網絡餐飲的食品安全監管缺失原因及完善對策

張亭

摘 要：本文從當前我國網絡餐飲的食品安全監管現狀、監管缺失的原因、監管標準、監管主體和監管手段5方面分析當前監管現狀和困境，并結合互聯網技術提出完善我國網絡餐飲食品安全監管體系的對策，以保障廣大消費者的飲食安全。

關鍵詞：網絡餐飲;食品安全;監管體系

Abstract：This paper analyzes the current situation and dilemma of food safety supervision from five aspects： the current situation of food safety supervision of online catering in China， the reasons for the lack of supervision， supervision standards， supervision subjects and supervision means， and puts forward countermeasures to improve the food safety supervision system of online catering in China based on Internet technology， so as to ensure the food safety of consumers.

Key words：Online catering; Food safety; Supervision system

網絡餐飲是指以互聯網為媒介，以網站、微信、QQ等工具進行線上訂餐，并享受商家線下配送的一種餐飲商業模式。網絡餐飲主要涉及3大類市場主體，分別是網絡餐飲服務第三方平臺（以下簡稱平臺）、入網餐飲服務提供者（以下簡稱經營者）和消費者。此外，因涉及餐飲配送問題，還有要輔助性參與主體，即配送企業。

1 網絡餐飲食品安全監管的現狀

據易觀檢測數據顯示，2019年第3季度中國互聯網餐飲外賣市場整體交易規模預計達1 952.9億元人民幣，環比上漲11%。與去年同期相比，同比增長35%。中國互聯網餐飲外賣市場從2015年起行業交易規模進入高速增長期，連續5年維持全行業規模穩定擴大[1]。龐大交易數據的背后是無數訂購外賣的消費者，但每一位消費者的食品安全是否能得到切實的保障是人們最為關注的問題。

由北京市食品藥品安全法治研究會等機構聯合發布的《網絡餐飲消費維權輿情數據報告（2018-2019）》（以下簡稱《報告》）較完整全面地揭示了當前網絡餐飲消費情況。《報告》顯示，通過新聞資訊、微博、網絡自媒體等方式傳播的網絡輿情信息中有近40%是反映網絡訂餐消費問題的敏感（負面）信息。《報告》回答了食品安全監管現狀存在的網絡餐飲消費問題主要集中在7個方面：訂餐的配送問題、部分外賣配送人員素質較低、消費者個人隱私遭侵犯、消費者維權舉證困難、各大網絡餐飲第三方平臺與許多入網餐飲服務提供者存在不正當競爭現象、套證或假證經營以及食品安全衛生問題。以上存在的問題關注度排名前三的是食品安全衛生問題、不正當競爭和套證或假證經營[2]。

2 網絡餐飲食品安全監管缺失的原因

《報告》指出，當前網絡餐飲存在問題，這些問題共同反映出網絡餐飲食品安全監管存在缺失。筆者認為可將當前監管缺失的原因概括為以下4個方面。

2.1 涉及網絡餐飲食品安全相關的法律法規不健全

目前我國涉及食品安全的法律法規有《食品安全法》《食品安全法實施條例》《產品質量法》《流通領域食品安全管理辦法》等，其中2015年新修訂的《食品安全法》首次將網絡交易第三方平臺納入食品安全法律內，為以后規制網絡食品安全的部門規章奠定基礎。此外，2016年和2018年分別出臺《網絡食品安全違法行為查處辦法》《網絡食品安全管理辦法》對網絡餐飲專門進行了規定。（以下分別簡稱《查處辦法》和《管理辦法》）。

①從涉及網絡餐飲食品安全監管的法規數量和效力層次來看，《食品安全法》中僅有兩個條文提到網絡餐飲食品安全，全文占比不到2%。《管理辦法》與《查處辦法》的出臺雖然對網絡餐飲食品安全進行了較為細致的規定，但二者都只是部門規章，在行政法規層面目前尚未進行網絡餐飲食品安全的立法。且目前僅部分網絡經濟發展較為成熟的地區制定了有關地方規范性文件。由此看出，雖然網絡餐飲的消費市場巨大，但我國還未對這一行業系統性地制定效力層次較高的法律法規來規范網絡餐飲相關的主體，這一立法概況十分不利于網絡餐飲的協同健康發展。②法律規范雖然對平臺、經營者提出了相應的行為要求，但他們各自的概念及外延尚不明晰，這就給家庭廚房、小作坊等特殊的餐飲服務提供者利用微信、微博、網絡直播等特殊平臺進行銷售和服務提供了法外空間。③現行法律規范對網絡餐飲服務第三方平臺的懲罰力度輕微、罰款數額與其受益成本不匹配。當消費者合法權益受損時，網絡餐飲服務第三方平臺僅承擔不真正連帶責任，即使平臺沒有完全盡到審核義務，但仍然賦予其追償的權利，且根據《查處辦法》和《管理辦法》的規定，超過70%以上的罰款上限都是3萬[3]，因此，消費者將難以期待作為一個“理性經濟人”的第三方平臺在處于追求經濟效益的狀態下還能恪盡職守。

2.2 現有監管標準仍不完善且執行不嚴格

2.2.1 食品安全標準不統一

網絡訂餐的食品安全能否得到保障，從源頭來講在于入網餐飲服務者是否能自覺將食品安全標準作為最低底線來約束自身行為，但期望其能夠自覺約束自身的前提又在于我國食品安全標準體系要全面且完善。2009年《食品安全法》正式實施后，食品安全標準替代了食品衛生標準。但食品安全標準在現實生活中被部分企業當成產品標準來使用，顯然二者含義不同，前者僅強調食品安全，后者強調產品質量。理論上認為質量范疇包含安全，高質量產品一定是安全的產品，但安全的產品卻并不一定是高質量產品。這一做法導致部分企業只保證食品的安全底線，忽視質量，最終將給無良企業打開“以次充好，以假充真”的合法之門[4]。當前，食品安全標準中的食品分類系統不完善，導致各標準之間食品分類統一性差，同一食品可能同時歸屬兩個食品品種，食品分類不同，可使用的食品添加劑也千差萬別，給生產和監管工作帶來諸多不便，易引起產品合格與否的誤判[5]。

2.2.2 第三方平臺對市場準入標準審核不嚴

雖然法律法規對平臺的審查登記義務進行了規定，但在媒體曝光的外賣問題中，常有“無證”“假證”和“套證”等現象出現。多數學者認為立法對這一審核義務規定的模糊性是其中一個原因，例如在《食品安全法》中對第三方平臺應當盡到的審核義務需要達到何種程度不明確[6]。此外，各大網絡訂餐平臺“美團外賣”“餓了嗎”等在快速融資發展的過程中，為了搶占更大的消費市場，也存在著忽略審核的要求，成為不良商家入駐的“幫兇”，更有甚者無視消費者的健康安全，幫助違規經營者制造虛假信息欺騙消費者和政府監管部門[7]。

2.2.3 外賣配送行業缺乏統一的配送標準

外賣配送是網絡餐飲的最后一個環節，配送標準決定著外賣是否會遭受二次污染，配送標準包括外賣的包裝材料、配送箱、配送人員的健康狀況和對食物的接觸程度。在實踐中，很多經營者為了節約成本會選擇一些劣質的外賣包裝材料，這些餐具可能含有甲醛、重金屬、熒光增白劑等有毒物質，當放入高溫食品后可與外賣包裝發生化學反應危害消費者的身體健康。另外，配送使用的保溫箱由配送員自己決定何時清洗和更換，這一決定權使得外賣配送箱的干凈程度參差不齊[8]。

2.3 監管主體單一化且政府監管體制不完善

我國當前對網絡訂餐進行監管的主體仍然是以政府部門為核心，政府具有強制執行力，能對入網餐飲服務提供者產生一定的震懾力，但當前政府作為單一的監管主體，監管權力集中在政府手中，而餐飲行業協會、平臺、大眾媒體及消費者參與網絡訂餐食品安全監管的程度不高，政府與其他主體之間的信息溝通交流與合作存在屏障，導致無法充分有效利用監管資源，難以形成全面協調的監管體系，無法最大程度地保障我國消費者的健康。

當前網絡食品安全監管施行的是“中央宏觀指導、地方綜合執法”與“綜合協調+專業監管+基層執法”相結合的政府監管體制。2018年3月，國務院機構改革方案將食品監管劃歸國家市場監督管理總局，由其負責市場綜合監督管理。國家市場監督管理總局負責監管網絡訂餐的加工、流通及餐飲環節，農業農村部負責農產品的種植養殖及生產初級加工環節，且其他部門在一定范圍內也參與網絡訂餐的監管之中，因此，本次改革并未真正地改善“分段監管”存在的弊端，部門利益沖突、職能分工的籠統性以及權責劃分不明確這些問題仍然存在;行政級別低的市場監管的資源配置處于劣勢地位，執法力量薄弱，難以對網絡訂餐進行全面有效的監管。基層面臨著“工作多時間少”的現實情況，不斷擠壓線下巡查監管工作，導致監管碎片化[9]。

2.4 監管手段單一滯后且缺乏可持續性

當前政府對網絡餐飲食品安全進行監管采取的是嚴厲的命令控制型手段，局限于行政程序控制、突襲檢查、行政處罰、司法救濟。監管手段整體呈現出負面懲處的強制性、缺乏風險評估的被動性、“運動式”監管的階段性風格。①監管手段以負面懲處為主，且以罰金為主要懲罰方式，即采用的是“以牙還牙”的監管方式，這種方式對融資上億元的平臺缺乏實質性的震懾作用，也易導致經營者產生抵觸逆反心理，對堅持健康安全經營的其他商家沒有激勵作用。②雖然我國現在處于大數據時代，但當前監管仍然高度依賴舉報、常規查處的方式監管，不僅耗費大量的人力、物力，而且監管效果還不能達到消費者的預期，食品安全信息公開機制的缺乏使得無法對食品安全風險進行有效評估與預防，不能對問題食品進行有效追溯，這就導致政府往往陷入被動式監管的困境之中[10]。除此之外，我國政府監管最常用的手段就是開展專項整治運動，不可否認這些專項整治運動監管效率高，所采取的監管手段也極為嚴格，但是這種“運動式”的監管強調突發性食品安全危機的應對處理，不注重對網絡訂餐領域的常規性治理，容易陷入“治理-恢復-反彈-再治理-再反彈”的惡性循環之中，這種階段性的、缺乏可持續性的監管極易助長商家的投機心理[11]。

3 網絡餐飲食品安全監管的完善對策

結合網絡餐飲食品安全的三大監管理論：信息不對稱理論、協同治理理論及智慧監管原理提出網絡餐飲食品安全監管的完善對策，旨在構建一個“多元化+智慧化”的監管體系。

3.1 健全網絡訂餐食品安全監管法律法規，保障監管有法可依

當前我國涉及網絡訂餐食品安全監管的法律法規不僅規范效力層級低，而且具體規范的內容具有模糊性。鑒于此，筆者建議從兩個方面著手完善。①有權制定法律法規的機關應當著手制定一部以《食品安全法》為核心，以《查處辦法》和《管理辦法》為補充的法律或行政法規，對三者交叉重復的地方予以完善，用現行機構改革的內容替換原先規定的監管義務機關，把生產、制作、銷售、配送等一系列環節納入到監管范圍之中。各地區要在此法律框架之下，結合地區的特點制定或完善本地區的網絡訂餐食品安全監管的地方性法規，填補原先的法律漏洞，使基層監管有法可依。②法律法規的具體內容需明確網絡餐飲3類主體的概念，并對平臺的法律地位予以界定;要完善目前的懲罰性賠償制度，懲罰性賠償制度能使經營者無法獲取預期的非法利益，提高機會主義的違法成本，從而扼制經營者和第三方平臺因受高額利益的驅使而漠視廣大消費者的健康安全的行為。另外，對外賣配送行業也應當從送餐人員的準入標準、配送箱及送餐盒等衛生標準和消毒標準等方面來規范，防止外賣食品的二次污染[11]。筆者建議應將食品安全保險從一項鼓勵規范上升為具體的法律制度，食品安全責任保險所特有的防御功能與賠償功能可能維護消費者的合法權益，迫使經營者提供健康、安全、高質量的食品。

3.2 完善網絡訂餐食品監管標準，提升監管效率和監管質量

監管標準包括食品安全標準、市場準入標準和餐飲配送標準。對食品安全標準的監管前提是食品安全標準本身是完善的并具有可操作性，因此，要求相關食品安全部門要出臺“食品統一分類標準”，保障食品類別的劃分有一個通用標準，有統一的參考標準才能解決食品檢驗項目的統一判定問題;還要增強食品安全標準的時效性，保證更新率，及時對食品安全標準進行優化和修訂[12];地方食品安全標準與國家食品安全標準交叉重復的地方要及時予以修改，強調食品安全標準的統一性的同時也要因地制宜制定合理的地方食品安全標準。

市場準入標準的監管主要涉及對經營者的資質審核問題，解決這一問題可以從兩個方面著手：建立“雙重審核機制”，交納信用保障金。所謂的“雙重審核機制”是指平臺要認真履行審核經營者的證件、相關材料，建立檔案，由經過專業培訓的平臺員工和政府監管部門共同到實地進行考察，實現網上審查與實地檢查相對應。而交納信用保障金是經營者為其提供的經營資格和相關信息資料所作的保證，以防范經營者提供“假證”或使用“套證”等違法行為，對存在此類行為的經營者可直接扣除其信用保障金[13]。

對外賣配送標準，除上文提到的要制定統一的配送標準之外，外賣配送企業也應當成立相應的監管部門，對配送人員持健康證的情況及其使用的配送箱清潔程度予以監督，督促其定期清洗，并對如何防范外賣食品的二次污染進行統一規范化的培訓。

3.3 打造多元共治的協同監管體系，實現監管資源最大化利用

打造多元共治的網絡訂餐食品安全監管體系的目的主要在于破除政府作為單一監管主體的模式，將經營者、行業協會、大眾媒體及“吹哨人”等主體共同納入到監管體系之中，以充分發揮各個監管主體的優勢，實現監管資源最大化利用。

3.3.1 政府

政府作為公共利益的維護者，應加強各部門之間的協同合作，消除部門之間的矛盾和摩擦，多通過激勵和誘導手段促進不同部門之間的配合，以形成一個協調運作的系統[14]。

3.3.2 經營者

經營者作為食品制作的主體，相比起政府和消費者而言，其具有絕對的信息優勢，因此經營者應當利用微信、微博等平臺定期披露食品的生產、制作過程等相關信息，并對消費者有關食品服務方面的合理訴求進行及時改進，對積極披露信息的經營者還可給予相應的獎勵。唯有經營者主動公布食品安全信息，才能緩解信息不對稱的這一問題。

3.3.3 行業協會

行業協會應當充分參與到食品安全監管中，但參與的前提是政府在某些職能上的權力下放，如檢驗檢測、標準制定、商標認定等，此外，政府應當給予行業協會一定的資金和政策支持，發揮行業協會的專業優勢。

3.3.4 大眾媒體

大眾媒體應當繼續發揮披露食品安全信息的作用，監督政府監管權力的運行情況，揭露違法經營者的相關信息，宣傳消費者主動維權的過程，以建立一個暢通的監管環境。媒體的參與不僅能消除消費者與政府部門之間的不信任感，還可改變消費者信息不對稱的現狀，引導消費者選擇健康安全的經營者。

3.3.5 “吹哨人”

網絡訂餐食品安全的監管離不開披露信息的第一人，這就要求人們應當建立網絡食品安全領域的“吹哨人”，所謂“吹哨人”是指鼓勵經營者的內部員工和外賣配送員向媒體或監管政府爆料食品安全問題，從而加大對經營者的警示。而“吹哨人”制度的構建需要設計激勵方案，明確舉報者可獲得一定的物質獎勵;并加強對“吹哨人”的個人信息保護，避免信息泄露之后遭到經營者的打擊報復[14]。

3.4 增強對智慧化監管手段的運用，高效解決外賣食品安全問題

網絡訂餐食品安全的監管應當緊跟時代潮流，應當充分運用物聯網、大數據、云計算、區塊鏈等互聯網技術來實現智慧化監管。智慧監管相較傳統的人力監管的優勢在于它能幫助監管主體實現智能化巡查、精準化監管、主動進行風險預警。筆者認為可以從以下4個方面來構建智慧化監管體系。

3.4.1 建立網絡訂餐食品安全風險評估、管理和交流機制

政府將線下監管和平臺線上監管的數據收集匯總并統一儲存到數據資源庫中，實現多方監管主體一體化對接分享資源。例如對第三方平臺發布的各入網經營者接單記錄、配送時間、消費者的評分情況等數據進行分析，對突然增加的入網經營者類型或可能存在超負荷、超范圍經營的經營者進行風險指標評估，如果被大數據分析后列為了高風險的監管對象，系統就自動發出風險預警提示[15]。這一機制的設計有利于防范于未然，大大節約線下監管的人力資源，也能夠促使各個監管部門之間緊密聯系，共享食品安全信息。

3.4.2 實現網絡訂餐食品安全治理全程追溯智能化

運用區塊鏈技術使食品“從農田到餐桌”這一全過程都處于監控之下，食品追溯即將食品的4個階段信息：生產（種植）——儲藏——運輸——銷售都登記入庫，每個商品都包裝追溯編碼以采集數據實現智能查詢[15]。運用區塊鏈技術進行的食品追溯能突破傳統追溯系統信息封閉、安全性差等弊端。這一技術的運用對監管部門而言，能通過數據情況檢驗食品生產的各個環節是否有安全隱患;對普通消費者而言，食品追溯制度相當于讓每個商品都有自己獨特的“身份證”，消費者只需通過掃描商品的二維碼即可看到它的全貌。而且當發生食品安全問題后，能層層追溯，找到問題的根源，對違法者予以精準打擊。

3.4.3 完善網絡訂餐食品安全監管的誠信體系

市場經濟發展的背景下，無論是平臺之間，還是經營者之間都存在著激烈的競爭，在逐利性心理的驅動之下，很可能出現付費購買消費者對食品的優良評價等不誠信現象。因此，完善當前的網絡訂餐誠信體系建設就成為至關重要的任務。建立網絡訂餐的誠信體系一方面要求第三方平臺根據具體的信用評價狀態來制定信用評價模型，消費者根據用餐情況如實對經營者進行評價打分。另一方面要求政府實時公布對入網經營者的監管情況，及時將各項監管數據反饋給平臺和消費者，由平臺建立入網經營者的信用排行榜，建立誠信檔案，包括失信黑名單檔案，引導消費者選擇信用評價高的經營者[13]。除此之外，根據信用排行榜的排名順序，政府應當對經營者配套實施相應的獎懲措施，以嚴厲打擊違法經營者，鼓勵經營者高質量的提供餐飲服務。

4 結語

網絡訂餐行業的和諧發展與消費者的健康安全離不開監管體系的建設，而網絡訂餐食品安全監管體系的建設在完善現行監管法律法規的基礎上，又應當朝著“多元+智慧”的方向發展，多元主體的協同治理與智慧化監管手段的運用既符合時代發展的潮流，又能實現高效監管和最大化優化利用監管資源的雙重優勢。

參考文獻：

[1]易 觀.2019年Q3中國互聯網餐飲外賣市場交易規模達1952.9億元[EB/OL].（2009-09-29）[2020-04-13].http：//www.199it.com/archives/944584.html.

[2]網經社.網絡餐飲消費維權輿情數據報告（2018-2019）[EB/OL].（2019-06-19）[2020-04-13].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1636731161323650693.

[3]謝丹穎.網絡餐飲食品安全監管研究[D].重慶：西南政法大學，2018.

[4]陳 雪.我國食品衛生標準體系的現狀與分析——評《中國食品安全》[J].中國釀造，2019，38（10）：197.

[5]張 娟.對食品安全標準在食品檢驗中問題的思考[J].標準科學，2019（11）：68-71，98.

[6]于航宇，樊永祥，王家祺.我國現行食品安全地方標準分析[J].中國食品衛生雜志，2019，31（5）：485-489.

[7]趙 鵬.超越平臺責任：網絡食品交易規制模式之反思[J].華東政法大學學報，2017，20（1）：60-71.

[8]韓 昉，劉利軍，李 堯，等.在線快遞外賣過程中的食品污染調查分析與對策研究[J].物流工程與管理，2018，40（11）：59-61.

[9]楊慧舜.網絡訂餐食品安全的政府監管[D].上海：華東政法大學，2019.

[10]劉 鵬，李文韜.網絡訂餐食品安全監管：基于智慧監管理論的視角[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2018，57（1）：1-9.

[11]劉楊麗.網絡訂餐食品安全監管法律規制研究[D].蘭州：甘肅政法學院，2019.

[12]楊 梅，羅 斌，鄒 敏.食品安全標準使用過程中存在問題及探討[J].食品安全質量檢測學報，2019，10（24）：8544-8547.

[13]楊思戊.網絡訂餐食品安全監管研究[D].鄭州：鄭州大學，2017.

[14]侍依陽.上海市網絡餐飲服務中食品安全監管優化研究[D].上海：上海師范大學，2019.

[15]鄭 青.食品安全智慧監管模式問題研究——以浙江省衢州市為例[D].南昌：南昌大學，2018.