集，城市人口老齡化問題越來越嚴重，從而引發社會勞動力不足、醫療養老費用支出增加等社會問題。中國人口老齡化程度持續加深且速度之快令人關注，截至2018年65歲及以上人口比重達到11.9%，人口年齡結構從成年型進入老年型僅用了18年左右的時間[1]，隨著人口老齡化的進一步加深，同樣會面臨發達國家在城市治理中的問題。但從可持續發展理論來看，如果未來城市充分考慮老年人特點，未雨綢繆，提前做出相應的規劃和規范，構建城市治理新模式，打造適宜“全世代”的居住環境，完善相關社會保障、社會包容機制，有助于快速提升城市競爭力。日本作為全球老齡化程度最高且城市化率高達90%以上的國家，在城市治理中加入了可以使老年人實現“在地安老”的社會友好理念，取得了一定的成效。本文通過梳理日本在積極應對人口老齡化方面的城市治理舉措，探討制度設計與運行機制，旨在為中國城市治理中科學應對人口老齡化提供借鑒。

一、“積極老齡化”的概念建構及實踐

全球人口老齡化已經是不可逆轉的趨勢，如何應對老齡化問題一直是國際社會關注的重要領域，各個學科從不同角度提出了應對理念和框架。大體來看，主要經歷了從“成功老齡化”到“健康老齡化”再到“積極老齡化”三個階段。1961年，美國教育心理學家哈威格斯特（R.J.Havighurst）詳細闡釋了“成功老齡化”的觀點，他提出“活躍理論”（Activity Theory）和“脫離理論”（Disengagement Theory），認為“成功老齡化”的實現在于個人能否在社會中最大程度獲得幸福感與滿足感[2]。“成功老齡化”主要從個體的角度而非從整個社會出發來探索應對老齡化。隨著全球人口老齡化問題的發展，1990年世界衛生組織在世界老齡大會上將“健康老齡化”確定為應對老齡化的發展戰略。“健康老齡化”強調如何能最大程度地保持老年人的健康，其出發點仍然是將老齡化視為重要的挑戰，將健康作為破解挑戰的首要目標。

隨著全球多個國家老齡化問題的不斷深入，世界衛生組織又提出了“積極老齡化”的概念，并在2002年第二次老齡問題世界大會上發布了《積極老齡化：一個政策框架》報告。“積極老齡化”作為此前“健康老齡化”的升級版，指的是“為了人們年老后生活質量不斷提高，給予最適合的健康、參與、安全的機會的全過程”。具體來說，“積極老齡化”以“獨立、參與、尊嚴、照料和自我實現”等原則為基礎，通過政策、理念、實踐等各方面創新，政府、市場、社會力量提供一個使老年人繼續參與到社會的機制平臺，從而保障老年人的各項社會參與，實現“老有所為”。“積極老齡化”的提出，要求人們必須以積極的心態面對老齡化，充分挖掘老年人的自我價值，尊重老年人的自我選擇，幫助老年人重新融入社會并參與其中，真正實現老年人的自我價值。《聯合國第二屆世界老齡大會政治宣言》指出：“對老年人的認可和對他們充分參與的促進，是積極老齡化的主要內容。”

事實上，“積極老齡化”是在“成功老齡化”“健康老齡化”的概念基礎上進一步提出來的，主要涉及健康、參與和保障三個方面（如圖1所示）。首先，“健康”是指提高老年人生活質量，減少其因衰老帶來的疾病，使其慢性疾病得到治療和康復，以延長老年人社會參與的時間[3]28。健康是實現積極老齡化的內在基礎，只有保持身心健康，老年人才有機會在政治、經濟、社會、文化領域繼續貢獻自己力量。其次，“參與”是老年人根據自己的身體、精力、能力和需求，參與到社會經濟、文化等活動中，這也是實現積極老齡化的前提條件。老年人經過幾十年工作、人生閱歷的積累，擁有更多的的理論知識和實踐經驗，如果為老年人參與社會設計出多樣化的方法，鼓勵老年人積極融入社會，就能使他們在實現自我價值的同時也為社會做出一份新的貢獻。鄔滄萍（2018）提出，這里的“參與”不僅指生產性活動的參與，應從超越市場的角度來理解，包括老年人在家庭中的家務勞動，也包括在社會中的志愿者活動[3]29。再次，保障是實現積極老齡化的重要保證，是指即使老年人在不能照顧自己的情況下，也會有家庭、社區和其他社會力量通過多種方式去照顧他們，免去后顧之憂，從而使老年人放心投入到社會生活中。這里“保障”的含義遠遠超越了社會保障的范圍，不僅包括經濟保障，還包括醫療、護理、社會救助等，以維護老年人的尊嚴和權利。可以說，積極老齡化強調的是積極向上的老年生活方式和價值觀，充分實現老年人的價值，同時需要我們創造一個適合老年人參與的社會氛圍。

為了更好地促進積極老齡化實現，世界衛生組織于2005年在全球33個城市啟動了“老年友好城市”項目，并于2007年完成了《全球老年友好型城市指南》。 該指南指出，“老年友好城市”就是要構建一個兼具包容性、便利性和可及性為一體的城市環境，努力減少和改善年老后遇到的各種制度、設施、社會包容等方面的障礙。此外，指南還進一步要求在以下八個方面進行老年友好城市建設：戶外空間和建筑、住房、交通、社會參與、公眾參與和就業、尊重與社會包容、交流、社區支持與醫療衛生保健服務。

“老年友好城市”的理論來源正是“積極老齡化”概念。國內多位學者圍繞“積極老齡化”與“老年友好城市”進行了不同學科的分析，主要分為以下三類：一是從國際視野的角度對國外先進友好城市或社區的相關研究及典型做法進行了分析探討，如李小云（2019）[4]總結分析了老年友好社區的內容框架及相關評價基準，為中國構建友好社區提供了借鑒與啟示;王德文等（2016）[5]通過分析發達國家老齡友善城市建設的軌跡和特點，指出中國要從人口視角考量城市或社區的戶外活動空間、交通、住房條件等建設狀況，同時要給予老年人口充分的尊重，支持老年人口參與社會，并提供老年人口社區衛生保健及生活需求等各項服務。王德（2013）[6]與康越（2017）[7]都以日本東京為案例闡釋了東京都進行高齡城市建設的模式，從養護機構、老年公寓、醫養結合、智能養老模式、養老人才培養等多個角度進行了分析，這兩篇圍繞東京開展的高齡城市建設模式的經驗對中國超大城市養老體系的建設具有借鑒意義。二是從城市規劃、城市居住環境的角度對應對老齡化社會進行分析考察，如胡仁祿（1994）[8]主要圍繞老年群體居住行為特點，通過分析老齡化城市的居住環境面臨的主要問題和國際經驗，對改善老齡化城市居住環境提出建議，包括優化家庭居住模式、開發具有中國特色的新型城市住宅等;柴彥威（2005）[9]和張純（2007）[10]通過對北京、深圳和上海三個城市的老年人購物空間結構的研究指出要重視和完善老年人居住周邊的商業設施規劃建設，并通過考察城市老年人日常生活活動的一般性規律和個性化差異，為老齡化城市建設提供科學依據;李峰清（2010）[11]在借鑒分析各種養老模式的基礎上，以中國老齡社會城市空間面臨的問題和矛盾為切入點，從空間“硬環境”和“軟環境”兩方面的創新需求探討城市規劃中的空間對策;李小云（2011）[12]圍繞老年社區、養老設施、道路交通等多個方面對中國城市規劃應對老齡化社會的相關研究和問題進行了綜述研究，并對未來老齡化社會背景下城市規劃應對性研究方向進行了展望。三是從老年公共服務設施、養老服務體系建設等著手分析，如胡小武（2016）[13]指出，為了應對新型城鎮化發展和“銀發”浪潮，需要加快實施養老空間、養老服務等結構創新與轉型。以上文獻有著眼于中國國內研究，有著眼于國外經驗，國外側重加拿大、澳大利亞等國家的經驗，對于老齡化與城市化發展均較快的日本則集中于東京等大城市的介紹。事實上，日本不論大城市還是中小城市都在積極探索城市化發展下的老齡友好社會應對策略，尤其個別城市在“積極老齡化”理論框架下摸索出了一條可持續的城市再生模式。因此，本文主要以“積極老齡化”為理論框架，探討在城市化快速發展的當下，日本城市實現積極老齡化的途徑、方式以及對中國的啟示。

二、日本城市推進積極老齡化的主要措施

（一）日本老齡化及城市化發展

日本作為東亞最早進入老齡化社會以及老齡化水平最高的國家，老齡化道路一直備受關注。1970年65歲及以上人口比例超過7%，進入老齡化社會;1995年超過14%，進入老齡社會。也就是說，日本從老齡化社會發展到老齡社會僅用了25年時間，而這個過程英國用了47年，美國用了72年，法國用了115年，可見日本老齡化速度發展之快。日本總務省統計局的數據顯示，截至2019年9月，日本65歲及以上老年人口為3 585萬人，老齡化比率為28.4%日本總務省統計局.http：www.stat.go.jp/data/jinsui/2.html.。根據日本國立社會保障與人口問題研究所預測，到2025年，日本75歲及以上高齡老年人口占總人口的比例將達到17.8%，而65歲～74歲低齡老年人口占總人口的比例減少到12.2%，人口高齡化特點非常突出[14]。在老齡化快速發展的同時，城市化也在不斷發展。日本自二戰之后加快了工業化、城市化進程，根據世界銀行數據，2018年日本城市化水平為91.62% ，遠超同期世界平均水平。此外，從發展模式來看，日本是典型的高度集中型城市化。事實上，日本早在20世紀20年代的明治維新期便開始了工業化和城市化進程。從1920年到二戰前，工業快速發展，農村人口開始向城市移動，并且集中于工業布局密集分布的太平洋沿岸地帶。二戰后到1975年，伴隨著日本戰后經濟高速增長，城市化也迅猛發展，城市化率從1947年的33.1%上升至1975年的75.7%，這個階段每年平均增長1.52%。但1973年第一次石油危機后，日本從高速增長進入了低速增長期，城市化水平從1975年的75.7%增長為2018年的91.62%。日本由于人口眾多，國土狹窄，因此城市化的發展呈現高度集中型特點，主要集中在東京、大阪和名古屋三大都市圈內。

高度集中的城市化發展模式一方面使得經濟發展相關的資源可以集中配置，從而有效支撐日本經濟高速發展。但另一方面，由于城市人口多，長期人口流入產生了很多社會問題，如交通擁堵、房價高企、老齡化集中等。尤其近年來常被提到的是老齡化問題下的獨居、孤獨死與生活貧困等問題。平成28年（2016年）版的高齡社會白皮書顯示，東京23區在自家死亡的65歲以上的獨居老人數量逐年遞增，甚至老齡獨居者死亡一周后尚未被發現的例子并不少見。與此同時，大城市出生率也低于全國平均水平，尤其東京位列全國最低。影響人口低出生率的重要因素有晚婚化、適齡女性就業率高、個體化發展等，持續人口低出生率同時也加劇了老齡化、孤獨死等問題的出現。如何面對高度城市化帶來的一系列獨居、孤獨死、認知癥高發等老齡化問題，如何提高老年人的身心健康和生活質量，如何更有效地推進適合老齡化發展的城市治理，已成為全社會重點關注的問題。

（二）日本城市推進“積極老齡化”的主要措施

“積極老齡化”包括健康、參與和保障三大領域，日本作為全球老齡化與城市化“雙高”的國家之一，在構建老年人健康照護體系、鼓勵老年參與、健全多角度和全方位的老年保障體系方面進行了一系列的探索。

1.立足社區，做好多元整合“健康守門人”。

日本老齡化發展至今，有兩個重要的特點：一個是高齡化，75歲及以上老年人口所占全體人口比例2015年為12.8%;根據預測，2040年為20.7%，2060年為26.9%并將達到老年人口數量的一半以上[15];另一個就是大城市圈的老齡化發展速度較快，而非城市地區將迎來老年人口和總人口共同減少的局面。在這樣的背景下，日本政府于2012年修訂《護理保險法》，正式提出構建能夠整合提供護理、醫療、預防、居住以及生活照料等服務的“社區綜合護理體系”。2014年6月25日，日本頒布實施《關于綜合確保地域醫療與護理的法律》（醫療護理綜合確保法），再次對護理保險法進行了修改。在日本，“社區”一般被稱為“地域社會”或“地域社區”，狹義來看主要指町內會·自治會類似于中國的居委會或村委會，是日本居民基于地緣關系自我組建的居民自治組織，是日本社區治理的最小單元。所輻射的區域，廣義來看指以小學校區或中學校區為范疇的地域。而“社區綜合護理體系”中的“社區”主要指老年人熟悉的生活或居住的地區，范圍是指在30分鐘左右（醫療或護理人員）可以到達的區域。從內容來講，具體包括住房、醫療、護理、福利（生活支援）、預防5個方面。

首先，老年人在自己熟悉的區域生活需要確保“住房”，可以是自己的房子，也可以是政府提供的面向老人的老年公寓或民辦養老院。為了方便老人在自己熟悉的社區生活，日本于2011年修改后的《高齡者居住法》提出要建設附帶服務功能的老年住宅，通過提供安全適宜的生活環境，構建醫療、護理、預防、安全確認、生活咨詢等在內的綜合服務體系。附帶服務功能的老年住宅主要是可以方便接受醫療護理服務、老年配餐送餐等生活支援服務以及其他安全確認、生活咨詢等功能。2011年4月28日，日本修改了《關于確保高齡者居住穩定的法律》，并于10月20日實施。該法規定，注冊附帶服務功能的老年住宅必須符合入住者標準、設施標準、服務標準和合同標準4項入住者標準指必須是60歲以上或被認定為需要護理或需要援助的人;房間面積一般要求每戶達到25平方米以上;房間要有無障礙設施等;服務標準具體指要有安全確認、生活咨詢等配套服務以及設有醫師、護士、社會福利士等相關人員;合同標準具體指必須簽署書面合同，明示居住內容、收費內容等。。此外，為了增加附帶服務功能的老年住宅供給量，政府出臺了相關扶持政策。具體包括給每戶平均提供最高100萬日元的補貼，減免相關稅收;放寬住宅金融機構的融資條件。

其次，“住房”保證后，老年人可以根據需要就醫或護理的程度的不同，選擇不同的服務，可以去機構，也可以在家中接受治療或康復療養。該體系要求，需要根據老人的身體和家庭狀況提供綜合性的護理、醫療及其他服務，比如安全確認、護理預防等。在這之前，醫療人員只負責老人的健康和治療情況，但是無法掌握醫療以外的其他需求，比如護理服務。同樣，護理人員也只負責老人的護理服務，對于老人的其他需求并不了解，不同的服務提供者之間沒有交流和信息分享，存在著多重的信息壁壘。而構建該體系后，醫療、護理與其他福利相關人員共享老年人各種信息從而提供有針對性、更完善的定制化與整合式服務。承擔整合各類資源和信息的正是每個社區的“社區綜合支援中心”社區綜合支援中心負責承擔厚生勞動省規定的各類相關事業，是為維持地區居民的身心健康和生活穩定提供必要的援助，提高醫療保健水平，促進福利發展的綜合性服務機構。。一般來說，社區綜合援助中心以市町村為主體，配置保健師、社會福祉士、主任護理經理等三類專業人員。主要業務一般包括為需要護理或預防的老年人制定預防計劃或援助方案，為當地居民提供綜合性的護理方面的咨詢，包括政策福利等。

2.“百年人生”下鼓勵“終生學習”與“社會參與”。

日本在鼓勵老年人參與社會政治、經濟、文化、社區及家務等社會參與方面進行了多方面的探索。日本早在1966年頒發的《雇傭對策法》明確就老人職業選擇、職業資料、老人兼職支付金、再就業的促進等進行了規定。1971年頒發《中高齡者雇傭促進特別措施法》規定55歲以上老人的雇傭率應為人口總數的6%以上，并推出為老年人提供再就業輔導、出臺老年人雇傭辦法、開辦老年人職業介紹所等措施鼓勵老年人再就業。1973年，東京都成立了“高齡者就業對策協議會”（即“銀發人才中心”），為有就業意愿的老年人提供幫助。另外，日本的雇傭政策并非政府直接為老年人提供就業崗位，而是通過向企業或雇主提供補助的形式，間接為老年人創造適宜、靈活的雇傭環境。2015年安倍內閣將老齡保障納入政府首要工作中，并于2017年在內閣府成立專門部門，定期召集相關領域專家共同商討積極應對策略，希望將日本這個長壽社會建設成為“各年齡層都能發揮活力的不老社會（ageless society）”，鼓勵老年人繼續就業，等到70歲后再領取養老金。正因為此，日本的老年人與其他發達國家相比，勞動參與率非常高。根據日本總務省統計局2018年的統計 統計からみた我が國の高齢者[EB/OL].http：//www.stat.go.jp/data/topics/topi1212.html.，全日本65歲以上女性老年就業人口為350萬人，男性老年就業人數為512萬，合計862萬人，占全體勞動力全體勞動力指15歲以上的就業人口總數。比例為12.9%，為史上最高從有統計可以比較的1968年算起。。縱觀全球主要發達國家，日本老齡者就業人口比率老年就業人口數量占全部老年人口的比例。高達24.3%，僅低于韓國，位居第二。從就業類別來看，從事非正規勞動比率較高，其理由為時間自由靈活，可供老年人根據自己合適的時間選擇工作。

另一方面，日本政府鼓勵構建適合老年人多樣化學習的包容環境。近些年來，日本的部分大學推出了面向老年人學習的各種課程和考試，例如東京的立教大學早在2008年就開設了面向50歲及以上中老年人的課程，課程設計緊貼老年人自身生活，包括經濟、老年社會學、保健等。這樣的包容設計可以使老年人與年輕人共同在同一個學部、圖書館等場所學習，不再像之前那樣單設獨立于其他人群的老年大學。同時，在信息化、人工智能的快速發展下，為了使老年人也能盡快掌握相關技術以更好地提高生活質量，從2018年11月開始，由總務大臣政務長官與厚生勞動大臣政務長官共設“信息化助力共生社會”會議，開始探討構建如何使老年人在自己生活圈獲得信息化教學的路徑。

此外，日本政府在社區層面也積極鼓勵老年人參加各種活動，搭建各類老年人可以交流的平臺。注重代際交流，讓更多的老年人參與社區兒童教育、老年人互助等活動。例如，橫濱市等全日本40多個團體推行《介護支援義工制度》。其內容為社區老人與該地區入住養老院的老年人交談可以取得一定的點數，這個點數可以到指定地點換取一定額度的現金。東京都町田市的某非營利機構將菜農和老年人義工聯系起來，老年人幫助菜農務農可以免費得到一部分蔬菜。為了促進老年人參與社會，這種“有償義工”活動得到了廣泛推廣。

3.“共生社會”中實現全方位、多層次老年保障。

實現全方位、多層次的老年保障是“積極老齡化”中的重要一環，此“保障”并非是醫療、就業、生活保障等單方面的社會保障，而是有著豐富的外延。在針對個人的基本社會保障之外，更包括全社會、所處社區對老年人的認同與包容。此外，城市主要特點是人口流動性高，因此為了實現“共生社會”，在構建城市老年保障體系時需要遵循城市的特點。廣井良典在《創造性福利社會》一書中提到，“城市型社區是指獨立的個人與個人的集合的關系，個體的獨立性很強，其相互關聯的基礎是共同的規范和規則，以個體間一定的異質性為前提。”[16]城市型社區由于以個體相互關聯為基礎，因此其形成很不容易，需要一定的市民意識，也是需要根據市場交換解決問題的共同體[17]。

日本近些年來針對城市老年人孤立、孤獨的各種問題，主要以強化當地居民的感情紐帶為目標，加強基于居民自治體的“共生社會”活動，包括民俗活動、交通便利、社區環境美化、老人福利等相關活動。例如，實施訪問獨居高齡者、為其配送食物的送餐服務;郵局快遞員和送報員在配送時間內向獨居老人打招呼，并將其生活、精神狀態報告福利協會及地區綜合援助中心等相關部門;在可步及范圍內增加公民館等公共設施;充分利用城市里不斷出現的空巢住宅，舉行聚餐等活動;面向超市工作人員開展應對老年認知癥患者的培訓，以積極構建第一時間發現認知癥老人迷路能向有關部門聯系的地域支持體系。又如，日本富山市從2005年開始著手建設“緊湊集約型城市”，通過盤活公交系統，將醫院、商業設施、保健中心等資源集中于公交沿線可及處，通過補貼等形式鼓勵老年人和市民通過乘坐公共地面軌道車出行，極大方便了老年人的生活。

此外，基于“共生理念”，把不同年齡的人置于同一生活圈下，打破年齡的隔閡與不同代際間的鴻溝，推動社會協調發展。日本厚生勞動省近些年鼓勵推行“幼老所”模式，以社區為依托，讓托幼服務與養老服務融合一起，專門為有照看幼兒和老人需求的家庭提供日間托管、短期照看、上門服務等多樣化的服務。例如，位于千葉縣市川市的“行德之家”同時提供老年與幼兒照看，利用做早操等機會加強老人與幼兒的交流;又如神奈川縣相模原市的“二本松幼老所”通過共同手工或主題活動等形式增加了老幼隔代互動，老年人發揮優勢將自己所長教于幼兒，反過來幼兒的活潑與天真也為老人帶來了無盡的樂趣。在這個過程中既潛移默化進行了兒童的德育教育，也增強了老人的自我認同，實現了資源的有效整合，減輕了女性的“雙重”照料負擔，從而有助于家庭與工作協調并舉發展。

4.“在地安老”老年友好城市的推進。

隨著老齡化、高齡化與城市化的不斷推進，養老服務、照料需求不斷加大，政府財政捉襟見肘，讓老年人在生命末期也可以在熟悉的社區或家中生活的“在地安老”越來越受到老年人的喜愛。因此，如何在城市中通過各項公共服務、設施的適老設計實現“在地安老”，變得越來越重要。事實上，日本早在1990年代就通過實施“黃金計劃”來擴充日間看護中心，通過社區、非營利機構和家庭的合作形式在健康預防、日常照料方面給予老年人可及的服務，這正是老年友好社區的初期表現，而老年友好城市也是從社區出發，擴展到整個社會領域及城市設計。

以“在地安老”為基礎，從環境建設、住房、社區支持、醫療衛生、交通等多方面深入推進老年友好城市建設。截止2018年，日本共有21個城市加入了世界衛生組織的“老年友好城市”項目，秋田市作為日本首個于2009年加入該計劃的城市，近些年來在推進積極老齡化過程中進行了多方面的探索與努力。例如，從2011年10月開始，秋田市為了鼓勵老年人外出參加社會活動，實施對65歲以上老年人進行公共交通乘車優惠的措施;從2015年4月開始為創造全社會對老年人尊重、包容和支持的環境，秋田市推出老年友好合作單位登錄制度，可申請單位既包括企業法人，也包括社會團體等組織，經營業務主要為銀行、酒店、美容院、超市、商業店鋪、建筑公司、保險公司等，經申請通過后，政府會在其店鋪入口醒目處貼有“老年友好”徽章。這些公司或社會團體既以各自優勢和特點為老年人提供服務，也包括擴大對老年人員的雇傭、開辦認知癥等健康預防講座、配送牛奶時對獨居老人安全的確認等。另外，為了讓廣大居民都能了解日本進入超高齡社會面臨的各種課題，加強市民與政府的協動，秋田市“老年友好”相關部門從2014年開始每年舉辦2～3次相關研討會或專家報告會，主題為長壽社會相關內容，包括人工智能技術在老齡領域的應用、如何迎接人生百年時代的到來等。此外，還包括創辦相關老年友好報紙，內容既有本市的老齡政策制度，也有社會相關事業團體開展的關于老年友好促進的多樣化活動，從2017年開始為全市所有家庭配發。

老年友好城市的建設是積極老齡化社會的重要實踐，其目的在于創造一個適合老年人生活并參與社會活動的兼具尊重與包容的城市，可以說比起老年城市“硬件”的規劃與設計來說，更重要的是全體成員對于老年友好城市構建的一種全新理念的建立。

三、 日本城市積極應對老齡化措施的啟示

中國的城鎮化與老齡化呈現了“雙快”發展趨勢，隨著未來人口出生率的下降和人口壽命的增加，會直接加速老齡化的發展，也會形成城鎮化與老齡化雙重疊加的特點。可以說，快速發展的老齡化和城鎮化是目前中國社會的兩大重要特點，城市治理者需要著眼未來，從可持續發展的角度思考如何將城市建設得對所有人都宜居并享受可及的服務。結合日本城市積極應對老齡化的經驗，主要有以下幾方面啟示。

第一， 新時代背景下，城市治理思路需從政府一元轉型為多元治理理念。未來社會承擔

積極應對老齡化社會的重任必然不是政府一方來完成，需要引入市場、社會團體、家庭等多方參與治理理念。政府與社會力量的合作及聯動是需要的，這種合作與聯動一方面可以體現在規劃制定過程中，盡可能不同業界代表（包括老年人）參與其中，出臺相對貼近需求的政策。另一方面，在具體落實過程中，通過稅收減免、補貼等多種優惠政策，鼓勵企業、社會團體的加入，政府負責頂層設計和監管，為社會力量搭建好的平臺，更好地激勵多方參與、合作、共同應對城市老齡化治理問題。

第二， 積極應對人口老齡化城市建設需要立體化、多角度為老年群體提供安全、健康、

可及的公共服務。老齡社會的規劃不是單一的，是系統化、立體化從上至下解決不同方面的老年問題。可以說，類似日本富山市所推行的“緊湊集約型”或“收縮型城市”正是在城市層面滿足老年人多樣需求的較好模式。通過混合型土地和可及性公共交通的設計，將社區、商業設施、醫院、保健中心、公園等集中于公共交通沿線，方便老年出行，從而促進社會參與。同時，創造更安全的城市環境，優化解決出行過程中的交通、活動空間適老化不足等問題，例如，通過增設電動扶梯、采用低地板公交車等增加老年人出行選擇。另外，增加面向老年人可以選擇的住宅，如公共租賃住房、帶有配套服務的老年公寓等，并在住宅的多樣化、設施質量、服務可達性等方面提前與城市規劃相銜接，并鼓勵更多民間機構參與到老年住宅開發中。

第三，以社區為基礎，實現“在地安老”為目標，推進醫療和護理整合式服務。日本當前大力推廣“社區綜合護理體系”，通過整合預防保健、醫療、護理等服務資源，立足老年人生活圈，為其提供24小時在30分鐘內可及的健康保障服務，而社區成為了資源的銜接和組織平臺。中國當前醫療和養老服務隸屬于不同部門負責，存在一定的分割性，社區為老服務體系也呈現資源碎片化的特點。因此，今后需要從頂層設計的角度，整合服務于老年社區生活圈的各方資源，并通過專業化的服務來銜接老年人的需求與養老服務供給。

第四，創造對老齡人口尊重和包容的城市環境。一方面，對老年人尊重和包容，就是要打破舊有的觀念和政策壁壘，鼓勵其多參與社會事務，包括參與公共事務管理決策，參加相關志愿者活動、課程學習以及就業。老年人是社會的財富，他們積累了豐富的人生和工作經驗，在身體健康的條件下繼續靈活就業或參加志愿者活動等，有利于發揮老年人參與城市社會生活的潛能，從而保持健康的生活方式。另一方面，積極應對人口老齡化也需要全社會成員的共同努力和行動。提高全民意識，自覺參與加強對老齡社會的理解和認同，構建政府、社會、家庭、老年人共同參與的良好環境。

盡管日本在積極應對老齡化城市治理中取得了一定的經驗和模式，但中國要根據自身發展特點、地區差異性等，摸索符合可持續發展的城市治理之路。不僅要對設施環境進行適老化改造，更要完善老年相關公共服務，倡導代際和諧社會文化，保障老年人的各項社會參與權利，建設積極、有活力的老年友好城市。

[參 考 文 獻]

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[責任編輯 孫 麗]