非常時期非常策

趙義

因為新冠肺炎疫情被推遲的全國“兩會”終于召開了。5月22日上午，第十三屆全國人民代表大會第三次會議開幕，國務院總理李克強作政府工作報告。

這是非常時期召開的全國“兩會”。今年的政府工作部署主要也是圍繞非常形勢的有效應對而展開。

不提出經濟增速具體目標

眾所周知，這個非常時期指的是全球新冠肺炎疫情。新冠肺炎疫情是1949年以來我國遭遇的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的公共衛生事件。中國社會做出了艱苦卓絕的努力，付出了巨大的犧牲之后，我們取得了疫情防控重大戰略性成果。疫情遠未結束，在相當一段時間內，我們都不得不直面其嚴重沖擊。

對非常時期的非常形勢，對非常形勢下的問題和困難，《政府工作報告》有一段非常準確的概括：

受全球疫情沖擊，世界經濟嚴重衰退，產業鏈供應鏈循環受阻，國際貿易投資萎縮，大宗商品市場動蕩。國內消費、投資、出口下滑，就業壓力顯著加大，企業特別是中小微企業困難凸顯，金融等領域風險有所積聚，基層財政收支矛盾加劇。

恐怕沒有誰比中央政府更清楚維持一定經濟增長對中國社會的重要性，更清楚經濟增速的過快下滑給中國社會帶來的風險。

再提煉一下就是，由于中國經濟已經深度融入全球經濟，疫情在全球范圍內的蔓延，讓中國經濟面臨國際經貿環境的巨大不確定性；在疫情的嚴重沖擊下，拉動國內經濟增長的三駕馬車都出現了大幅度滑坡。2020年第一季度GDP比去年同期下降6.8%，就是最直接的結果。在這種情況下，矛盾和風險隱患開始凸顯，包括市場主體的倒閉、就業壓力的加大、系統性金融風險的積累以及政府尤其是基層政府感受到的巨大財政收支壓力。

值得注意的是，最近一段時間以來，黨中央對于當前面臨挑戰的論斷是“前所未有”。這恐怕就不僅僅是指疫情本身對經濟社會正常運轉帶來的嚴重沖擊。

需要注意到，新冠肺炎疫情影響所及已經超出了簡單的“公共衛生”的范疇。由于疫情的影響，一段時間以來的“逆全球化”現象繼續加深，同時，與“逆全球化相”伴隨的所謂“逆中國化”（“去中國化”）也在疫情擴散過程中不斷露頭，擴散其影響。這是西方部分政治勢力進行政治操弄的結果。以美國為代表的歐美國家，不斷構筑從科技、貿易到其他方面的對華壁壘，對我們來說，經貿形勢的不確定性因為這種政治演變大大加劇了。

此時此刻，對中央政府來說，不能不考慮經濟增速繼續下滑的可能性和由此帶來的巨大經濟社會風險。

但是，《政府工作報告》并沒有提出2020年的經濟增速目標。相信這是經過仔細權衡和慎重決策后做出的決定。不提出經濟增速具體目標，不等于不要經濟增長了。恐怕沒有誰比中央政府更清楚維持一定經濟增長對中國社會的重要性，更清楚經濟增速的過快下滑給中國社會帶來的風險。《政府工作報告》說得也再明白不過了：“要看到，無論是保住就業民生、實現脫貧目標，還是防范化解風險，都要有經濟增長支撐，穩定經濟運行事關全局。”

這段話提到了維持一定GDP增速的兩個重要理由：一是GDP增速和就業數量的相關性，二是維持一定的經濟增長速度有助于延緩系統性金融風險的過快積累，降低系統性金融風險爆發的可能性。事實上，全國“兩會”召開之前，相當主流的一種聲音是主張政府仍然要提出經濟增速具體目標，哪怕是一個有彈性的增長區間都可以，其理由主要也不外乎這兩點。

“唯GDP主義”不對，但毫無疑問，除了GDP，到目前為止，我們還沒有衡量經濟發展水平的更好指標。政府歷年確定的年度經濟增速目標，都對于當年的經濟工作具有重要的指揮棒作用。政府經濟工作的重大安排相當程度上都是圍繞著這個年度經濟增速目標來進行的。

在如今的經濟形勢下，政府經濟工作的主要目標是要穩住中國經濟基本盤。政府的資源是有限的，各種政策工具是有邊界約束的。非常時期意味著很難有兩全其美。是全力去追求一個實現確定的經濟增長目標，還是幫助企業和居民渡過難關，這是一道單選題，政府要進行取舍。留得青山，才談得上贏得未來。所以，政府在“六穩”之后提出了“六保”，其重點又在保市場主體。

“保”看似是一個消極的提法，其實不然。只有幫助廣大市場主體，尤其是中小微企業和個體工商戶渡過難關，中國經濟的根基才能保住。正如《政府工作報告》所說，“保障就業和民生，必須穩住上億市場主體，盡力幫助企業特別是中小微企業、個體工商戶渡過難關。”

大規模的“轉移支付”

圍繞“六保”尤其是保市場主體，借助更加積極有為的財政政策和更加靈活適度的貨幣政策，政府提出了周密和細致的政策安排。因為這些政策主要是為了實現“六保”，并且主要是稅費減免、稅費推遲繳納、增加貸款、財政向基層的轉移支付等方式，所以我們可以概括為一場中央政府主導的向地方政府、企業和居民的大規模“轉移支付”行動。

在《政府工作報告》中，這些政策安排包括但不限于：

今年赤字率擬按3.6%以上安排，財政赤字規模比去年增加1萬億元，同時發行1萬億元抗疫特別國債。這2萬億元全部轉給地方，建立特殊轉移支付機制，資金直達市縣基層、直接惠企利民，主要用于保就業、保基本民生、保市場主體，包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等。

今年繼續執行下調增值稅稅率和企業養老保險費率等制度，新增減稅降費約5000億元。前期出臺六月前到期的減稅降費政策，執行期限全部延長到今年年底。小微企業、個體工商戶所得稅繳納一律延緩到明年。預計全年為企業新增減負超過2.5萬億元。

中小微企業貸款延期還本付息政策再延長至明年3月底。鼓勵銀行大幅增加小微企業信用貸、首貸、無還本續貸。大幅拓展政府性融資擔保覆蓋面并明顯降低費率。大型商業銀行普惠型小微企業貸款增速要高于40%。

“保”看似是一個消極的提法，其實不然。只有幫助廣大市場主體，尤其是中小微企業和個體工商戶渡過難關，中國經濟的根基才能保住。

事實上，看看面臨疫情嚴重沖擊的歐美國家的應對政策，也都有類似的轉移支付性質的安排。政策的出臺既密集又迅速，沒有出現黨爭扯皮的干擾。很明顯，面對一場如此嚴重的危機，在幫助企業和居民渡過難關這一點上，無論何種政治力量都有高度共識，推諉阻攔反而會快速失去“民調”和選票。無論是秉持“政府管得越少越好”理念的政治體制，還是秉持“全知全能型政府”理念的政治體制，此時的選擇都是果斷出“手”—不是市場這只“無形的手”，而是政府這只“有形的手”。關鍵是比較誰的政策更加精準、更加有效率、更能直達最需要的地方。

需要特別一提的是廣大國企在這場行動中的角色。不必諱言，國企在爭取政府的資源支持上往往能占得先機。人們普遍擔心，在政府幫助市場主體渡難關的過程中，國企容易利用自己的特殊地位擠占過多的資源和政策支持。要回應社會和廣大市場主體的關切，就必須按照政府工作的部署做好兩點：

其一是廣大國企尤其是占據上游產業或者產業上游位置的國企，在“轉移支付”行動中承擔其自己的責任。比如，《政府工作報告》就具體部署到：今年降低工商業電價5%政策延長到今年年底。寬帶和專線平均資費降低15%。減免國有房產租金，鼓勵各類業主減免或緩收房租，并予政策支持。這些政策會降低相關市場主體的經營成本，其實也是“轉移支付”的組成部分。當然，這會對相關國企帶來一定壓力，倒逼其進一步提高運營效率。

其二是政府雖然沒有提出經濟增速具體目標，但仍然有擴大有效投資的政策安排。今年擬安排的地方政府專項債券比去年增加1.6萬億元，并提高專項債券可用作項目資本金的比例，中央預算內投資安排6000億元。重點就是支持“兩新一重”，即新型基礎設施建設、新型城鎮化建設和交通、水利等重大工程建設。

這些投資安排是擴大內需中的投資需求，對于在不提出經濟增速目標下仍維持一定經濟增長速度會發揮支撐作用。不僅如此，“兩新一重”尤其是新型基礎設施建設，是著眼于中長期的潛在經濟增長。在這些建設中，廣大國企具有優勢地位。但是要真能支撐其未來增長從潛在變成現實，只靠國企唱獨角戲不行。因此，《政府工作報告》明確要求，在“兩新一重”建設中，要支持廣大民營企業平等參與，同時要避免低水平重復建設。

向改革開放要動力

渡難關是短期的事情。渡難關是留住青山，而要贏得未來還要依靠深化改革。正如《政府工作報告》說的，“困難挑戰越大，越要深化改革，破除體制機制障礙，激發內生發展動力。”

不可否認，一段時間以來，深化改革過程中出現了從文件到文件、從會議到會議的空轉現象。這是深化改革過程中出現的問題，沒有必要由此懷疑深化改革的迫切性和必要性。要應對疫情的嚴重沖擊尤其是后疫情時代國內外正在發生的深刻變局，我們只能從改革開放要動力。

并且，深化改革和保市場主體不是截然分開的，而是有著內在的深刻聯系。在總結中國獨特發展優勢的時候，人們往往會提到幾點，比如政府的動員能力，超大規模市場體量，億萬人民的勤勞智慧等。我們不要忘了還有很重要的一條，就是有著巨量的市場主體。沒有巨量的市場主體，分工協作的程度不可能達到如今的程度，而要激發潛在的經濟增長，離不開這種分工協作的繼續深化。

因為這些政策主要是為了實現“六保”，并且主要是稅費減免、稅費推遲繳納、增加貸款、財政向基層的轉移支付等方式，所以我們可以概括為一場中央政府主導的向地方政府、企業和居民的大規模“轉移支付”行動。

為什么歐美國家越要“去中國化”，事實上世界經濟越是離不開中國？就是因為中國的產業鏈有在巨量市場主體基礎上的成熟的分工協作體系。真正離不開的不是對某個企業的依賴，而是對一種體系的依賴。

同時，沒有巨量的市場主體，可以不斷試錯的創新能力也會失去依托。中國之所以成為世界上最大最活躍的互聯網經濟的“試驗場”，除了巨量的消費市場之外，還離不開背后巨量的市場主體。事實上，正如最近我們看到的，由于疫情的嚴重沖擊帶來的市場主體的困難，很快也極大影響了平臺企業的經營表現。這是一種一榮俱榮、一損俱損的有機聯系。

要激發巨量市場主體的發展活力，現在看來，關鍵問題還是繼續處理好經濟體制改革的那個核心關系：政府和市場的關系。改革開放40多年了，2013年提出市場的決定性作用也好幾年了，但政府和市場的關系仍然沒有真正進入一個穩定合理的狀態，反而常常因為政經形勢的變化而來回搖擺。這極大降低了市場主體對于改革的預期的穩定性。

5月11日的《中共中央國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》就明確指出，中國特色社會主義進入新時代，社會主要矛盾發生變化，經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，與這些新形勢新要求相比，我國市場體系還不健全、市場發育還不充分，政府和市場的關系沒有完全理順，還存在市場激勵不足、要素流動不暢、資源配置效率不高、微觀經濟活力不強等問題。為此，應當“堅定不移深化市場化改革，擴大高水平開放，不斷在經濟體制關鍵性基礎性重大改革上突破創新”。

我們由衷地期待，如此重要的深化改革部署，不被淹沒在大量的臨時性、應急性事務工作之中，而是轉變為各級黨委政府和各級領導干部的切實行動。