“增減掛鉤”占補耕地數量質量綜合平衡模型研究與應用

李 植, 李 喆, 蔡 霄,2, 李鵬山

(1.成都市國土規劃地籍事務中心, 四川 成都 610074; 2.西南石油大學 地球科學與技術學院, 四川 成都 610500)

隨著社會經濟的快速發展，各項非農用建設占用的耕地面積不斷增加與可供給糧食生產的耕地面積急劇減少的矛盾日益突出[1]。為解決糧食安全問題，國家提出了實施耕地總量動態平衡戰略，而耕地占補平衡是實現耕地總量動態平衡的重要基礎之一[2]。城鄉建設用地增減掛鉤項目(以下簡稱“增減掛鉤”項目)作為“藏糧于地”戰略的一個重要環節，在實施耕地占補平衡工作中發揮著重要作用。成都市是國務院批準的首批國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區，加之“地震災后重建”、“精準扶貧”、“地質災害避險搬遷”等政策導向，“增減掛鉤”項目的占補耕地區土地利用條件有差距，多數剛復墾地塊的耕地質量短期內較難達到占用地塊質量水平。因此，科學評判“增減掛鉤”項目占補耕地數量質量綜合平衡情況，挖掘耕地數量質量可提升潛力，已成為各級部門研討的重要課題。

本文基于農用地分等[3-4]和占補耕地生產力動態平衡[5-6]理論，通過構建占補耕地數量質量綜合平衡關系模型和可實現性預判模型，針對成都市多地貌類型特征，選擇都江堰市為典型示范區，模擬“增減掛鉤”項目，綜合評估模擬項目復墾地塊與建設占用耕地的占補平衡和可提升潛力情況，為科學推進成都市“增減掛鉤”項目審查與監管工作提供依據。

1 綜合平衡模型構建

近年來，許多的專家學者先后對耕地數量質量占補平衡問題進行了多方面的論述，對耕地數量質量占補平衡的理論研究做了較全面的探討[7-8]，并通過構建模型對各研究區的耕地占補平衡情況進行了定量分析[9-10]，對補充耕地潛力進行了測算[11-12]。對于耕地數量質量占補平衡的研究，已經從最初的數量平衡發展到數量質量雙重平衡的層面[13-14]。

1.1 占補耕地數量質量綜合平衡關系模型

實現“增減掛鉤”項目耕地占補平衡的關鍵在于保證占補耕地數量和質量的綜合平衡，本文引入占補耕地數量質量綜合平衡判別值(K)來判別“增減掛鉤”項目建新占用與拆舊補充耕地之間數量質量的綜合平衡情況。

(1)

(2)

(3)

式中：K為占補耕地數量質量綜合平衡判別值；α補為補充耕地數量質量綜合指數；α占為占用耕地數量質量綜合指數；α為耕地數量質量綜合指數；n為耕地地塊總數；Li為第i塊耕地的國家利用等指數；Wi為第i塊耕地的面積權重；Ai為第i塊耕地的面積；A為研究區耕地總面積。

若K≥0，表示實現了占補耕地數量質量綜合平衡；若K<0，表示未實現占補耕地數量質量綜合平衡，且不平衡程度與K值大小呈負相關。

1.2 占補耕地數量質量綜合平衡可實現性預判模型

針對“增減掛鉤”項目實施過程中部分剛復墾地塊數量質量綜合水平短期內未達到占用耕地數量質量綜合水平的情況(即當K<0時)，本文引入占補耕地數量質量綜合平衡可實現性預判值(Q)來預判項目區占補耕地數量質量實現綜合平衡的可能性。

(4)

(5)

式中：Q為占補耕地數量質量綜合平衡可實現性預判值；T為補充耕地數量質量綜合指數可提升潛力值；K為占補耕地數量質量綜合平衡判別值；Lmax為補充耕地鄰近相同地貌類型下耕地的最大國家利用等指數；A補i為第i塊補充耕地的面積；A為研究區耕地總面積；α補為補充耕地數量質量綜合指數；α占為占用耕地數量質量綜合指數。

若Q≥1，表示補充耕地數量質量綜合水平具有達到占用耕地數量質量綜合水平的潛力，即補充耕地經后續優化改善與占用耕地能實現數量質量綜合平衡；

若0

2 實證應用

2.1 研究區選址

都江堰市是成都統籌城鄉綜合配套改革試驗區的重要組成部分，位于四川省中部、成都平原西北邊緣、岷江上游與中游結合部的岷江出山口處，距成都48 km，山地面積占全市幅員面積的50%左右。該區屬四川盆地亞熱帶濕潤氣候區，全市多年平均降雨量為1 222.2 mm，冬季占20%，5—10月占80%，降雨最多的是8月。至2017年底，全市總人口共62.26萬人，其中農村人口31.54萬，城鎮人口30.72萬。“5·12”汶川特大地震以后，村鎮建設面臨地理空間信息缺乏、土地利用變化信息更新困難且周期長的不利局面，都江堰市大力開展災后恢復重建“增減掛鉤”項目，為地災避險搬遷開辟了新思路。選擇都江堰市作為研究區，開展模擬“增減掛鉤”項目占補平衡綜合評估，可為區域“增減掛鉤”項目土地管理工作提供科學的參考依據。基于成都市“增減掛鉤”項目拆舊區主要分布在地理位置較偏遠、農業生產條件相對落后的丘陵和山地地區，建新區多位于經濟相對發達、農業生產條件較好的平原地區的實際情況，初步將模擬項目拆舊區選在研究區丘陵地區或山地地區，建新區范圍選在研究區平原地區。綜合考慮研究區地質災害威脅、生態保護和建設用地空間規劃管制因素，最終確定本文模擬“增減掛鉤”項目占補耕地選址范圍(圖1)。

圖1 研究區模擬“增減掛鉤”項目區選址范圍示意圖

2.2 質量評價

當前“增減掛鉤”項目主要以農用地利用等作為耕地質量評價的認定標準，所以本文采用與農用地利用等對應的耕地國家利用等指數來評價占補耕地質量。由于補充耕地在復墾前為農村居民點，無法直接計算其國家利用等指數，因此本文參考其相鄰耕地的評價指標的情況計算補充耕地的國家利用等指數。首先，參照都江堰市2017年耕地質量等別年度更新評價成果數據，結合模擬項目區實地調查，得到占用耕地和補充耕地相鄰耕地的有效土層厚度、表層土壤質地、剖面構型、土壤有機質含量、土壤pH值、地形坡度、排水條件和灌溉保證率8項耕地質量評價指標。然后，根據四川省各二級區內“指定作物—分等因素指標值—耕地質量分”關系表，對耕地質量評價指標進行評分得到各評價指標的分值，計算出耕地自然質量分，進而得到耕地自然質量等指數。最后，根據研究區所在地土地分區的綜合土地利用系數，計算耕地利用等指數；并按照土地分等省等與國家等之間的轉換關系，將耕地利用等指數轉換為國家利用等指數，計算公式為：

Yi=Ri·KL

(6)

Li=Yi×0.716 4+437.24

(7)

式中：Yi為第i個地塊的利用等指數；Ri為第i個地塊的自然質量等指數；KL為耕地所在土地分區的綜合土地利用系數；Li為第i個地塊的國家利用等指數； 0.716 4和437.24為四川省耕地利用等指數轉換為國家利用等指數時的回歸系數。

2.3 評價結果

根據公式(6)—(7)，得到占用耕地國家利用等指數處于[1 402.95,1 417.99]，平均國家利用等指數為1 415.19；補充耕地國家利用等指數處于[1 104.92,1 304.80]，平均國家利用等指數為1 216.10(表1)。利用公式(1)計算得到模擬“增減掛鉤”項目占補耕地數量質量綜合平衡判別值K為-11.82%(K<0)，可知模擬項目未實現占補耕地數量質量綜合平衡。在此情況下，為進一步判斷占補耕地數量質量綜合平衡的可實現性，利用公式(4)—(5)計算得到補充耕地數量質量綜合指數可提升潛力值(T=16.83%)和占補耕地數量質量綜合平衡可實現性預判值Q為1.42(Q<0)，可知模擬項目補充耕地數量質量具有達到占用耕地數量質量綜合水平的潛力。

表1 模擬項目區占補耕地國家利用等指數統計

2.4 研究區耕地占補平衡措施

①強化土地利用規劃，因地制宜開展復墾工作。根據主體功能區規劃定位，確定優先開發區、重點開發區、限制開發區、禁止開發區，科學布局農業用地區、城鎮建設用地區和生態環境保護區，嚴控建設用地總量，防止城鎮無序的連片發展、擴張占用復墾耕地，致使復墾耕地數量減少；建議按照宜耕則耕、宜林則林、宜水則水的原則，根據“增減掛鉤”項目耕地實際復墾情況，從生態補償角度考慮，鼓勵無法復墾達到耕地條件的地塊發展林下作物，復墾為林地、果園、茶園等地類，因地制宜地開展復墾工作。 ②加大復墾耕地后續監管力度，確保現有耕地質量不下降。制定合理有效的監管方法，如定期對復墾耕地進行現場復查記錄、建立復墾耕地質量快速檢測平臺；同時加大對后續管理的政策扶持度，增加資金投入，如支持水利設施建設、建立綠肥種植補貼機制。積極掌握“增減掛鉤”項目驗收后復墾耕地的耕作情況，激勵農戶積極管理復墾耕地，防止耕地肥力下降、梯坎倒塌、水土流失乃至耕地返荒等現象的發生，確保現有耕地質量不下降。 ③細化“增減掛鉤”項目指標使用機制，創新“增減掛鉤”項目耕地占補平衡監管模式。采用結余周轉指標分期使用的方法管理項目結余指標配給比例，即在進行“增減掛鉤”項目復墾耕地驗收時，通過應用本文構建的占補耕地數量質量綜合平衡關系模型，判別占補耕地數量質量綜合平衡情況，若該項目未實現占補耕地數量質量綜合平衡，可先行批復項目結余指標總額的1-|K|，待該項目達到占補耕地數量質量綜合平衡狀態時再批準使用剩余指標。

4 結 論

(1) 從理論與方法體系兩個層面剖析了“增減掛鉤”項目占補耕地數量質量綜合平衡關系，梳理了二者關聯的表達方式，構建了占補耕地數量質量綜合平衡關系模型和占補耕地數量質量綜合平衡可實現性預判模型，實現對“增減掛鉤”項目占補耕地數量質量綜合平衡情況和占補耕地數量質量綜合平衡可實現性的快速判別，為今后“增減掛鉤”項目審查與監管工作提供了新的評估與核查手段。

(2) 針對成都市多地貌類型特征，選擇典型山地平原地貌交錯的都江堰市為研究區，模擬“增減掛鉤”項目，實例驗證本文構建的“增減掛鉤”項目占補耕地數量質量綜合平衡關系模型和綜合平衡可實現性預判模型的可行性，測算得到模擬項目區的占補耕地數量質量綜合平衡判別值(K)小于0，綜合平衡可實現性預判值(Q)大于1，表明模擬項目未實現占補耕地數量質量綜合平衡，但具有達到占用耕地數量質量綜合水平的潛力。