行政事業單位采購管理內部控制風險與應對策略

彭巖巖

摘 要：近年來，政府采購制度改革不斷深化，各地財政部門推進簡政放權、“放、管、服”相結合的政府采購監管模式，要求行政事業單位落實采購人責任，建立和完善政府采購內控制度，有效預防腐敗。本文以上海市相關采購政策為背景，分析行政事業單位采購管理中現存的主要風險，提出相應的風險控制原則和要求，針對行政主管部門如何加強本部門和所屬單位采購內部控制，提出具體的應對策略。

關鍵詞：采購管理;風險;內控流程;實施措施

采購是指以合同方式有償取得貨物、服務和工程的行為。行政事業單位使用財政性資金進行采購，根據采購的品目和限額標準可以分為政府采購和非政府采購，其中政府采購又分為集中采購和分散采購。按照政府采購相關法律規定，政府采購中的集中采購項目應委托集中采購機構組織采購;分散采購項目可由采購人自行采購，也可委托政府采購代理機構采購。非政府采購項目則由采購人根據單位采購內控制度組織實施采購。

近年來，政府采購制度改革不斷深化，各地財政部門貫徹落實簡政放權、“放、管、服”的改革方針，出臺了多項政策和舉措，同時要求各行政事業單位要進一步加強政府采購內控制度建設工作，防范采購活動中的風險，強化權力運行監督。以上海市為例，2019―2020年政府采購集中采購目錄規定的品目由原來的62項減少為47項，采購限額標準中貨物類和服務類項目由20萬元調整為50萬元，工程類項目由50萬元調整為100萬元，公開招標數額標準從200萬調整為400萬元。也就是說50萬元以下的貨物和服務類、100萬元以下工程類項目為非政府采購項目，采購人可以自行采購。但同時市財政局發文要求預算主管部門、預算單位落實采購人責任，對照相關法律法規并結合自身實際情況，建立和完善單位內部政府采購管理制度，從而有效預防腐敗。采購人一方面擁有了更大的自主權，另一方面被賦予了更大的責任與壓力，對于行政事業單位的主管部門來說，如果沒有一套科學完整的內控制度進行管理，就有可能存在較大風險。本文將對此政策下的采購內控管理展開實踐探討，以行政主管部門如何加強本部門和所屬單位采購內部控制為例，構建組織架構，設計控制流程和實施措施，期望能為行政事業單位建立采購內控制度提供一些參考。

一、采購業務的主要風險

1.采購前風險

（1）編制采購預算。未編制采購預算或未嚴格按規定編制采購預算。如有些單位在編制年度預算時，沒有同步編制政府采購預算，或是沒有全面調查采購需求隨意編制預算，對采購內容、金額和資金來源等沒有審核把關。

（2）編制采購計劃。采購計劃安排不合理，未詳細掌握單位對資產的實際需求和相關技術配備標準，采購組織形式、采購方式和采購時間不明確，或采購方案不符合資金預算使用要求。

2.采購中風險

（1）申報采購項目。業務部門采購申請不規范，采購審批流程不規范。如業務部門口頭申請，或提交的采購需求和方案不具體。

（2）“化整為零”采購。將達到政府采購限額標準或達到公開招標數額標準的貨物、服務項目進行分拆，采用自行采購方式規避政府采購或規避公開招標采購。

（3）組織實施采購。采購程序不規范，未采用恰當的采購方式;招標過程中未做到公平、合理;委托招標的代理機構與采購人、供應商串通，存在違法違規行為;供應商選擇不當、不符合要求或掛靠、冒用他人名義投標等行為。

（4）項目自行采購。各地政府采購限額標準提高后，采購議價空間大了，采購人自由裁量權也相應增大，易產生廉政風險。

3.采購后風險

采購驗收。中標方不按標書和合同進行供貨或服務，提供貨物或服務不能滿足采購要求。如提供的貨物存在質量問題，提供的服務不符合采購需求。

二、風險控制原則和要求

隨著我國政府采購制度改革日益深化，財政、審計、監察等部門監督執法的力度越來越大。尤其是中央和地方先后開展巡視巡察工作以來，行政事業單位比以往更加重視抓好采購工作，不但規范政府采購項目管理，對于非政府采購項目也制定了相應的內控管理制度。筆者認為在簡政放權的政策背景下，既要建立健全采購內控制度，逐步形成依法合規、監督問責的采購內部運轉和管控制度;又要提高采購業務的實務操作能力和效率，降低采購人因放權帶來的法律風險，真正提升采購活動的組織管理水平。

1.控制原則

（1）全面控制與重點防控相結合。對采購申請、執行和管理的各個環節進行全過程控制，同時對采購的關鍵崗位、重要環節和事項從嚴進行防控。

（2）分工制衡與優化提升相結合。通過合理設置內部機構和關鍵崗位，明確劃分職責權限，合理安排分工，形成相互制約、相互監督的工作機制;同時對采購流程進行優化再造，提高采購工作效率和效益。

（3）權責一致與監督問責相結合。根據不同類型的采購業務合理授權，明確采購人的權利責任，權責對等;同時切實加強權力運行監督，有效防范舞弊和預防腐敗，嚴格執行監督問責機制。

2.控制要求

（1）落實主體責任。行政主管部門應加強對采購業務責任主體的管理，明確內部歸口管理部門、采購參與部門、采購代理機構和監督管理等部門的職責。

（2）增強采購計劃性。根據單位有關規定編制采購預算，合理制定采購計劃。提高采購預算編報與執行采購計劃的科學性和準確性，有序安排采購活動。

（3）加強關鍵環節控制。梳理和分析采購業務流程，對采購委托、制定招標文件、招標程序、開標評標、合同簽訂及履約驗收等關鍵環節中可能發生的風險，制定控制措施。

（4）分類管理非政府采購。對于非政府采購業務可進行分類管理，按照采購項目的重要性、金額大小和采購效率性，建立單位自行采購規則和流程，分別確定合理的采購方式和操作流程。

（5）規范采購代理行為。對委托的采購招標代理機構進行統一管理，明確其工作范圍、服務標準和違約責任，規范其代理行為。