農地抵押貸款政策預期與實踐反差之思考
——基于價值評估視角

■闞立娜，蘇 芳

一、引言

農地經營權抵押貸款是在農村集體土地“三權分置”條件下對農地金融制度的重要創新，不僅適用于家庭聯產承包責任制下普通承包農戶，也適用于通過轉入土地進行規模經營的新型經營主體（陳錫文，2014）。為此，國務院及相關部門近年來出臺了一系列農地經營權抵押貸款的政策文件，并于2018年底審議通過了關于修改《中華人民共和國農村土地承包法》的決定，這標志著農村集體土地“三權分置”下農地抵押貸款業務的法律障礙基本消除。政府對農地金融制度進行改革的政策目標是在不影響土地社會保障功能的前提下，最大限度地發揮土地資源配置和財產實現功能（張克俊，2016）。因此，農地經營權抵押貸款在有效緩解農村金融供需矛盾方面被寄予厚望（李韜和羅劍朝，2015）。但從整體上看，真正的實踐效果似乎與決策者的初衷相差甚遠（王德福，2017）。許多試點地區面臨著金融機構積極性不高，供給主體單一，組合擔保現象普遍，貸款期限短、總量低、利率高、規模小等特征（張龍耀和楊軍，2011；張欣和于麗紅，2017）。而最關鍵的問題在于如何科學合理地評估農村土地承包經營權的抵押價值，尤其是對不同產權性質和抵押主體的農地經營權的價值評估。沒有科學合理的評估標準，土地經營權的價值就很難實現，農地經營權抵押貸款就只能作為解決農業“貸款難”的一種補充，而不能成為根本性政策（趙振宇，2014）。

農地抵押價值評估是金融機構確定貸款額度的主要參考依據。只有當農地價值達到一定程度時，金融機構才有農地抵押貸款的供給意愿（王興穩和紀月清，2007）。金融機構發放抵押貸款更注重抵押資產的長期可持續能力，實踐中家庭固定資產是影響不同類型農戶貸款可得性的主要因素，因此農地承包經營權作為抵押品在進行價值評估時也應該更重視農地所帶來的未來收益（牛榮、陳思等，2018）。目前對于農地產權評估所依據的標準主要是《農用地分等、定級規程》《農用地估價規程》兩部國家標準，一些試點地區和金融機構也發布了當地的價值評估方法和指導意見。從實踐上看，各試點地區對農地經營權抵押價值計算方法較為一致，但在估值過程中存在主觀性強、評估價值低等現象（王朝明和朱睿博，2016）。同時，金融機構為了控制風險，一般以評估價值的一定比例發放貸款。例如，福建“明溪模式”下農地抵押貸款金額不超過認定價值的70%，寧夏同心縣貸款額度不超過認定價值的80%，平羅縣則不超過評估價值的50%（林建偉和劉偉平，2015；曹瓅和羅劍朝，2015）。但是，大部分試點地區在開展農地抵押貸款價值評估時都沒有考慮農地產權性質對農地價值的影響，甚至有些地區并未開展針對普通農戶的承包土地經營權抵押貸款業務。

綜上所述，現有關于農地抵押貸款和價值評估的研究成果豐富和深化了農地金融理論，但對抵押農地的產權屬性分類和農地經營權價值評估的特殊性分析不夠全面，尤其是對農地抵押價值評估的系統性和深入性的研究還比較缺乏。在已有研究基礎上，筆者考察“三權分置”下農地抵押貸款中承包經營權和流轉經營權的產權屬性差異，以及由此引起的政策預期與實踐反差在價值評估環節的表現，并結合寧夏平羅縣開展的直接型農地抵押貸款和價值評估的實踐情況進行檢驗和評價。

二、農地經營權抵押價值產權屬性分類界定

按照土地承包權與經營權的分離情況，農地抵押貸款可分為“分而不離”的承包型土地經營權抵押貸款和“既分又離”的流轉型土地經營權抵押貸款（汪險生和郭忠興，2017）。按照貸款對象不同，前一種主要面向具有集體成員身份的普通農戶，后一種主要面向通過流轉獲得土地經營權的規模經營主體。2017年，我國既承包又經營的原始農戶占全國承包農戶的70%，而只承包不經營，經營權流轉給第三方的約占全國承包農戶的30%（劉振偉，2019）。可見，既承包又經營的傳統普通農戶仍然

是農業生產經營的主體。農地經營權抵押貸款的開展需要根據不同的貸款對象進行分類設計，既要支持擁有承包經營權的小農戶的農業生產活動，又要鼓勵獲得流轉經營權的新型主體開展適度規模經營。土地承包經營權與土地流轉經營權概念上都屬于經濟學上的資產范疇，但二者在權利主體、取得方式以及基本屬性方面存在較大的差異，如表1所示。

表1 農地承包經營權與流轉經營權的差異比較

（一）農地承包經營權抵押價值分析

我國《擔保法》和《物權法》都規定，具有明確所有權或用益物權的財產才可以充當抵押物。土地承包經營權是農民對集體所有的土地，依法享有占有、使用和收益的權利，符合用益物權的屬性要求，是法律意義上合適的抵押物。對于農地承包經營權的價值構成，由于其產權主體具有集體成員的身份特征，對家庭承包的土地具有很強的情感訴求和保障依賴。因此，農村承包經營權價值是農地生產收益權價值與社會保障權價值之和（高艷梅等，2012）。農地承包經營權抵押貸款價值評估應在充分考慮農地社會價值的基礎上采用抵押價值基礎進行計算，從而確定發放的貸款數額。現實中大部分試點地區農地抵押價值的計算都忽略了社會價值因素，對農地承包經營權的綜合價值評估較低，無法滿足農戶的資金需求。此外，農戶承包地固有的分散性以及地理專用性，導致銀行接受其作為抵押物后面臨著處置成本高、變現困難、價值評估存在規模不經濟等問題，這也是金融機構不愿意開展農地承包經營權抵押貸款的主要原因。

（二）農地流轉經營權抵押價值分析

農地流轉經營權是指依附于土地流轉合同之上的，原承包農戶轉移給規模經營主體，使其享有在一定期限內對土地占有、使用、收益和處分等權利。對于規模經營主體，其通過租賃、農戶入股等方式獲得的農地經營權權屬明晰，經營面積較大、且分布集中。同時，流轉經營權在流轉期限內不再承擔社會保障功能，作為抵押物的市場屬性更加明確，銀行在抵押貸款價值基礎上，按照一定比例給農業經營主體發放貸款是比較安全的。“三權分置”下農地經營權抵押引起的多重利益關系必然降低抵押品變現概率和抵押權人的分配比例，農地經營權變現的交易成本會上升，進而導致農地經營權理論價值與實際價值存在較大差異（曾慶芬，2016）。進一步分析發現，我國《物權法》規定主物轉讓的，附屬物應隨之轉讓，所以抵押權的標的物應當包括地上附屬物。因此，農地經營權抵押價值評估必須考慮地上農作物和農業生產設施。實踐中很多試點地區用“農地流轉經營權價值+地上（含地下）附著物價值”作為評估農地流轉經營權的價值標準。

三、農地抵押貸款政策預期與實踐反差在價值評估中的表現

我國農村土地具有資產和資源的雙重屬性，其價值構成不僅包含顯性的經濟價值還包含隱性的社會價值。但是目前試點實踐中不管評估客體形式如何，都忽視了農地的社會價值屬性，導致評估價值無法全面準確地反映出農地的應有價值。并且，農地經營權作為一項農村資產，其價值評估也要注重獨立性和專業性。只有評估機構充分獨立，才能保證評估價值的公允性；只有評估人員足夠專業，才能為農地抵押提供符合市場價值的服務。但由于農地抵押貸款牽涉到的利益主體比較多，農村地區又普遍缺乏專業的評估主體，導致實踐中農地價值評估操作難度較大、評估效果不理想，進而出現了與政策預期不一致的反差現象。

（一）價值評估客體形式的實踐反差

價值評估客體是指被評估的資產，也稱價值評估對象。農地經營權抵押貸款中，根據農地經營權作為抵押品發揮的抵押屬性大小，將貸款分為“直接型”與“間接型”兩種模式。直接抵押是指將農地承包經營權或者流轉經營權作為唯一抵押品直接向金融機構申請貸款，農地經營權作為單一資產是該種模式下價值評估的客體形式。從政策初衷看，直接抵押的抵押品價值評估操作簡單，價值計算方便，更有利于貸款農戶獲取商業信貸支持。

但是在試點實踐中，大部分地區都采用間接抵押模式，即在農地經營權作抵押的同時附加擔保、保證等增信方式。間接模式下農地經營權表面上是唯一抵押品，但能否獲取貸款的關鍵在于地上附著物價值和附加的增信方式，這也是地方政府和金融機構出于應付行政考核的壓力以及規避風險的一種理性選擇（紀秀江，2018）。間接抵押下價值評估客體通常是一種資產組合形式，即“農地經營權+附著物+生產設施”，該種模式有利于降低金融機構的市場風險，也有利于規模經營主體獲取更大的信貸支持。但對于農業資產匱乏的普通農戶可能會產生一定的擠出效應，同時也加大了評估主體對抵押資產的價值評估難度。

（二）價值評估主體形式的實踐反差

價值評估主體是指資產評估業務的承擔者，既包括資產評估從業人員也包括其所在的評估機構。在市場經濟條件下，由于信息不對稱，資產交易雙方對交易所涉及的資產價值判斷不一致時，通常會選擇獨立的第三方依據其專業技術對交易資產價值進行科學客觀的評估，從而提供一個公允的估價意見（周娟，2017）。農地經營權作為一項抵押資產，其價值評估也應該由第三方評估機構和專業的評估人員來完成，同時結合貸款人自評估或借貸雙方協商等方式，公平、公正、客觀、合理地確定農地經營權抵押價值。

但是在試點實踐中，評估工作通常由地方政府下設的一些職能部門完全或者部分地代替第三方評估機構來開展。專業化的評估人員是科學確定農地經營權抵押價值的關鍵，但是目前我國農村地區嚴重缺乏高素質的資產評估人員，有些試點地區組建的“專家小組”往往都是一些政府官員和專家學者，而非真正具有評估資格的從業人員。這種現象違背了資產評估獨立性和專業性的原則，因此很難保證農地經營權價值評估的科學性和公允性。

（三）評估價值構成內容的實踐反差

從農地產權價值構成角度看，普通農戶所擁有的農地承包經營權具有明確完整的用益物權和擔保物權屬性，但由于貸款人對農地存在“與生俱來”的經濟依賴、保障依賴和情感依賴，其所抵押的農地承包經營權應包含經濟價值、社會價值與身份價值等多維屬性（朱文玨和羅必良，2018）。因此，承包經營權的評估價值應體現出后兩者的非市場價值內容。這也是國家“三農”政策保護農民切身利益的初衷所在。規模經營主體抵押的農地流轉經營權只是單純的抵押資產，其價值評估中只包含經濟價值。因此，農地產權屬性的差異決定了二者評估價值構成也應該存在一定的差異。

但是在試點實踐中，大部分試點地區在對農地經營權價值進行評估時，并沒有考慮產權屬性差異，忽略了承包經營權中所包含的社會價值。農地評估價值差異主要來源于農地面積、農地區位、農地質量、租金收益、地上附著物價值等因素。此外，由于普通農戶農地規模小且分散、流轉處置比較困難等原因導致金融機構在評估價值基礎上設置較低的抵押率，農戶最后獲得的貸款金額很難滿足資金需求。而規模經營主體通過獲取流轉經營權，解決了農地細碎化帶來的處置變現困難，加之規模主體一般都具有較高的固定資產投入和較強的還款能力，因此流轉經營權作為抵押品的評估價值會較高，獲得的信貸資金也比較高。總之，試點實踐中的農地價值評估并沒有體現出承包經營權和流轉經營權產權價值構成的差異性。

（四）評估標準與評估方法的實踐反差

評估標準和評估方法是資產評估的關鍵要素。不同性質的資產業務需要具有與之相匹配的價格標準和評估方法。農地抵押貸款按照經營權屬性不同可細分為承包經營權抵押和流轉經營權抵押，二者的產權性質、抵押價值構成以及面向的貸款主體都不同。因此，農地評估標準也應該結合農地產權價值屬性和抵押人身份屬性進行分類設計，在特定區域內形成客觀、公允和統一的評估體系，這也是資產價值評估業務順利開展的重要保證。

但是在試點實踐中，由于農村土地交易市場發育相對緩慢，制約了農地價值評估業務的發展。很多試點地區并沒有出臺規范的農地經營權價值評估標準，也沒有具體的評估辦法。即使在有標準的情況下，也并沒有專門針對抵押的產權屬性進行分類設計，對于承包經營權和流轉經營權的評估方法也基本一致。這種現象導致農地抵押貸款緩解農戶融資約束的效果在普通農戶和規模經營主體之間存著一定的差異。

四、田野經驗與案例分析

選用的經驗材料來源于寧夏回族自治區平羅縣的實證調研。平羅縣作為農村“兩權”抵押貸款試點地區，一直以來堅持以農村土地經營管理制度改革為突破口，積極探索開展農村“兩權”抵押貸款試點工作。

（一）“直接型”抵押貸款順利開展的平羅優勢

平羅縣開展的農地經營權抵押貸款大部分采用的是“直接型”模式，該模式對地區經濟發展水平、農業規模發展程度、金融市場條件以及地方政府財力等政策環境都具有較高的要求（李少武和張銜，2019）。

1.平羅縣經濟發展水平。地區經濟發展水平是推動農地市場快速發展的重要動力，也是保證農地順利流轉交易的先決條件。平羅縣作為西部百強縣，2018年全縣生產總值182.36億元，其中第一產業增長平穩，對經濟增長的貢獻率達到了7.90%，拉動經濟增長0.62個百分點①數據來源于平羅縣人民政府網站。，為農村金融改革和農地抵押貸款的開展提供了強有力的保障。

2.金融支持新型農業經營主體發展成為現代農業發展的標志之一。平羅縣涉農金融機構積極探索金融服務現代農業發展的新路子，采取有效措施提升服務農業新業態及家庭農場等新型農業經營主體水平。2018年全縣涉農金融機構支持新型農業經營主體累計發放貸款總額7.70億元，其中支持農業企業貸款總額2.04億元，支持農業合作社1.99億元，支持家庭農場為1.03億元，支持專業大戶2.64億元②數據來源于中國人民銀行平羅縣支行調研數據。。新型農業經營主體的壯大，成為推動農地經營權抵押貸款快速發展的中堅力量。

3.一個地區農村金融市場越成熟，正規金融機構數量越多、競爭越激烈，對農村金融改革的推動作用就越強。而且正規金融機構一般在抵押物評估、抵押率設置、抵押物處置和風險控制方面都具有比較完善的管理制度。截至2018年底，平羅縣涉農金融機構主要有中國農業銀行、中國銀行、中國郵儲銀行、寧夏銀行、農村商業銀行以及沙湖村鎮銀行，6家金融機構網點數量達到了46個，累計發放涉農貸款總額55.40億元，其中農地經營權抵押貸款2.18億元①數據來源于中國人民銀行平羅縣支行調研數據。。

4.地方政府的政策支持和財政扶持是開展農地抵押貸款的最后安全保障。財政實力雄厚的地方政府具備與金融機構共同分擔試點風險的能力，在一定程度上降低了金融機構開展“直接型”抵押貸款的后顧之憂。平羅縣農村產權抵押貸款風險防范基金由平羅縣人民政府注資，對抵押貸款資金本息的實際損失，由風險防范基金和經辦金融機構各承擔50%。此外，2018年平羅縣人民政府、中國人民銀行平羅縣支行和中國人保財險平羅分公司三方合作，共同推進農村產權抵押貸款“政銀保”體系建設。一方面為新型農業經營主體提供了增信支持、增加了融資額度，另一方面也降低了金融機構貸款風險，為推動農地抵押貸款進一步發展創造了條件。

（二）農地價值評估政策預期與實踐反差的平羅檢驗

平羅縣農地經營權抵押貸款總額雖然逐年上升，但是農戶的貸款傾向更多源于當地銀行的引導和群眾模仿效應。實際上“小規模”資金供給對“大經營”資本需求的支持效應并不明顯。在農地價值評估方面，雖然建立了相對完善的農村土地產權價值評估機制，但評估實踐中在評估客體形式、評估主體形式、抵押價值構成和評估標準等方面表現出了與政策預期不一致的反差。

1.農地承包經營權成為主要的價值評估客體

平羅縣在確權基礎上，積極探索建立農村產權抵押貸款機制，賦予大部分已確權資產具有產權抵押融資權能，并給予貸款戶一定的利率優惠。截至2018年底，全縣累計辦理農村產權抵押貸款2.17萬筆，共計11.79億元。具體情況如表2所示。

從表2可以看出，農地承包經營權是直接抵押模式下主要的價值評估客體形式，達到了支持小農戶與現代農業有效銜接的政策目的。但是實踐中不論是以承包經營權還是流轉經營權或者其他形式的產權作為評估客體，評估主體在確定評估價值時往往都會參考地上附著物預期收益、貸款農戶信用狀況以及家庭資產狀況等因素。評估客體形式的復雜性影響了價值評估工作的實施效果，對農地抵押貸款的順利開展產生了一定的影響。

表2 平羅縣農村產權抵押貸款具體情況

2.評估主體的獨立性和專業性有待提高

在農地價值評估主體方面，平羅縣提出可以采取委托第三方評估機構、建立價值評估委員會、金融機構內部評估、借貸雙方自行協商等評估模式，并可以根據貸款額度選擇評估主體，即20萬元以下的，由借款當事人和信貸人員協調評估。20萬元以上的，由借款人選擇縣級組織的協商評估組或專業評估機構進行評估。這種分類評估的方法有利于提高農地價值評估效率和借貸雙方的滿意度，但實際中并沒有完全引入獨立的第三方評估主體，大部分評估工作都是由平羅縣農村產權流轉交易服務中心和金融機構來完成，這種由農戶和信貸人員協調確定的評估價值在一定程度上缺乏公允性和客觀性，影響了農地經營權抵押價值評估活動的整體效果。

3.承包經營權與流轉經營權評估的模糊性

按照上文的理論分析，農地承包經營權價值中不僅包含了經濟價值，還隱含了為農戶提供生存、養老、就業等社會價值，而農地流轉經營權價值中僅包含經濟價值，因此評估時應體現出二者的產權價值差異。在平羅縣農地抵押實踐中，雖然兩種產權形式的抵押貸款都在開展，但在價值評估環節卻沒有嚴格區分兩種類型的產權價值構成差異，承包經營權評估價值中也未體現出承包權的社會屬性，并且在相關文件中還規定了流轉經營權抵押貸款參照承包經營權抵押貸款基準價格執行，但是土地流轉經營權抵押貸款最高額度（50萬元）高于承包經營權抵押貸款額度（30萬元）。因此，農地抵押產權屬性在價值評估環節的模糊性，導致評估價值計算不夠科學，在兩類產權抵押率基本一致的情況下降低了普通承包農戶獲取抵押貸款的資金額度。

4.評估標準與評估方法過于機動和隨意

平羅縣專門制定了《農村集體土地承包經營權評估辦法》以及《關于確定農村土地承包經營權抵押貸款價值評估基準參考價的通知》等政策文件，并要求根據農田類別、區域等級和位置三個方面設計明確的參考標準。但是評估機構在價值評估時通常會考慮額外的條件，主要包括農戶信用以及農戶所在村的信用狀況、貸款用途、經營項目風險狀況、貸款人的家庭收入負債情況、抵押農地面積等因素。此外，評估人員還會結合自己的調查和走訪給出一些主觀性評價，這都導致同類型抵押品在不同貸款人之間產生評估價值差異。例如調研中有兩位貸款人抵押的農地面積分別為317畝和500畝，評估單價分別是800元/畝和210元/畝。評估價格的差異部分是由于農地等級造成的，而主要原因是第一位貸款人的土地種植了收益較高的經濟作物（瓜菜130畝、葡萄、西紅柿、冬棗、西瓜等果蔬120畝、玉米67畝），而且建有溫室大棚（97畝）等農業設施。此外，第一位貸款人在貸款前已按照600元/畝的價格繳納了全年流轉費21.40萬元，從而降低了金融機構后期處置抵押品的后顧之憂。由此看來，對農地價值的評估在現實操作中存在很大的靈活性和機動性，評估標準和評估方法的使用也缺乏穩定性和持續性，進而影響了政策實施的效果。

五、進一步完善發展農地經營權抵押貸款的思考

（一）農地承包經營權和流轉經營權分類評估和處置

對于農地經營權作為抵押品的評估和處置，要充分考慮到抵押主體的差異性，在精準識別的基礎上分類施策。在價值確認時，對于規模經營主體抵押的流轉經營權，構建基于公允價值的評估模型，重點體現供求關系下流轉經營權市場價值；對于普通農戶抵押的農地承包經營權，構建基于產權價值的評估模型，重點體現承包經營權的社會價值屬性。在抵押物處置時，對于流轉經營權，銀行應利用市場機制優勢，采用在市場上公開拍賣等方式進行處置。對于承包經營權，可采用非市場化處置方式，發揮鄉鎮村組在風險處置中的積極作用，協助金融機構尋找接手方。例如，鼓勵農戶在辦理抵押貸款時與“土地鄰居”①“土地鄰居”是指與貸款人土地左右相鄰的兩塊地的使用者。達成協議，一旦出現無法及時還款，銀行沒收農地經營權后，“土地鄰居”能夠以最低拍賣價格向銀行申請租入農地。這樣既降低了銀行處置抵押物的搜尋成本，又避免了農地閑置。分類評估和處置有利于保護普通農戶和規模經營主體的切身利益，也提高了農地抵押貸款的政策實施效果。

（二）積極促進農村資產價值評估主體專業化發展

一方面，積極引入獨立規范的第三方評估機構。政府應積極鼓勵農村產權價值評估企業快速成長，并創造條件推動農村資產評估行業的發展，讓更多的資產評估公司開拓農村資產評估業務。同時建立農地價值評估主體資格準入制度和農村產權價值評估行業準則。采用資格準入制度和定期考評機制，對評估機構的資產價值信息掌握能力、價值標準確定能力以及開展其他類型資產評估的業務能力進行全面評價和考核，提高農村產權價值評估行業的整體水平。另一方面，加大對評估人才的培養，提高評估人員的資產辨識能力和價值計算能力，尤其對于農地經營權價值的評估，更要保證評估價值公正、公允和客觀。為此，地方政府可以開設農村資產評估業務培訓班，也可在一些職業學校開設農村資產評估專業方向，全面培養農村領域高水平的資產評估隊伍。

（三）建立農地經營權登記、評估和交易的區域標準

將農地經營權抵押登記職能逐步納入不動產統一登記體系當中，成立專門的涉農產權抵押登記系統，辦理農村資產抵押登記與信息查詢業務。充分考慮農地自然條件下的生產潛力和地理位置，對農地進行分等定級并建檔實行分類管理。在此基礎上，通過科學系統全面的農地評分估價指標建立農地價格標準體系，作為金融機構發放農地抵押貸款和價值評估的統一參考，這樣既降低了金融機構的估價成本，又提高了農地評估的公信力和權威性。完善的農村產權交易市場是農地抵押制度得以推行的重要保障，建立大區域范圍的土地產權交易市場，加快土地流轉信息平臺建設。一方面，保證普通農戶與規模經營主體在土地轉出和轉入階段的良好對接，充分發揮市場在農地流轉交易中的價格發現功能。另一方面，大區域的土地產權交易市場，可以提高借款人違約后抵押品處置效率、降低交易成本。