日本財政預算理念的演變、政策實踐及啟示

郝宇彪 李琦

摘 要：日本龐大的政府債務問題一直是學界關注的熱點。從日本財政預算理念的視角，對這一問題進行分析，有利于深層次理解日本財政困境的成因。日本作為世界重要經濟體，經歷了戰后迅速崛起到經濟高速發展再到經濟低迷的發展道路，與之相對應，其財政預算理念總體經過平衡預算理念、周期性預算平衡、新自由主義財政理念、重拾凱恩斯主義財政理念等四個階段。日本財政預算理念與財政政策實踐過程中的經驗與教訓，對中國財政政策的制定和經濟發展具有一定的借鑒意義。

關鍵詞：日本;政府債務;財政預算理念;財政政策

中圖分類號：F813/817 文獻標識碼：A 文章編號：1004-2458-（2020）02-0023-10

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2020.02.003

引 言

2008年國際金融危機之后，世界主要經濟體的政府債務問題成為影響世界經濟發展的關鍵因素。其中，日本盡管沒有爆發債務危機，但作為債務負擔率最高的國家，日本“債務之謎”一直受到學術界的廣泛關注①。日本政府債務為何如此龐大？學術界從不同的角度展開了分析。例如，傅鈞文從制度性的角度分析指出，導致日本財政惡化的制度性因素包括預算的增量主義、壓力團體、“族議員”、縱向行政及政府內部調整、審議會、“官僚下凡”、財政投融資機構的投資決策及危機處理、地方政府的依賴性等[1]。劉昊虹、王曉蕾認為導致日本主權債務激增的最主要原因表現為兩點：一是1985年“廣場協議”導致日元對美元的大幅且持續的升值，從而出口導向型的日本經濟受到了重創;二是日本政局的不穩定和經濟政策的不持續，也就是說雖然有些政府推出以縮減財政赤字和政府債務為目標的緊縮性財政政策，但是這些經濟政策往往服從于政治主張都沒有得到完整的實施[2]。托馬斯·克里特高爾、哈里·威勒指出，日本財政赤字不斷升高，一方面是因為日本經濟增速由20世紀80年代4.5%的平均年增長率下降到90年代的1.5%;另一原因是，由于人口老齡化愈發嚴重，醫療、醫護支出增加，高昂的醫療、醫護成本抬高了政府支出總額[3]。張季風系統地總結了日本深陷財政困境的原因：一是經濟波動因素，經濟衰退造成財政支出增加收入減少;二是減稅政策實施不當，未達到刺激消費、恢復經濟從而自然增稅的目標;三是人口老齡少子化國情使得財政支出結構惡化;四是制度性的扭曲因素，包括補充預算的慣性因素、財政制度改革滯后因素、顧全既得利益集團因素等;五是外部經濟環境惡化的因素[4]。然而，除上述原因之外，財政赤字的持續存在與一國政府的財政預算理念緊密相關。所謂財政預算理念就是為了保證財政職能更有效地得以實現，政府所建立的一套財政收支理念。該理念包括： 政府的財政赤字應該如何限定，財政支出結構如何，稅收與財政各類支出之間應該遵守什么樣的規則。財政預算理念不僅會決定一國財政收支的總體方向，更會引導一國財政政策操作的具體方向[5]。從上述文獻可以看出，現有研究對日本財政預算理念的研究相對不足，通過分析不同時期日本財政預算理念的變化，并結合財政政策實施與經濟發展狀況更有利于深層次理解日本經濟走向和財政困境成因。因此，本文根據二戰后日本經濟恢復和經濟增長速度變化，對不同時期財政預算理念演變以及財政政策實施進行梳理。

一、平衡預算理念下的財政政策

（一）戰后恢復時期（1945—1955）

1945年二戰結束，日本徹底戰敗，經濟瀕臨崩潰，多數城市在戰爭中被摧毀，國家財富損失巨大，物資嚴重匱乏，生產崩潰，勞動力銳減，通貨膨脹嚴重。1947年發布的《經濟實況報告書》將之總結為“國家、企業、家庭皆有赤字，赤字在三者之間循環轉嫁”[6]。戰爭在破壞日本經濟的同時也為其經濟的恢復留下一定基礎，基礎設施和生產設備較戰前有較大提高，戰時所需的鋼鐵等重化產業仍保有生產能力。日本政府認為原材料、煤炭和電力供應不足是生產難以恢復的主要原因。在此背景下，吉田內閣實施“傾斜式生產”政策，將進口的石油優先供應給鋼鐵生產部門，增產的鋼鐵集中投入煤炭部門，再利用增產的煤炭提供給鋼鐵部門促進鋼鐵生產，形成良性循環，帶動其他產業部門發展，從而促進經濟恢復。最初兩年，“傾斜式生產”達到了日本政府的預期效果，但是這完全是日本政府財政資金注入推動的結果。戰后日本民間經濟薄弱，企業資金緊張，加之美國對日本在諸多方面實施限制，日本企業自身不具備重建能力。但當時的日本財政也面臨極大壓力，從一般會計歲入結構來看，1946年度依靠國債、借入金的比例達37.4%，租稅、印花稅收入比例僅為25.3%（孫執中，1988）[7]84。時任大藏相的凱恩斯主義思想擁護者石橋湛山認為在生產設備和勞動力過剩的情況下，通過注入財政資金來恢復生產，由此引發的財政赤字、貨幣增發和通貨膨脹都是可以被接受的（中村隆英，1977年）[7]85。為此，日本還實行了復興金融金庫和差價補貼制度扶持產業發展。這些政策的施行在促進產業恢復發展的同時，使得原本就十分嚴重的通貨膨脹更加惡化。

在日本政府陷入恢復生產還是抑制通貨膨脹兩難時，美國人幫它做出了選擇。戰后不久，美蘇之間出現“冷戰”狀態，加之中國革命局勢轉變和朝鮮半島分裂，美國對日本的態度發生了巨大轉變。從戰后初期在政治、經濟、文化各個方面對日本采取嚴格的占領政策，限制日本經濟恢復發展，轉為扶持日本，復興日本經濟，讓日本成為美國在亞洲實施“遏制共產主義”全球戰略的關鍵。為遏制通貨膨脹，美國確定了“穩定日本經濟九原則”和“穩定工資三原則”，隨后又確定了道奇計劃。道奇計劃的核心思想是確立綜合平衡預算思想，包括政府所有預算的平衡，通過壓縮財政赤字降低通貨膨脹，具體通過減支、增稅和投融資加以實施。1949年道奇思想下的日本財政預算較日本政府原定預算相比，租稅及印花收入從3 654億日元提高到5 149億日元，增幅達40.91%[7]93。從執行結果看，1949年日本政府綜合財政收支出現了1 567億日元的黑字，達到了道奇計劃的目標。道奇計劃成功遏制了日本的惡性通貨膨脹，物價上漲率有所下降，但同時作為一項明顯的緊縮性財政政策，也帶來了銀根緊縮、企業倒閉、失業增加的后果。雖然經濟出現蕭條，但由于1950年朝鮮戰爭的爆發，來自美國的巨額特需扭轉了蕭條，日本甚至出現“特需景氣”，財政一般會計歲入7 168億日元，一般會計歲出6 333億日元，一般會計歲入超過歲出，道奇思想仍得以施行。為更好地保障稅收收入增長，平衡財政預算，同年美國又提出“夏普勸告”，即建立以所得稅為中心的直接稅制，中央、地方稅源分配，個稅、法人稅以及申報制度改革，制定產業稅制，建立了偏向大企業、鼓勵資本積累的傾斜式政策稅制。

經過10年時間，日本經濟在戰后實現全面復興，在美國的主導下建立了資本主義民主制度下的財政運營法律框架。日本制定了新憲法和《財政法》，確定了財政民主制原則和預算平衡原則。《財政法》第四條規定：“國家的歲出，必須以公債或借款以外的歲入作為其財源”。在平衡預算原則下，10年間日本財政一般會計收支整體保持歲入大于歲出的態勢，得益于經濟恢復、稅收增長，財政一般會計歲入和歲出項均從200億日元增長到突破萬億日元，1955年一般會計歲入和歲出分別為11 264億日元和10 182億日元，這一時期日本財政總體保持收支平衡。同時，由于戰后經濟的恢復，GDP保持高速率增長，除個別年份略低外，其他年份均保持8%以上的增長速度，1948年和1951年GDP增長率更是達到13%，得益于稅收增長和經濟增速，日本債務負擔率開始下降，到1955年已由戰后的55.98%降至12.30%。

（二）經濟高速增長時期（1955—1970）

經濟全面復興后，日本政府把經濟增長視為經濟政策的主要目標。在特需支持拉動經濟增長的效用消失殆盡后，日本政府確立了增長優先和貿易立國的經濟戰略。在平衡預算原則下，財政金融政策的實施基于“在確保通貨價值穩定，注意盡可能縮小景氣變動幅度的同時，順利并恰當地為經濟發展提供必要的資金”的思路[8]，強調財政政策的靈活性，與金融政策的互補性以及財政投融資的作用。在此期間，日本財政一般會計收支呈現快速增長的趨勢，一般會計歲入和歲出翻了近3翻。1956年一般會計歲入約1.1萬億日元、歲出約1.2萬億日元，到1970年一般會計歲入約8.2萬億日元、歲出約8.5萬億日元。同時，在平衡預算原則下一般會計歲入和歲出也保持基本一致，在1965年前一般會計歲入高于歲出，但從1966年開始日本政府少量發行建設國債，用以補充歲入，除去國債部分的歲入略低于歲出。這一時期是日本經濟高速發展的階段，GDP增長率保持在10%上下有所波動，1960年GDP增長率為13.06%，60年代后期連續4年以高于10%的速率增長。就債務負擔率而言，相較于戰后恢復期總體上是下降的，1964年日本債務負擔率降至最低，僅為4.44%，之后從1965年開始呈現緩慢上升的趨勢，1970年債務負擔率為11.95%，但仍低于1955年水平。

在1955年至1970年經濟高速增長期間，日本政府十分重視資本積累對經濟增長的作用，聚焦提高國民儲蓄率、擴充資本。與之對應的財政政策之一便是大規模年度減稅，經濟高速增長為日本帶來大量稅收收入，而相當一部分稅收增長額被用于減稅，此間日本的稅收負擔率在西方發達國家中最低。通過減稅，變相將政府收入轉移到國民手中，提高了儲蓄率，加速資本積累，同時有意識控制政府支出，增加政府儲蓄。此外，重視投資，日本財政支出中公共投資支出占較高比例。一系列政策實施使得日本經濟發展迅速，期間日本一共經歷了4次景氣，但同時也經歷了3次由資源約束引起的經濟衰退。設備投資激增、國內消費擴大和對外出口的迅速增長使得日本經濟飛速發展，然而日本是一個自身資源有限的國家，國內資源供應無法滿足生產規模擴大和內需增長，這一矛盾成為制約經濟發展的阻礙。因此需要大量依賴進口，導致國際收支赤字。

為解決國際收支赤字，日本政府采取緊縮政策，經濟出現蕭條，但這種蕭條是政府為解決國際收支失衡主動選擇的結果，國內市場需求并未真正消失，只是被暫時抑制。同時日本政府采取“汲水政策”，即在經濟出現波動時通過一定數額的公共投資使經濟自動恢復景氣復蘇。日本經濟從蕭條到景氣未超過一年，汲水型財政政策取得成功。這一時期日本財政政策仍遵循平衡預算原則，雖然在1965年由于日本政府對經濟形勢判斷失誤，戰后首次發行赤字國債，但1966年即停放赤字國債，發行建設國債。隨著“伊奘諾景氣”的到來，稅收收入大幅上升，政府支出形勢得到改善。大藏省采取不搞補充預算、調整特別折舊、進行機構改革等多種方法健全財政，在1965至1970年間建設國債發行額逐年下降，1970年債務依存度僅為4.24%。因為此次赤字國債的發行是以補充預算方式進行，是應對意外情況的緊急措施。絕大部分日本文獻并不以此作為戰后日本發行赤字國債的起點（張淑英，1999）[7]140。這也從側面體現出日本在這一階段不存在凱恩斯主義政策，仍然奉行平衡財政的古典主義財政管理原則。

二、周期性預算平衡下的財政政策（1971—1979）

通過戰后二十多年的努力，日本經濟高速發展，于20世紀70年代進入先進國家之列，日本經濟的高速增長離不開投資的推動和對外貿易的發展，然而隨著時間的推移，長期的重投資、輕消費模式造成生產能力過剩、企業投資欲望不足、勞動力短缺，很難再為經濟增長提供動力，加之受到360日元/美元固定匯率制度終結和石油危機的沖擊，物價上漲、通脹嚴重、出口受到打擊，經濟出現衰退。此前日本國內投資與消費的不平衡一直靠出口修正，出口受阻使國內需求不足的矛盾爆發出來。在內外因素的共同作用下，日本經濟從高速增長模式進入低速穩定增長期。與此同時，國內經濟發展目標也發生了變化，由追求經濟增長優先轉變為“向高福利經濟前進”。70年代日本國民福利明顯落后于西方發達國家平均水平，國內對提高國民福利水平的呼聲越來越高。1970年日本經濟企劃廳發表經濟白皮書，明確提到“不是考慮每個年度的財政平衡，而是要在長期財政計劃指導下，采取有計劃的積極的公債政策，必須積累公共投資”[9]。鑒于經濟發展形勢和國民需求，日本放棄了年度平衡的古典財政原則，預算原則轉為周期性預算平衡的思想，整個70年代財政政策的實施在此原則下開展。基于預算原則的轉變，日本財政一般會計收支情況也發生了變化，明顯特點之一就是國債收入在歲入中的占比增大，1971年國債收入占歲入比重為11.91%，到1979年這一比重增加到33.87%，增長了2倍。除去國債收入的一般會計歲入明顯低于歲出，可以說是存在“赤字”的。同時，此期間日本債務負擔率開始持續上漲，由1971年的14.18%增長到1979年的47.59%，占GDP的近一半，而1971年日本GDP增長率為4.70%，1979年為5.48%，這一結果與日本的經濟發展情況和財政政策是分不開的。

為應對尼克松沖擊對日本經濟造成的影響，日本政府采取雙松的財政政策和貨幣政策來刺激內需，日本政府擴大了1972年的財政預算規模，增加公共工程投資和社會保障支出，發行1.95萬億日元的建設國債，同時實施減稅政策以刺激經濟恢復。隨著田中角榮上臺，日本政府推出了更加積極的財政預算，一般項目支出比上年增長24.6%，債券發行同比增加3 900億日元，同時田中角榮競選時承諾進行5 000億日元的稅收減免，包括所得稅、居民稅和遺產稅等。預算改革目的旨在推進經濟復蘇，然而政策實施初見成效時，1973年第一次石油危機爆發，再次打擊了日本經濟。石油危機導致日本國內物價迅速上漲，國際收支惡化，一度出現國際收支逆差。為解決這一危機，1974年日本政府實行緊縮預算政策，對公共事業費進行壓縮。但是這一政策不利于鞏固自民黨議員的選舉地盤，為自己的選區和利益集團爭取更多的公共投資和補助金是國會議員延續政治生命的必要條件（王新生，2002）[10]。同時受財政緊縮的影響，經濟復蘇放緩，稅收短缺，企業利潤下降，經濟出現負增長。出于經濟和政治考慮，緊縮性財政政策未能得到長期實施。最終日本政府于1975年追加了8 000億日元的公共事業費，提高公共事業費增長率，由于蕭條導致稅收收入減少，歲入出現虧空，在補充預算中發行了2.29億日元的赤字國債，加上建設國債，實際發行國債52 805億日元，國債依存度上升為25.31%，從此日本政府走上了負債財政的道路。同時，為向“福利型國家”轉變，日本政府在財政支出方面也做出了相應調整，最突出的是社會保障支出占比的快速增長，以及財政投融資用于產業基礎設施的比例下降，而用于改善生活的比例大幅提升。經濟發展速度的降低，使得稅收不足問題日益凸顯。1975年后，赤字國債的發行呈現常態化。

隨著國債發行額的增加和財政赤字的擴大，日本政府開始有意識地調整財政政策，精簡開支、進行稅制改革，以擺脫對赤字國債的依賴。1976年財政部提出“中期財政展望”，將1979財年和1980財年設定為特別赤字融資債券發行為零的目標年。為實現“中期財政展望”日本政府內閣控制預算，削減政府開支，將預算要求準則由1968年的25%下調至15%，此后又下調至10%～15%以內。同時，為解決財政赤字、彌補稅收不足，日本政府對稅收結構進行了改革，重點包括所得稅減免、特別稅收措施改革、企業稅增加和引入間接稅。所得稅的減免通過大幅提高所得稅的最低應納稅額、大幅增加就業收入扣除額和擴大適用的收入等級實施;精簡特別稅收措施，其中11項被廢除，58項被縮減，提高汽車相關商品稅率，對證券交易收益、娛樂和社會支出增稅;公司稅標準稅率由36.75%提高至40%;稅務委員會1971年編制的《長期稅制報告書》中表達了“應適度增加稅負，在稅制中發揮間接稅作用”的概念，考慮擴大個人消費稅稅基，并轉向一般消費稅，此后1976年的《中期稅制報告書》也表達了應考慮采用一般消費稅的想法，不過由于尼克松沖擊和兩次石油危機，以及日本國內對于稅制不公平的不滿，關于間接稅的討論一直懸而未決[11]。同時，由于石油危機導致物價上漲和名義工資大幅上漲，所得稅減免政策的性質發生了變化，變成了一種與價格調整相抗衡的減稅，而企業利潤的減少也使得稅收未能達到增加的預期目標。通過抑制支出、調整稅收結構和有意減少特殊赤字債券，到1979年政府債券的發行規模相對壓縮，債券依存度由最初預算的39.6%下降到35.4%，但財政赤字仍然存在，財政穩健的目的沒有實現。

三、新自由主義思想主導下的財政政策

（一）擺脫對赤字債券的依賴（1980—1991）

隨著凱恩斯主義經濟原理無法解決石油危機帶來的滯脹問題，20世紀70年代末80年代初，以英美為代表的西方國家進行新自由主義改革，新自由主義有成為主流經濟學之勢。日本也受到新自由主義思潮影響，進行改革。20世紀80年代，財政支出中償付國債的壓力越來越大，財政政策調節經濟的靈活性越來越弱，加之受金融市場利率上升的影響，日本政府把“財政重建”提到財政政策制定、實施的核心內容上。1980年財政預算制定了到1984財年擺脫對赤字債券依賴的目標。最初，大平內閣想通過引入一般消費稅作為新財源來提高稅收收入，遭到自民黨主要支持者的反對。自民黨主要支持力量來自小批發零售業者，他們擔心消費稅的引入會無法再逃避稅收，同時納稅人對當時的日本稅制和政府不滿，認為稅負不公平，政府支出存在嚴重浪費，這一政策未能通過。最終，確立通過行政改革、削減支出并限制支出增長、減少債券發行和不依賴增稅原則等方式謀求公共財政重建。具體措施包括：第一，嚴格控制財政支出總體規模增長速度，設立支出增長“負上限”指標，減少經常支出、減少地方分配稅撥款，限制公共工程相關支出規模等;第二，精簡政府機構，裁減公務員，限制公務員工資，壓縮社會保障支出，減少補貼，降低公助，強調自助;第三，實行稅制改革，盡管最初強調不增稅，但是日本大藏省擔心連續削減財政支出會使社會資本不足，強調增稅與削減支出對財政重建同樣必要（竹內宏，1993）[7]171。1981年進行總體增稅（包括公司稅、酒稅、銷售稅、印花稅和證券交易稅），1984年石油稅稅率從3.5%提高到4.7%;第四，推行公有企業民營化，提出將日本國家鐵路、日本電報電話公共公司和日本煙草鹽公共公司（日本三大公共公司）私有化。

盡管政府努力抑制支出，縮減債券發行規模，但由于稅收自然增長緩慢，稅收缺口依然很大，到1984年債券依存度仍為25%，未能完成預期財政重建目標，日本政府重新將1990年確定為實現財政重建的目標年。此后，政府繼續延續上一階段政策措施，嚴格削減支出，同時放棄了“不增稅重建財政”的原則，開征稅率為3%的消費稅以增加稅收收入，加之三大公共公司私有化的落實帶來股票銷售收入，經濟形勢好轉帶來稅收增加，財政收入得到改善，最終在1991年完成以消滅赤字國債為目標的財政重建目標。雖然赤字國債在1991財年停發，但建設國債發行仍在繼續，日本財政并沒有完全擺脫對赤字的依賴。這一階段，日本財政一般會計收支變化情況也反映了財政預算理念和財政政策的變化。為實現財政重建目標，國債發行額呈現下降態勢。1980年一般會計歲出43.4萬億日元、歲入44萬億日元，其中發行國債收入14萬億日元，占歲入的32.18%，較上一財年略有下降。此后，國債收入的絕對額和相對額也都有所降低，到1991年，一般會計歲出70.5萬億日元、歲入72.9萬億日元，其中發行國債收入6.7萬億日元，占歲入的9.22%，縮小了除發債收入外歲入與歲出的差距。也正因此，這一時期日本債務負擔率雖仍呈現上升趨勢，但增速有所放緩，1987年達到72.46%的一個小高峰，到1991年略降至66.49%。這一時期負債率整體上升趨勢的變化也離不開日本GDP增長率的波動，整個時期內三分之二的年份日本GDP增長率低于5%。

（二）泡沫經濟破滅后“失去的十年”（1992—2000）

進入20世紀90年代，日本財政一般會計收支狀況整體依然保持增長趨勢，但就歲入組成來看，國債收入絕對額和相對額呈現上升趨勢，稅收及其他收入絕對額總體穩中有降，相對額則明顯降低。1992年，一般會計歲入中國債收入9.5萬億日元，占一般會計歲入13.34%;稅收及其他收入61.9萬億日元，占一般會計歲入86.66%。到2000年這一數額增長為國債收入33萬億日元、占比35.35%，稅收及其他收入60.4萬億日元、占比64.65%。這一時期，一般會計歲出則由70.5萬億日元增長為89.3萬億日元，僅憑稅收及其他收入不足以支撐財政支出。同期，日本的GDP增速回落，僅有3年高于2%，1996年達到峰值3.10%，其余各年經濟增速基本維持在1%以下，其中1998年和1999年出現負增長，分別為-1.1%和-0.30%。此期間，日本債務負擔率更是一路飆升，于1996年破百，達到102.29%，到2000年這一數值已變為143.78%。債務負擔率的上升與日本的經濟情況和財政政策調整都有著很大關系。

90年代初日本泡沫經濟崩潰，隨之而來的是企業部門設備投資意愿降低、銀行部門壞賬嚴重、私人消費低迷、失業增多。然而在危機之初，自民黨對危機沒有清醒認識，1992年的《經濟白皮書》中稱“泡沫破裂并沒有給經濟帶來嚴重影響”，不愿放棄財政重建和“小政府”改革成果，實施赤字財政刺激經濟。1993年新聯合政府上臺，面對嚴峻的經濟形勢，為恢復經濟增長，選擇了傳統的凱恩斯主義需求管理政策，希望通過擴張財政支出和減稅來達到恢復經濟增長的目的，而稅收和支出的缺口則通過發行國債來彌補。新聯合政府為應對泡沫經濟崩潰出臺了一系列刺激性措施，財政政策上，多次圍繞公共投資擴張財政支出和實行減稅政策，希望利用預算支出擴張總需求，并于1994年重新發行赤字國債。此后，赤字國債和建設國債的發行額越來越大。

隨著經濟逐漸復蘇，財政收支也越來越大，1995年11月大藏大臣發表“財政危機宣言”，公開表示日本財政陷入非常困難的局面，國內要求財政重建優先的觀點再次興起。1996年橋本內閣上臺，自民黨重新掌權，橋本內閣提出從行政、財政、社會保障、經濟、金融和教育等六方面入手，進行旨在健全財政、消滅赤字、擺脫對公債的依賴的財政改革。新一輪新自由主義改革在日本全面開展，財政政策由擴張性轉為緊縮性。具體措施包括：頒布《財政結構改革法》，限定預算增長幅度;將消費稅由3%提高到5%，對所得稅和居民稅進行特別減免;壓縮赤字國債發行量;改革社會福利制度，個人負擔醫療費比例由10%提至20%，削減養老保險補貼等。所謂“魚和熊掌不可兼得”，財政改革雖十分必要，但橋本內閣對經濟形勢把握不足，一味追求財政重建，使得經濟再次衰退，加之醫療費用等改革引起國民不滿，橋本內閣于1998年下臺。

繼任的小淵內閣吸取了橋本的教訓，重新制定了景氣優先的政策，大規模擴大公共事業投資，日本又走上了擴張性財政政策之路。政局不穩，執政內閣頻繁更替致使財政政策搖擺不定，政策持續落實難以得到保證，在擴張-緊縮-擴張中交替。90年代中后期國債費占財政支出比例不斷升高，居民消費增長乏力，以國債利息形式轉移給居民的政府收入未能作用于總需求擴張，加之公共投資成為政客在選舉中討好選民的工具，公共預算分配變為官僚利益分配，出現大量“為投資而投資”的現象，公共投資未能完全發揮拉動內需增長的作用，日本財政狀況也因大量發行國債而不斷惡化。

（三）追求財政重建和頻繁政權交替（2001—2007）

20世紀90年代，財政改革未能實現擺脫負債財政的局面，到21世紀，日本財政赤字嚴峻、債務規模不斷增長，經濟增長低迷。這一時期日本財政一般會計收支總體未有明顯波動，保持在80～90萬億日元之間，但國債收入占歲入比重仍然在30%以上，各年間呈現先升后降的趨勢。2001年國債收入30萬億日元，占歲入比重34.52%，到2003年上升為35.3萬億日元，占比41.28%，此后有所下降，2007年國債收入25.4萬億日元，占歲入比重30.02%。雖然國債收入絕對額和相對額有所下降，但債務負擔率并未降低，仍舊一路上漲，到2007年升至183.01%。同時，經濟增長緩慢也助推著債務負擔率升高，GDP增長率長期低于2%，2002年更是僅有0.10%。

這一時期，日本國內對于政策制定目標原則的爭論頗大，究竟是優先追求刺激經濟增長還是以財政改革為主一直存在分歧。2001年，小泉純一郎作為日本首相上臺，他認為，日本極端惡化的財政狀況難以繼續為實行擴張性財政政策進而恢復經濟發展提供支持。因此，小泉內閣開始實行緊縮性財政政策。同時，日本經濟在2002年觸底反彈，“財政結構改革”被提上日程，進行徹底的“行財改革”，充分發揮私人企業和民間非盈利性組織的作用，精簡行政機構，建立高效、透明的“小政府”。具體措施包括：第一，調整預算方法、確立5年期財政目標，控制財政支出規模，削減公共事業支出，將2002年國債發行規模限定在30萬億日元內;第二，壓縮政府資產負債規模，推行特殊法人改革和民營化;第三，推進社會保障體制改革，職工醫療個人承擔比例由20%提升為30%，上調養老保險領取年齡，增加70歲以上老年人就診自費負擔;第四，確立從中央集權向地方分權的“三位一體”分權改革，即削減國庫對地方補貼、削減地方交付稅和將部分稅源轉交地方。小泉內閣確立到2010年年初實現財政平衡的中期財政目標。政策實施后財政赤字略有下降，但赤字水平仍然較高，債務依存度高居不下，小泉內閣的財政政策未能達到預期目標。2006年出臺“骨太方針2006”，小泉內閣仍然堅持財政重建目標。

四、重拾凱恩斯主義財政刺激政策（2008年以來）

2008年全球金融危機打斷了政策的持續施行。為應對金融危機，緩解經濟衰退，幾屆日本內閣都不得不再次重拾擴張性財政政策，福田內閣頒布“實現安心的緊急綜合對策”，注入資金11.7萬億日元用于扶持中小企業，和補貼公共服務事業。受金融危機持續惡化的影響，日本出口受挫嚴重，經濟持續衰退。2008年麻生內閣提出，在堅持中期財政重建目標以實現經濟增長的前提下，實行“生活對策”，即共支出26.9萬億日元用于扶持中小企業、減稅和生活補貼等方面，然而收效甚微;又提出43萬億日元的大規模的“生活防衛緊急對策”等政策，仍未能阻止內需下降，失業率惡化的情況。2009年鳩山內閣上臺，出臺“緊急雇傭對策”等措施，經濟一度好轉，但是日元升值和通貨緊縮問題的出現，使得經濟景氣未能持續[12]。此后上臺的菅直人仍然延續實行擴張性財政政策，也未能挽救日本經濟。小泉的改革可以說是繼承了中曾根改革和橋本改革的理論基礎，都是新自由主義思想下的行財改革，主張“小政府”，提倡自由主義，充分發揮市場作用，在過程中取得一定成效，但鑒于國內外經濟形勢和政局交替未能持續落實，日本經濟恢復增長的目標未能實現，財政赤字依然嚴重，債務依存度節節攀升。日本債務負擔率在2009年突破200%，達到210.25%，這一數值在2008年還只是191.81%，而這兩年日本GDP則呈現負增長，2008年為-1.10%、2009年為-5.40%，一般會計收支中國債收入占比也在2009年達到48.50%，即近一半的歲入是通過發債實現的。

2012年安倍晉三再次當選日本首相，提出一系列經濟刺激政策以應對通貨緊縮，日本媒體稱之為“安倍經濟學”，即寬松的貨幣政策、靈活的財政政策和以喚起私人投資為主的產業增長政策。安倍內閣以再通脹理論為基礎，希望通過再通脹政策來刺激需求，提高企業效益，擴大消費，促進經濟增長，形成良性循環并最終反制通縮壓力、健全財政。解決通貨緊縮是安倍內閣施政的首要目標，為此政府設定了2%的通脹目標，目標達成前實行量化寬松貨幣政策，放棄了控制國債規模的銀行券準則，準許日本銀行直接購入國債，每年增加60～70萬億日元的基礎貨幣供應。財政方面，安倍內閣推出了新一輪的財政擴張政策，2012年上任后制定補充預算，并與2013年財政預算相連被稱為“15個月預算”，其中2013年預算總額達92.6萬億日元，創歷史新高，主要針對公共事業投資的增加，希望以此帶動民間投資增加。同時，制定“國土強韌化”計劃，其目的也是期望通過計劃的開展擴大投資，加強基礎設施建設，擴大內需，增加就業，推動經濟增長。

安倍內閣實行的是以企業為主導，通過投資驅動的成長重視型經濟政策：政府通過公共投資創造有效需求，增大對企業的扶持力度，隨著企業經營狀況的改善，提升就業率和工資，從而擴大私人消費;同時家庭可支配收入和企業利潤的增加帶來稅收增長，提高財政收入，改善財政收支情況，為推行積極財政政策提供條件，如此形成企業主導的政府、企業、家庭三方的良性循環。這與民主黨執政時期的分配重視型經濟政策截然不同，體現了執政黨變更帶來的政權經濟政策重心的調整。“安倍經濟學”兩只箭結合，日本經濟有所好轉，2013年實際GDP增長率達到2%，但日本長期的財政收支缺口難以持續支撐支出的擴大，每年只能通過發行新債彌補財政收入不足。因此，安倍政府將消費稅作為增加財政收入的途徑，2014年將消費稅由5%上調至8%，消費稅上調使稅收有所增加，但并不足以擺脫財政對債券收入的依賴，而且打擊了國內消費。隨后日本實際GDP增長率一度下降，原本日本計劃于2015年將消費稅上調至10%，不得不推遲。2015年預期2%的通貨膨脹率和3%的經濟增長率未能實現。安倍政府又推出“新三支箭”，即發展經濟到2020年GDP實現600萬億日元、改善社會保障和支持兒童培育。就財政政策而言，安倍政府希望能控制支出，對支出結構進行優化，但日本社會老齡少子化嚴重，社會保障支出難以降低。同時在教育領域推行兒童培育、幼兒教育免費的改革使得支出進一步增加，財政預算支出不斷創歷史新高。稅收方面除了圍繞提高消費稅的討論，也在尋找其他稅源。安倍政府于2019年1月起征國際觀光旅游稅，并于2019年10月上調消費稅率至10%。就近幾年日本經濟形勢來看，安倍經濟學取得了一定程度的成功：國債收入占比有所下降，債務負擔率在2014年達到峰值249.11%后連續三年有所回落;GDP增速個別年份超過1%，經濟一度迎來新景氣，出現緩慢復蘇，失業率有所下降，通貨緊縮有所緩解。但經濟增長率總體依舊維持在低水平，勞動力短缺，財政赤字未能緩解，債務負擔率依然嚴峻。截至2018年日本債務負擔率仍維持在238%，財政收支盈余預期不斷推遲，實現財政重建困難重重。

（附二戰后以來，日本財政一般會計收入統計圖和債務負擔率、實際GDP年增長率統計圖，見圖1、圖2。）

五、結論與啟示

二戰結束以來，日本財政預算原則經歷了從平衡預算原則到周期性預算財政原則，再到新自由主義改革追求財政健全的道路，預算原則的演變與日本戰后不同時期所面臨的經濟形勢及經濟發展目標轉變息息相關。戰后10年，以恢復經濟為主，受戰爭留下的嚴重赤字和美國的限制影響，日本確立了綜合平衡預算思想。20世紀50年代中期至70年代初是日本經濟飛速發展的時期，得益于經濟高速發展，財政收入大幅提高，投資增加，加之汲水型財政政策的成功，日本仍遵循著平衡預算原則。進入70年代后受到國內外經濟環境和政治因素影響，日本經濟增速有所下降，并順應國民需求，向高福利國家轉型，全面實施凱恩斯需求管理政策調節經濟，不再追求單年度財政收支平衡，而是允許出現財政赤字，追求周期內平衡;進入80年代，隨著新自由主義興起，加之財政赤字問題，日本開始進行新自由主義改造，改革行財，削減支出，調整支出結構，改革稅制，到1991年完成財政重建，消滅財政赤字。但隨著90年代泡沫經濟的破滅，為恢復經濟增長，日本政府再次實施凱恩斯需求管理政策，并通過發行國債來彌補稅收和財政支出的缺口，但效果并不顯著，反而因國債的大量發行使財政狀況不斷惡化。進入21世紀，面對赤字嚴峻、債務規模過大的局面，日本政府再次進行財政結構改革，希望削減赤字、平衡財政，但頻繁的政權更替使得政策實施連續性受阻，加之金融危機和地震災害的影響，財政政策變化頻繁，未達到預期目標。安倍經濟學雖取得一定成效，但也未能改變財政赤字和債務問題嚴峻的現狀，財政盈余預期屢屢推遲。

中國與日本雖在政治體制、社會環境和經濟發展狀況等方面存在區別，但也有相似之處，通過對日本戰后財政政策的梳理，對中國財政政策的制定和經濟發展有一定啟示：第一，政治穩定性是經濟政策的連續性和有效實施的重要保證，日本政權頻繁更迭導致財政政策無法得以有效執行是日本財政無法重建的重要原因。因此中國的發展需要堅持“黨領導一切”的核心原則，建立現代化國家治理體系，經濟治理以“市場在資源配置中發揮主導地位”為指導思想，結合時代發展和實際國情，制定長期可持續的財政指導思想，適時適度進行政策動態調整，保障經濟平穩較快發展;第二，日本經濟泡沫破滅以后，日本銀行體系日益僵化，政府債券成為日本商業銀行和中央銀行的重要資產，貨幣政策失靈，無法為實體經濟提供有力地支撐，宏觀調控越來越依賴債務赤字財政政策。中國應當完善良好銀行從業制度及環境的建設，積極推進利率市場化改革，完善銀行業結構體系，鼓勵并提升民營銀行參與度，增強貨幣政策靈活性，財政政策、貨幣政策并舉，調節宏觀經濟發展;第三，所謂財政平衡，并非絕對的年度財政平衡，而是應該以長期的動態平衡為目標，優化支出結構，通過經濟發展增加稅基，從而增加財政收入、減少赤字，降低政府債務規模。雖然債務在一定范圍內能夠增加財政支出能力，刺激經濟，但規模過大的債務往往會造成財政還本付息壓力，同時限制財政政策對經濟的調節能力，弱化宏觀調控。因此需要優化債務結構，保持合理規模，對債務發行期限進行合理規劃，加強對國債項目的評估管理，確保資金使用效率。

[參 考 文 獻]

[1]傅鈞文. 日本財政危機的制度性因素分析[J]. 世界經濟研究，2000（2）：41-44.

[2]劉昊虹， 王曉雷， LIUHao-hong， et al. 論日本的主權債務問題[J]. 現代日本經濟， 2011（2）：18-23.

[3]托馬斯·克里特高爾， 哈里·威勒， 陳曦. 日本公共債務緣何快速演變？[J]. 金融市場研究， 2016（8）：85-87.

[4]張季風. 日本財政困境解析[J]. 日本學刊，2016（2）：69-90.

[5]郝宇彪. 財政預算理念：演變、影響與重構——基于美國財政收支變遷的分析[J]. 經濟社會體制比較， 2014（6）：126-134.

[6]OFFICE OF HISTORICAL STUDIES.Fiscal and Monetary Policies of Japan in Reconstruction and High-Growth（1945 to 1971）[R/OL].[2019-04-02].JAPAN Ministry Of Finance.2010.http：//warp.da.ndl.go.jp/info：ndljp/pid/10248500/www.mof.go.jp/english/pri/publication/index.htm.

[7]陳共，宋興義.日本財政政策[M].北京： 中國財政經濟出版社，2007.

[8]經濟企劃廳.國民收入倍增計劃（1961-1970年度）[M].孫執中，郭士信，編譯.北京：商務印書館，1980：52.

[9]田中角榮.日本列島改造論[M].秦新，譯.北京：商務印書館，1973：16.

[10]王新生. 二流國家的宿命？——讀《21世紀的日本：戰略的貧困》有感[J]. 世界知識， 2002（24）：48-48.

[11]OFFICE OF HISTORICAL STUDIES.Fiscal and Monetary Policies of Japan in Stable Growth Period（1972 to 1990）[R/OL].[2019-04-02].JAPAN Ministry Of Finance.2010.http：//warp.da.ndl.go.jp/info：ndljp/pid/10248500/www.mof.go.jp/english/pri/publication/index.htm.

[12]李彬. 日本財政政策的調整軌跡：1989—2010年[J]. 日本研究， 2011（4）：18-23

[責任編輯 孫 麗]