關于以連云港自由貿易試驗區為載體建設海州灣城市群的構想

劉成文 周浩

一、前言

黨的十九大報告指出，以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局。城市群崛起是經濟發展到一定階段的重要標志，同時對經濟發展具有巨大帶動作用。

本課題提出的海州灣城市圈，包括江蘇省連云港市、徐州市、淮安、宿遷市，山東省臨沂市、日照市共六個城市。課題主要觀點：抓住連云港獲批國家級自貿試驗區的重大機遇，發揮連云港新亞歐大陸橋經濟走廊東方起點和陸海交匯樞紐作用，充分提升連云港亞歐大陸橋的輻射帶動能力，推動海州灣城市群共同發展，打造中國沿海中部新的經濟社會發展增長極。

二、城市群概念對于海州灣地區發展的特殊意義

城市群的概念，最早起源于1957年法國地理學家戈特曼提出的“大都市帶”理論。他認為，在一個城市的發展過程中，會帶動周邊區域，而會同幾個規模相近、地域相鄰的城市，共同組成區域中心、呈組團式或塊狀分布的都市群，多個都市群又會形成一個“大都市帶”。

因此，城市群被認為是工業化、城市化進程中，區域空間形態的最高組織形式。2008年以后，城市群規劃文件正式進入“國字號”時代，國務院連續發布了長三角、珠三角規劃，提出了建設“世界級城市群”的發展目標。在十三五規劃中提出建設的19個城市群中，打造世界級城市群的有3個，京津冀、長三角、珠三角（未來或成為粵港澳城市群），而國務院批復的國家級城市群有六個，分別是：長江中游城市群、哈長城市群、成渝城市群、長江三角洲城市群、中原城市群、北部灣城市群。待批復的有六個，分別是：珠江三角洲城市群、京津冀城市群、遼中南城市群、山東半島城市群、海峽西岸城市群、關中城市群。

海州灣是太平洋西岸的一個獨特港灣，擁有170多公里的海岸線，7個島嶼如同7顆明珠，點綴其間。海州灣周邊，主要有連云港、日照、臨沂、徐州、宿遷、淮安六個城市。這六個城市全部都沒有進入國家相關城市群規劃中。只有日照，出現在山東省出臺的? 《山東半島城市群規劃》中。這六個城市的緊密性不夠，分屬兩省，從全國來看，只能是比較分散的小群。但是，遠離長三角、京津冀等發達地區的經濟發展洼地，并不代表不能實現后發先至、逆勢崛起，只有抱團取暖、揚優展長，才能在區域經濟的競爭中不至于漸行漸遠。2019年8月，連云港作為中國（江蘇）自貿區的組成部分，其意義從區域經濟發展來講，不只是為江蘇的改革開放先行先試，還有帶動周邊城市發展的意味。因此，提出建設“海州灣城市群”，是從國家戰略高度對這個地區的重新定位，是激發地區活力的重大舉措，是引領區域共同發展的有益嘗試。

三、建設海州灣城市群的重大意義

黨的十九大報告提出“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”，對城市群做了新的定調，為海州灣城市群協同發展明確了時代坐標，指明了前進方向，提供了根本遵循。海州灣地區沒有大型中心城市的事實決定了相關城市發展不能一味追求大幅擴張，而應該尋求特色化、差異化發展，這是當下海州灣地區城市急需解決的問題。

（一）有利于落實國家重大戰略，加快推進“一帶一路”建設

海州灣城市群北連京津冀協同發展，南接長三角一體化，是山東半島藍色經濟區、江蘇沿海區域發展規劃的重要區域，也是重大國家區域發展戰略交匯疊加地區，完全有條件利用自身的區位優勢，在國家區域發展新格局中發揮承接輻射帶動和居中連接溝通作用，成為策應國家戰略實施的重要區域。連云港是“一帶一路”建設的重要節點城市，可以通過加強頂層設計、聚焦制度創新、優化營商環境，全力推進重大項目建設，不斷擴大自貿試驗區“招牌效應”、加速釋放改革紅利、全面增強發展動能，從而推動海州灣地區的高水平對外開放。

（二）有利于推動區域協同發展，加快探索省際合作新機制

黨的十九大立足于解決發展不平衡不充分問題，提出建立區域協調發展新機制，著力提升區域發展的協同性、聯動性和整體性，推動區域發展進入以城市群發展為主要空間載體的協同發展新階段。中共中央、國務院《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》指出，要堅決破除地區之間的利益藩籬和政策壁壘，加快形成統籌有力、競爭有序、綠色協調、共享共贏的區域協調發展新機制，并且特別強調，要加強省際交界地區合作，探索建立統一規劃、統一管理、合作共建、利益共享的合作新機制。海州灣城市群地緣相近、人緣相親、文緣相通，可以作為破題攻堅的先行示范區，主動探索協同發展新路，在創造發展經驗、發揮示范作用方面，必將大有可為。

（三）有利于加快整個區域后發先至，滿足人民群眾對美好生活的向往

海州灣城市群人口密集，但發展水平相對滯后，是中東部地區的發展“洼地”。在這樣的條件下，以單個城市為主體的分散式發展具有很大局限性，難以避免低水平雷同和同質化競爭。深化區域合作，走協同發展道路，可以充分發揮各城市比較優勢，克服短板，釋放潛力，形成區域聚集效應和協同優勢，推動區域整體發展振興;可以在擴充內部市場的同時，更大范圍地拓展外部市場，更加有效地突破區內各城市面臨的要素瓶頸制約，推動區域經濟社會發展邁上新臺階，更好地造福本地區人民。

（四）有利于放大連云港自由貿易試驗區的作用，構建真正的亞歐大陸橋東方橋頭堡

海州灣城市群處在中國沿海線與新亞歐大陸橋的唯一交點區域，向東是經濟發達的日本、韓國和環太平洋諸國;向西是中國經濟欠發達的中西部地區和中亞、西歐諸國;南北連接長三角城市群和山東半島城市群，是聯系東西南北的重要樞紐。2009年，時任國家副主席的習近平同志視察連云港時指出：“孫悟空的故事如果說有現實版的寫照，應該就是我們連云港在新的世紀后發先至，構建新亞歐大陸橋，完成我們新時代的‘西游記。”10年來，連云港始終牢記總書記的殷殷囑托，克服基礎條件差、制約因素多等不利因素，艱苦奮斗，團結拼搏，經濟社會取得了長足發展與進步。現在，以連云港自由貿易區為載體打造海州灣城市群，將連云港和徐州、日照、臨沂、淮安、宿遷組群協同發展，這是落實《全國主體功能區規劃》、建設隴海蘭新經濟帶龍頭城市和完善我國東部沿海經濟布局的必然要求和戰略選擇。

四、海州灣城市群的主要定位

海州灣城市群的四大定位：我國沿海中部向東開放重要門戶、長三角一體化重點后發地區、國家級重大臨港產業基地、海州灣地區發展新的經濟社會增長極。

五、海州灣城市群建設中存在的主要不足

雖然同處亞歐大陸橋東端，雖然“同飲一江水”，但是由于長期各自為戰，在共同發展的道路上還有許多障礙需要破除。

（一）缺乏國家和省級頂層設計

由于六市分屬兩省，且都不是處于省內中心城市，缺乏國家和省級層面的頂層設計，導致城市群內的各個城市只在各自所在省的發展框架下制定自己的規劃，這在某種程度上大大制約了城市群間實現優勢互補和聯動式發展。單方面制定促進經濟發展的規劃并不現實，城市群內各城市間合作性的發展規劃也并不具有可操作性。另外，城市群建設缺乏制度和機構保障，比如，產業結構調整中產業遷出地補償機制等，無形中增加了本來發展不平衡城市的區域一體化的阻力。

（二）行政壁壘和政策束縛

城市群內部行政區劃割裂、政策不一影響區域市場經濟發展。省市之間行政區劃較多，各種審批手續復雜，流程冗長，生產時間和成本較大，不利于產業高質高效發展。利益分割嚴重，各城市發展受本地政策導向影響，一般會與本地策略保持一致，形成“諸侯經濟”。條塊分割管理，嚴重干擾各城市間的合作與協調，各市招商、要素集聚和分配基本處于各自為政、單兵作戰的狀態，缺少資源統籌、信息分享、利益共得的協作平臺。共享機制的缺少也會在一定程度上造成各類資源要素未能實現遵循市場化規律，實現自由流動，從而制約區域經濟的發展。各城市發展思路定位各異，“各自為政”的發展理念造成經濟共同整體性、關聯性不足，經濟發展存在更多波動性和不確定性，難以形成區域協同發展共識和發展合力。缺少省直政府間的、跨行政區組織和相對應的工作協調聯動機制，尚未形成合理的分工協作格局，也沒有總體性規劃和共同綱領。

（三）產業同質化嚴重

為促進經濟發展，拉動各地GDP，提高省內市間綜合競爭力和全國影響力，各市在進行經濟規劃時，往往將注意力集中在幾個產值高、稅點高、利潤高、發展周期短的產業上。然而海州灣城市群各城市因所處地理位置相近，自然環境和自然資源相似，導致產業結構相近、發展路徑趨同、主導產業優勢不突出。這將導致城市群內投資生產分散，各地區比較優勢難以發揮;要素資源惡性競爭，“以鄰為壑”搶占發展資源，嚴重破壞產業鏈條的連接和延伸，造成城市內耗;低水平重復建設，導致資源和產能浪費;資源要素跨區域整合難度大，浪費人力資源和社會資源，約束城市群整體發展。

六、當前連云港自由貿易試驗區良好的發展態勢

2019年8月，國務院同意設立中國（江蘇）自貿區，實施范圍119.97平方公里，涵蓋南京、蘇州、連云港三個片區，其中，連云港片區20.27平方公里。自貿區的設立將為連云港發展帶來系列優惠政策和措施，促進區域內的貿易和投資等增長，這將為以連云港為核心打造建設海州灣城市群帶來重大機遇，形成區域協同發展新的增長極。

（一）基于立體交通格局，連云港多式聯運體系日臻完善

按照建設亞歐重要國際交通樞紐首要功能定位，連云港正全方位完善交通基礎設施建設，初步構建海、河、陸、空立體式交通運輸格局。一體兩翼、一港四區組合大港格局形成，30萬噸級航道一期通航，二期工程基本完成連云港區段疏浚;海河聯運基本形成疏港航道、鹽河、灌河為主的高等級內河航道網，千噸級船舶直通京杭大運河;連鹽、連青、連淮鐵路開通運營，連淮揚鎮鐵路、連徐高鐵建設加快建設，連臨城際鐵路規劃建設積極推進，“高鐵時代”已經來臨;公路建設形成“兩縱一橫”高速公路網和“四縱五橫”干線公路網，連宿、連淮高速公路擴建快速推進，通達能力顯著提高;連云港新機場年底基本建成，即將實現航空2小時覆蓋國內主要城市、鐵路3小時覆蓋長三角和環渤海地區，交通樞紐城市地位日益凸顯。

（二）基于建設開放門戶，連云港優質要素加速集聚

醫藥和石化產業是連云港當之無愧的已有優質要素。隨著自貿區的獲批，連云港醫藥和石化產業正迎來全新機遇。以千億級“中華藥港”為目標，連云港正加快構建鞏固發展化學藥、現代中藥和生物藥三大優勢產業、培育發展藥用包材和藥用輔料兩個配套產業、鼓勵扶持醫療器械和制藥裝備兩個特色產業，力爭建成“全國一流、世界知名”的生物醫藥產業園區;以世界一流綠色石化產業基地為目標，連云港正強勢推進盛虹煉化、中化國際、衛星石化等重大項目建設，配套建設國家危險化學品應急救援連云港基地，積極培育一批千億級龍頭企業。

（三）基于商事制度改革，連云港營商環境不斷優化

持續深化“放管服”，對標國際構建一流營商環境。推動流程再造，集成創新市場準入。通過推行證明事項告知承諾制、證照分離改革、容缺受理等系列服務措施，連云港片區市場準入體制進一步優化，開辦企業全程“網上辦”“零見面”。創新貿易便利化加速貨暢其流。連云港在標準版“單一窗口”既有政務、通關等功能基礎上，增建中國（江蘇）自由貿易試驗區特色板塊，推動區域綜合信息對接，促進與自貿試驗區周邊機場、港口、鐵路以及海關特殊監管區域的聯動發展。開創海關多式聯運監管新模式。在實現海關鐵路運抵、報關、核銷等系統功能及裝卸點生產系統與鐵路綜合管理系統建成的基礎上，連云港片區開創了海關多式聯運監管新模式，融海運、裝卸火車、通關、國鐵運輸等分散的鐵運業務于一體，企業生產數據直接向海關開放，真正促成海關、企業、鐵路等多方互聯互通。海事政務“不見面”辦理。連云港海事局在全國海事系統內率先全面實施郵寄受理服務，除需要現場核查申請人身份的業務外，其他業務全部實現“不見面”受理。

七、規劃建設海州灣城市群的關鍵舉措

（一）突出自貿區載體作用，共建改革開放的空間網絡

在海州灣城市群的打造中，要牢牢抓住發揮連云港自貿區載體優勢，立足國家賦予的“建設亞歐重要國際交通樞紐”和“‘一帶一路沿線國家地區交流合作平臺”的差異化定位，謀求為國家試制度，為區域謀發展，不斷拓展強化改革開放空間格局，充分發揮好領頭雁、排頭兵、增長極作用。圍繞推進亞歐重要國際交通樞紐建設，加快暢通國際運輸大通道基礎設施互聯互通，加強與“一帶一路”沿線國家和地區在港口、航運、物流等領域的交流與合作，建立連云港與國內外海港、內陸港的戰略合作伙伴關系;探索研究提升國際航運能級，推進完善港航功能;研究制定口岸通關便利化協調推進機制和舉措，優化口岸營商環境。堅持以供給側結構性改革為主線，以制度創新為核心，以可復制可推廣為基本要求，在加快轉變政府職能、深化投資領域改革、推動貿易轉型升級、深化金融領域開放創新、推動創新驅動發展和積極服務國家戰略六個方面開展探索創新。同時，結合連云港特點，在服務“一帶一路”倡議、暢通陸橋通道建設、增強口岸服務功能、提高貿易便利化水平，提升醫藥健康產業等方面探索先行先試。

（二）突出輻射引領作用，壯大城市群綜合競爭力

在“一帶一路”倡議中海州灣城市群要抓住開放發展的歷史機遇，不斷提升區域綜合競爭力，發揮好集聚輻射作用，努力為“絲綢之路經濟帶”東端發展、促進中西部發展、擴大對外開放做出貢獻。要積極主動參與融入國家“一帶一路”建設，著力打造陸海統籌、東西互濟的全方位對外開放新格局，更充分地利用新亞歐大陸橋國際大通道，促進國際國內要素有序流動、資源高效配置、市場深度融合，帶動提升城市群整體實力。為此，應向東突破海路，向西開拓陸路腹地，充分發揮海陸聯動關鍵節點的作用;向南積極融入長三角，科學利用產業梯度推移規律，積極承接長三角中心城市的產業轉移，加速上下游配套企業的引進、集聚，全力將海州灣城市群打造為長三角北翼的新興發展極;要打破行政壁壘，激發省際市間合作發展活力，向北銜接環渤海地區及京津冀地區人力、資金、技術和信息等方面的優勢，引導資源要素有序流動，推進產業轉型升級。搶抓歷史機遇四向開發，不斷提高輻射引領能力，充分發揮各種政策最大最優效應，不斷匯聚各方資源要素，優化產業結構，凝聚發展合力，全面提升城市群綜合競爭力。

（三）加快傳統產業轉型升級，實現區域經濟高質發展

傳統產業只有優化升級，才能鳳凰涅槃。要以供給側結構性改革為主線，深入推進質量、效率、動力三大變革，推動經濟質量效益提高、產業結構優化、發展方式轉變、增長動力轉換。要抓平臺建設，強化產業支撐。各城市要結合本地優勢產業，加快各級經濟開發區建設，高質量打造連云港臨港工業、中華藥港，徐州工程機械，臨沂商貿、物流，日照鋼鐵、化工，淮安電子、副食品產銷，宿遷文化旅游、電子商務等產業主平臺，緊緊圍繞高質量發展要求，實現傳統產業轉型發展。

要抓企業培育，夯實實業根基。一是兼顧抓大和活小。一方面，加強龍頭企業培育，發揮大企業在技術、品牌、市場中的整合作用，提升產業集中度;另一方面，狠抓小微企業優化升級，推進小巨蛋型企業成長，不斷豐富傳統產業的“毛細血管”。二是兼顧引進和培育。一手抓增量引進，招大引強，“無中生有”引進高端制造產業;另一手抓存量提升，開展二次招商，推動傳統產業“有中生優”。三是兼顧激勵和淘汰。堅持“畝均論英雄”，打好轉型升級系列組合拳，持續推進化工整治、環境污染和消防安全隱患整治，倒逼企業轉型升級。同時加大激勵力度，大力推進企業兼并重組，促進資源要素向產出效益高、創新能力強的企業集聚。

要抓科技創新，提升產業靈魂。一是加大研發力度。推動企業與科研院所合作，以國家級、省級技術中心為依托，建立產學研用相結合的研發體系。二是加強智能制造。抓住“中國制造2025”的戰略機遇，深入推進智能制造試點示范與推廣，著力推進傳統制造業智能化發展。三是推進“互聯網+”。鼓勵和推動企業依托區塊鏈、云計算、大數據、物聯網平臺，促進新一代信息技術向研發設計、生產管控、市場服務等關鍵環節滲透融合，提升兩化融合應用水平。

（四）堅持錯位發展理念，探索“三生”協調發展模式

目前各城市中還存在著依靠消耗自然資本存量來彌補生態赤字差額的情況，這種發展模式對自身安全構成了潛在威脅，在未來發展中應實施錯位化、差別化的發展戰略，促進“三生”（生態、生產和生活空間） 協調發展。海州灣城市群現有較多自然生態區，如徐州、連云港、宿遷、日照等山水生態資源是海州灣城市群重要的生態屏障區，承擔著水源涵養、地下水補給、防風固沙、生物多樣性保護、固碳和自然景觀保護等生態功能，要堅持保護為主，合理選擇發展方向，積極發展特色優勢產業，探索生態補償機制建設，確保生態功能的恢復和保護;同時，城市群內的重要農業生產區，也發揮著重要的生態功能，要嚴格控制土地利用性質的轉變。生產空間和生活空間主要集中在城鎮化地區，而且相互交織在一起，各城市要視具體情況，實施錯位化的發展戰略：對于制造業城市，要通過引資、重組、技術改造、機制更新等手段做大做強，鞏固并擴大原有市場份額;對于資源依托型產業城市，要強調規模效應，提升發展質量，加強污染治理，走新型工業化道路;對于高新技術產業城市，要實施“重點突破戰略”，集中優勢力量，按照有限目標的原則，發展一批具有自主知識產權的高技術產業，使之逐步成為新的經濟增長點。生產空間上拉長產業鏈條，錯位發展，避免同質競爭;生活空間上加快環保基礎設施建設，嚴格控制污染物排放總量，做到增產不增污，有效遏制生態環境惡化趨勢。總之，要堅持人口、環境與經濟協調發展，科學合理利用環境承載力，推進新型工業化和城鎮化，在成長壯大中探索“三生”協調發展模式。

八、健全建設海州灣城市群的組織保障

（一）加強制度機制創新研究

各級政府要打破行政壁壘，破除省市間妨礙人流、物流、信息流和資金流等經濟要素全方位流動的政策和制度壁壘，以問題為導向，不斷完善創新制度機制。建立和完善多層次政府協調機制。重點要加快建立省級和市級兩個層面的政府協調機制，可參照長三角地區“三級運作”的區域協調互動合作機制，該機制以政府管理層次為主，以決策層為核心，由決策層、協調層和執行層共同組成的多層次合作機制。決策層是最高層次聯合協調機制，以省市主要領導座談會制度為主體，每年召開一次，審議、決定和決策區域發展重大事項;協調層為協調發展聯席會議，每年召開兩次，執行層以各省職能部門為主體，通過各專業委員會、市長聯席會議等形式，實行地方政府間平等磋商、制度合作、區域內行業協會跨區域互動和聯合。建立產業發展和跨區域轉移的利益共享機制。以優勢產業和骨干企業為基礎，不斷加強產業聯系，培育各有分工的產業集群，提升產業層次，拉長產業鏈，提高產業集中度，并把改造傳統產業和開發新興產業結合起來，以加強區域的產業協調程度，更大力度推進海州灣城市群協同發展。對于產業轉移補償，對限制開發區域與生態紅線區域給予合理的生態補償，保障限制開發區域與生態紅線區域居民、企業和政府的正當利益。不斷完善考核、保障機制。結合海州灣城市群合作與發展情況，編制區域合作與發展報告，對海州灣城市群合作與開展情況進行綜合評分分析。借鑒國內、國際區域合作發展成功經驗，設立區域發展促進基金，資金由國家、兩省和海州灣城市群共同籌集，主要用于跨省基礎設施建設、生態建設、環境治理，產業轉型、科技創新建設，重點支持區域重大項目前期研究與推進，跨區域重大問題的研討與解決，跨區域發展的專項合作。

（二）培育城市群區域認同感

海州灣城市群城市間的自然稟賦各不相同，發展程度存在差異，要充分利用獨特的區位條件、資源稟賦、特色產業、歷史文化等資源，發揮各自比較優勢，開創城市群各城市分工合作、互動發展的新局面。應引導民間交流，提高城市群內微觀經濟主體的區域合作意識，鼓勵跨區域的企業、行業和商會不定期交流;鼓勵建立各類半官方和民間跨地區組織，通過民間力量自下而上推進經濟區地方政府合作;鼓勵組建跨地區的股份制集團公司，相互參股的跨地區超級企業集團;引導城市群內高等院校及科研、教育培訓、知識產權等機構之間加強交流與合作;強化大眾參與機制，通過增進政府、民間的交流與對話，鞏固和發展各地區間的傳統交往，拓展合作渠道，實現多層次、高水平、寬領域的文化交流與合作。另外，還可以發展文化創意旅游，在旅游中加大風土人情、歷史文化、特色文化等宣傳力度，促進區域文化的融合，培養文化認同感，讓合作共贏的思想深入海州灣城市群，共同促進海州灣城市群綜合競爭力的提升，進一步釋放城市群的發展活力。

（三）爭取上級規劃政策

爭取國家和江蘇、山東兩省出臺區域規劃，打好頂層設計。一是爭取完善區域規劃編制，初步構建國家戰略與規劃，各省市針對根據國家戰略與規劃，出臺各省市規劃綱要、專項規劃、規劃實施方案，進一步構建一體化發展規劃體系;二是爭取國家對區域合作非政府組織給予支持，如跨區域的行業協會，授權合法化地位，鼓勵參與區域發展和市場治理;三是爭取推進區域合作的法制化進程，強化政府間合作與競爭的法律約束，構建公正、有序、合理的經濟環境。增強區域協調。通過聯動實施國家戰略和重大規劃，六市共謀轉型升級，加強政策銜接，推進各類要素自由流動，著力加強世界級城市群建設、創新型區域建設、生態文明建設、社會民生建設等領域的合作，增強發展協調性;統一構建開放市場，共同研究制定跨地區的行業發展規劃、區域通用市場規則，建立區域市場一體化合作工作機制，推動區域內各行業的一體化建設，著力打破地區封鎖和行業壟斷。

（作者單位：中共連云港市委改革辦）