共享發展理念下農村社區治理的實踐困境及路徑探析

王海娟

[摘 要] 農村社區面臨治理法治化的多重約束，居民參與角色缺失，農村社區對居民需求的了解與居民社區認同度悖論等問題，對農村社區治理造成阻滯。共享發展理念為農村社區治理標定了方向，基于這一理念，需要構建突發事件應急管理體制，完善社區治理的法治基礎，擴大居民對社區參與的廣度和深度，加大新技術在危機防控中的作用，從而有力推動農村社區治理現代化目標的實現。

[關鍵詞] 農村社區治理;法治化;應急管理體系;共享發展

[中圖分類號] D669.3? ?[文獻標識碼] A? ?[文章編號] 1673-8616（2020）03-0023-06

2017年6月，《中共中央? 國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》對加強和完善城鄉社區治理作出了全面部署，要求到2020年基本形成基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉社區治理體系。2020年是城鄉社區治理能力的檢驗期，我國作為農業大國，農村基層社區治理已成為城鄉治理無法繞開的重大議題[1]。基于此，本文在梳理農村社區事務治理相關研究成果的基礎上，嘗試在共享發展理念下，為社區事務治理現代化面臨的困境提出相應的措施。

一、共享發展理念的內涵

“共享”一詞作為政治詞匯第一次正式出現是在黨的十五大報告中。在表述建設中國特色社會主義經濟的基本目標時，黨的十五大報告提出“保證國民經濟持續快速健康發展，人民共享經濟繁榮發展”。接下來，“共享”的表述開始頻繁在黨的文件中出現，黨的十六大報告提出：“在經濟發展的基礎上，促進社會全面進步，不斷提高人民生活水平，保證人民共享發展成果。”黨的十七大報告強調：“走共同富裕道路，促進人的全面發展，做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。”黨的十八大報告指出：“全黨全國人民行動起來，就一定能開創社會和諧人人有責、和諧社會人人共享的生動局面。”黨的十八屆五中全會將共享作為五大新發展理念之一。黨的十九大報告指出：“必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發展中補齊民生短板，促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展，深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享中有更多獲得感，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕。”上述關于“共享”的提法基本上緊扣發展成果人民共享、構建和諧社會和社會公平保障等黨治國理念的重大主題。

共享發展理念的核心是全民共享、全面共享、共建共享和漸進共享。共享首先要求全民共享，將農村地區貧困人口吸收到共享發展之中。其次，全民共享還包括地區的全面共享，發達地區和欠發達地區、城市和農村地區的共享。解決貧困問題正如習近平總書記在廣東考察時所強調的，“全面小康路上一個不能少，脫貧致富一個不能落下”，這正是共享發展理念的體現。全面共享是政治、經濟、社會、文化和生態建設成果的全面共享。農村貧困地區基本公共服務欠缺和滯后，需要提升農村地區經濟發展、教育、醫療、文化設施和生態建設。共建共享使人民群眾享有獲得感，不僅包括共同享有發展成果，也包括人人都能參與其中。解決農村貧困問題需要充分發揮農民自力更生的精神，讓每個農民都能發揮積極性，進而促進地方經濟發展。漸進共享說明共享是一個循序漸進的過程，不是一蹴而就的，最終目標是實現共同富裕。

二、新時期農村社區治理實踐中面臨的挑戰

社區作為居民工作生活的主要場所，農村基層社區治理是實現國家治理能力現代化的堅實基礎。但鄉村社區治理法治化多重約束、居民參與角色缺失、農村社區對居民需求的了解與居民社區認同度悖論對社區事務治理形成了阻滯。新形勢下，需要不斷提升治理水平以滿足居民的需要。

（一）農村社區治理法治化的多重約束

我國對農村社區治理的相關問題十分重視，在2008年的中央一號文件中，首次提出了要創新農村社區管理，要求基層治理堅持服務為導向。在這之后，我國不斷出臺法律推動農村社區化管理。目前我國涉及農村社區治理的法律有《土地管理法》《農業法》《環境保護法》《村民委員會組織法》等。在行政法規方面，有《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》《人民調解委員會組織條例》等。另外，《憲法》《地方政府組織法》中呈現的基層治理核心價值和理念也是農村社區治理中應該遵循的，但仍缺乏更為細化和精準的法規來約束和規范農村社區治理。

首先，從立法規制來講，應出臺專門針對農村社區治理的法律法規，尤其是農村社區在應對重大公共衛生事件方面的相關法律法規及農村應急管理制度等，如野生動物保護法、重大傳染病防治法。其次，“重政策、輕法治”的思想觀念導致出現農村社區管理部門職能弱化、法治觀念淡薄、服務意識差、有法不依等現象，從而導致現有的法律法規在處理農村事務時表現出力有不逮。

（二）居民參與基層治理的角色缺失

在傳統思想觀念的影響下，廣大農村居民是否有意愿參與社區治理首要考慮的因素是自身服務需求、獲得資源及如何使用各種資源。另外，隨著農村經濟結構的變化，目前農村長期居住的人口以老人、小孩為主，由于農村公共表達機制的不完善導致居民參與基層事務治理的意愿不強，而綜合素質較弱導致其即使參與決策也易出現不合理的行為，這些加大了社區治理的難度[2]。針對農村居民與社區聯系不緊密的弊端，應通過講座、公告欄、標語等形式宣傳社區治理理念，培養居民為社區服務的意識，強化居民參與社區公共事務的權利。同時，加強社區居民的倫理建設，使其形成文化自覺，增強其對社區的認同感和歸屬感，并內化為自身日常的行為規范。

除此之外，目前大多數農民認為熟人社會的信息是共享的和透明的，不需要社區提供信息服務，但實際上農村社區信息傳播相對不暢，這易造成村民對社會治理認識不足、參與意識較弱。信息是農村居民參與基層治理的重要媒介，信息的公開化和透明化應是社區治理的當務之急，需充分利用互聯網獲得信息，并及時向民眾公開。

（三）農村社區對居民需求的了解與居民社區認同度悖論

居民對社區的認同度決定其參與社區事務的積極性，居民參與社區事務的積極性提高也會增加居民對社區的認同度，二者是相輔相成的關系。而且，居民對社區認同度越高，對社區了解得越多，就越支持社區事務的治理;反之，農村社區也能探求到居民的需求進而不斷滿足其需求，也就能更好地為農村居民服務，提升農村社區治理水平。

農村是同質性熟人社會，居民對社區的認同度和歸屬感都比較高[3]。但隨著城鎮化進程的加速，進城務工人數逐漸增加，農村成了青年人逢年過節暫時回去的場所，因此，大部分農民工對農村社區的認同度急劇下降，對農村的歸屬感也不高，無意愿參與農村事務。另外，由于農村社區的公共服務設施相對落后，醫療資源不足，衛生技術人員匱乏，加之目前鄉村人口大量流入城市務工，導致公共服務產品下沉，缺乏應有的人口密度，這些因素均造成了農村居民對社區的依賴度不高。同時，隨著經濟社會的發展，村民參與社區治理的外在環境已經發生了較大的變化，居民的訴求也更加多元化和多樣化，社區難以準確判斷居民的內在需求。在這種情況下，農村社區就出現了居民對社區的依賴與社區對民眾的服務不對應。

三、共建共治共享鄉村社區治理的頂層設計和精細化路徑

在如何實現農村社區治理有效這一問題上，不僅需要構建和諧有序的社會治理結構，還需要提升治理效果，以擺脫其面臨的困境，更好地回應人民對美好生活需要的要求。

（一）加強突發事件應急管理體系和能力建設

我國應急管理制度建設起步于2003年，建立了“一案三制”（應急預案、應急體制、應急機制、應急法制），成立了國務院應急管理辦公室，頒布了《中華人民共和國突發事件應對法》，2018年新組建了應急管理部。在基層治理方面，要最大限度發揮集中力量辦急事的優勢，完善國家應急管理體系。從總體上來看，社區應急管理模式要在法律法規的約束下，發揮政府的主導作用，社區負責具體的運作執行。其中，政府在應對突發公共衛生事件中處于核心位置，對所在地區的情況負總責，在應急預案的要求下，采取強有力的措施控制突發事件的進展[4]。

精細化的應急管理實施需要社區的具體運作。農村社區承擔的主要任務包括改善農民的生產生活條件，促進地區經濟;增加農民收入，發展現代農業，建設美麗鄉村。另外，還需為社區居民提供便民服務，具體內容包括科技、衛生、文體娛樂活動、基礎設施（水、電、交通、通信、廁所改造等）建設、社會治安、民事糾紛、超市連鎖店、垃圾清理等。由于農民的被動服務和參與意識不高，部分村民認為社區事務與自身關系不大，致使農民對社區的認可和依賴性較低。應急管理模式的實施一方面要為社區居民提供基本服務，做好后續保障工作，如心理輔導、居家注意事項、社會治安等;另一方面則離不開每個社會成員的配合，如配合相關部門的措施、主動了解相關信息等。

（二）完善農村社區治理體系的法治基礎

健全、完善農村社區法律制度是推進和實現社區治理體系現代化的前提，但現有的法律條文符合農村特征的相對較少，加之鄉村法治氛圍不濃厚，主要依靠鄉約、村規、道德等進行約束[5]。為社區治理實踐提供合法基礎，第一，應加快社區管理立法進程。除《中華人民共和國村民委員會組織法》《中國共產黨農村基層組織工作條例》之外，盡快出臺規范農村社區事務治理的相關法律法規，并將鄉村特有的人情文化融入鄉村法治建設中，充分考慮農村特色、農民要求、地區發展、社會狀況，使社區法律適應農村地區治理的需求[6]。此外，應突出農村社區中重點領域的立法，集中力量在重大公共衛生、傳染病、野生動物、救援人員、志愿者、網絡安全、物價等方面制定相應的規章制度，特別突出綠色、共享、可持續等理念，優化農村生活環境。第二，應有效貫徹實施問責機制。通過實施基層問責制度，強化基層工作人員的服務意識和責任意識，規范其行政行為，避免因個人的不作為、工作不到位而造成風險事件的出現。同時，配套制定人才選拔、培訓、績效考核等一系列制度。

（三）增強居民參與社區事務的意愿

有效的社區治理需要居民強有力的配合，民眾的參與對國家治理體系現代化至關重要[7]。農村社會是以土地為紐帶的熟人社會，維系社會秩序和評判價值的標準是道德與倫理。但隨著城鎮化進程的加速，農村中大部分青壯年逐步流入城市，部分農村地區“空心化”[8]。依據國家統計局發布的《2018年農民工監測調查報告》，2018年，我國農民工總量達到2.8836億人，平均年齡為40.2歲，1980年及以后出生的新生代農民工占全國農民工總量的51.5%。從數據中可以看出，外出務工的多以第二代農民工為主，與第一代農民工相比，他們對鄉村公共事務關心較少，與鄉土的感情比較薄弱，期望留在城市生活，對社區事務基本不關心。對于留守在農村的村民，一部分只關注與自身利益相關的國家政策和制度，也有一部分則存在決策隨意、判斷模糊的主觀性的問題，忽視了作為社區居民本應該承擔的責任和享有的權利。

廣泛而有序的公民參與是社會治理的根本要求，如廣東省99.9%的農村已設立村務監督委員會等。農村社區應從治理的角度，挖掘居民主體利益訴求的差異，以公共精神維系和凝聚居民主體，使其對農村有歸屬感、對公共決策有共識、對公共利益有維護的意識、對公共責任有擔當、對公共事務有參與的意愿。同時，明晰鄉村“人情、關系”等非制度規范的治理領域，確保其能夠有效實施。

（四）加大新技術在危機防控中的作用

互聯網在公共衛生事件管理中發揮著越來越重要的任務。早在2014年，騰訊公司就選取了貴州省黎平縣銅關村為試點，試行“互聯網+鄉村”的管理模式，并為村民免費提供智能手機，開通微信群，建立公眾服務號。在突發事件中，加大互聯網的應用，包括及時發布信息、提供線上配送服務，通過關注公眾號、微信群、了解防護信息等，這些工作不僅方便了居民的日常生活，還為社區網格化大數據分析提供了基礎。同時，利用網格化管理方式打通服務群眾的“最后一公里”。對農村社區實施網格化管理，依托數字化平臺，將社區按照一定的標準劃分為不同的單元網格，通過網格員細化到戶、責任到人，大大提高了治理的效果。

突發公共危機事件的防控一線主要集中在社區，但不少社區缺乏必要的資源保障，專業防控能力孱弱，使社區成為國家治理體系中的一個短板。農村人口分散、地域廣闊、公共醫療衛生資源不足等，使其成為國家治理短板中的薄弱環節。新時期，應擴展農村社區資源和專業能力的張力，將居民與社區的良性互動納入社區的常態化管理;加大醫療資源的供給力度，提升傳染病防控的專業化;地方政府與社區治理之間要形成合力，及時將各項資源、信息和制度進行整合。

參考文獻：

[1] 俞可平.治理與善治[M]. 北京：社會科學文獻出版社，2000：3.

[2] 馮俊鋒.鄉村振興與中國鄉村治理[M].成都：西南財經大學出版社，2017：61.

[3] 費孝通.鄉土中國[M].北京：北京大學出版社，2016：3.

[4] 許耀桐，劉祺.當代中國國家治理體系分析[J].理論探索，2014（1）：14.

[5] 薛瀾，張帆，武沐瑤.國家治理體系與治理能力研究：回顧與前瞻[J].公共管理學報，2015（3）：5.

[6] 吳漢東.國家治理現代化的三個維度：共治、善治與法治[J].法制與社會發展，2014（5）：16.

[7] 鄭嵐.城市社區治理中的居民參與[J].人民論壇，2011（10）：247.

[8] 黃耀麗.加快完善鄉村治理機制的新思考[J].農業經濟，2014（11）：48.

[責任編輯：楊? 彧]

Abstract： Rural communities face many problems such as the constraints of governance under the rule of law， lack of participation by residents， and the paradox between rural communities' understanding of residents' needs and residents' recognition on the role of community， which hinder the governance of rural communities. The concept of shared development sets the direction for rural community governance.? Based on this concept， efforts are needed to build an emergency management system， improve the legal basis of community governance， expand the breadth and depth of residents' participation in the community， and increase the use of new technologies in crisis prevention and control so as to achieve the goal of modernizing rural community governance.

Key words： rural community governance; rule of law; emergency management system; shared development