突發(fā)公共衛(wèi)生事件的政府響應機制與效能診斷：PSR模型的應用

高靜 武彤

編者按：新冠肺炎疫情既是一場全國性災難，也是一場世界性災難。全國、全世界為此付出了巨大的代價。抗擊新冠肺炎疫情是對國家治理體系和治理能力的一次大考。習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十三次會議時指出：“我國疫情防控和復工復產(chǎn)之所以能夠有力推進，根本原因是黨的領導和我國社會主義制度的優(yōu)勢發(fā)揮了無可比擬的重要作用。”“當前，我國疫情防控向好態(tài)勢進一步鞏固，我們?nèi)砸獔猿值拙€思維，做好較長時間應對外部環(huán)境變化的思想準備和工作準備，謀劃推進改革要有一攬子考慮和安排，圍繞做好‘六穩(wěn)工作、落實‘六保任務，把防風險、打基礎、惠民生、利長遠的改革有機統(tǒng)一起來。”

為了更好地應對新冠肺炎疫情危機，推進我國應急管理體系和能力現(xiàn)代化，我刊采訪了公共安全與應急管理等方向的專家學者，約請他們撰寫《突發(fā)公共衛(wèi)生事件的政府響應機制與效能診斷：PSR模型的應用》《基于SOR 模型的突發(fā)公共衛(wèi)生事件公眾應急行為研究》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件對中國食物供給及農(nóng)業(yè)發(fā)展的沖擊及其應對》等文章，為常態(tài)化疫情防控建言獻策。

（策劃：唐青陽? 文豐安? 執(zhí)行：許志敏）

摘 要：2019年12月底，武漢市疾控中心監(jiān)測發(fā)現(xiàn)不明原因肺炎病例，之后疫情在全國呈現(xiàn)蔓延之勢，一場全民抗疫行動迅速展開。中央和地方政府主動響應、科學決策體現(xiàn)出良好的現(xiàn)代治理能力。本文基于“壓力—狀態(tài)—響應”（PSR）模型，采用事件史分析法構(gòu)建新冠肺炎疫情下政府響應的三階段模型，選取河南、浙江兩省作為案例樣本，剖析地方政府響應機制并對其響應效能進行診斷和評價。研究發(fā)現(xiàn)，面對新冠肺炎疫情，中央政府響應速度快，聯(lián)動渠道多;地方政府因地制宜，積極行動。最后，本文從協(xié)同治理、信息公開、分享機制、基層組織、督導力度等角度提出政策建議，以期更好地提升我國政府面對重大疫情的響應效能，健全國家公共危機應急管理體系。

關鍵詞：公共危機;新冠肺炎;國家治理;響應機制;PSR模型

[中圖分類號] C939 [文章編號] 1673-0186（2020）005-0006-013

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2020.005.001

一、問題提出

2019年12月底，武漢市疾控中心監(jiān)測發(fā)現(xiàn)不明原因肺炎病例，之后病例數(shù)量迅速攀升，1月30日疫情蔓延到全國31個省（區(qū)、市）。1月31日，世界衛(wèi)生組織宣布將新型冠狀病毒肺炎疫情列為國際關注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件（PHEIC）。面對這場突如其來的疫情，中國政府科學決策，冷靜“作答”：武漢第一時間公布消息，開啟“封城”行動，緊急追蹤離開武漢的500萬人口動向，征用85家發(fā)熱門診，10天完工武漢蔡甸火神山醫(yī)院建設，專門收治新冠肺炎病患[1]。中央迅速成立應對新冠肺炎疫情工作領導小組，國家財政部緊急預撥44億元資金支持各地開展疫情防控工作，組織醫(yī)用口罩、護目鏡、防護服等生產(chǎn)企業(yè)復產(chǎn)，統(tǒng)一接受和分配國內(nèi)外捐贈。地方政府積極行動，聯(lián)控聯(lián)防，服從中央調(diào)配資源，全方位支持武漢。同時，企業(yè)捐資捐物、民間組織主動參與，人民日報和央視新聞等官方媒體每日實時報道，自媒體平臺全方位直播，形成全民共同抗疫的良好局面。

在這場疫情背后，社會的動員能力，公民的自覺意識，政府的迅速行動能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力和科學決策能力，都從不同側(cè)面反映了國家的現(xiàn)代治理能力。黨的十八屆三中全會將完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化確定為全面深化改革的總目標;黨的十九大報告提出到本世紀中葉實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[2]。其中政府對突發(fā)事件的治理響應能力作為國家治理能力的重要維度，反映了國家治理能力現(xiàn)代化建設水平[3]。對標黨的十九屆四中全會所提出的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，此次抗擊疫情呈現(xiàn)的新現(xiàn)象、新舉措值得學術(shù)界深入探討和研究。重大疫情背景下政府的響應機制如何構(gòu)建？地方政府如何“因地制宜”提高響應能力？政府如何提高響應能力應對國家治理現(xiàn)代化“大考”？

基于此，本文擬采用公共治理中廣泛采用的PSR模型（Pressure—State—Response）[4-5]，根據(jù)響應能力構(gòu)架的基本要素，借助事件史分析法構(gòu)建新冠肺炎疫情下政府響應機制，并以緊鄰疫區(qū)的河南和浙江作為案例樣本，分析地方政府面對疫情的響應機制、響應渠道、響應效果，探討如何提高政府治理效能，以期提高國家的現(xiàn)代治理能力。

二、基于PSR模型的新冠肺炎疫情下政府響應機制構(gòu)建

（一） PSR模型的概念及研究框架

加拿大學者戴維提出的PSR模型最初用于構(gòu)建經(jīng)濟預算和環(huán)境問題的分析體系。聯(lián)合國經(jīng)濟合作和發(fā)展組織（OECD）用其評價世界環(huán)境狀況，并形成反映事物可持續(xù)發(fā)展邏輯的研究框架[6]。PSR模型包括壓力、狀態(tài)和響應三方面，是一個動態(tài)的模型結(jié)構(gòu)[7]。其中壓力指人類在生活以及生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的影響，狀態(tài)是指一定時期內(nèi)系統(tǒng)在壓力作用下呈現(xiàn)出的變化情況，響應是指為針對壓力作用下的狀態(tài)，政府、社會群體、非政府組織采取的政策和措施。PSR模型可以涵蓋政治、經(jīng)濟、健康、文化等各個方面，能夠體現(xiàn)事物的動態(tài)演進和內(nèi)在邏輯，解釋了為什么、是什么以及怎么辦這三個問題[8]。

PSR模型中壓力、狀態(tài)、響應三者之間因果關系明確，被世界銀行、瑞典環(huán)境部、美國環(huán)保部等機構(gòu)廣泛運用。國內(nèi)學者運用PSR模型評價生態(tài)環(huán)境[9]、公共服務[10]、房地產(chǎn)調(diào)控[11]、創(chuàng)業(yè)環(huán)境[12]等領域，PSR模型的適用范圍不斷拓寬。面對重大疫情事件，政府響應系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)類似，其影響疫情防控各要素主體之間以及疫情防治中所涉及的各主體間會發(fā)生交互作用，使整個政府應急響應機制處于動態(tài)演進過程中，整個傳導機制具有動態(tài)循環(huán)的特點，其模型作用機制見圖1。

從圖1來看，抗疫PSR模型作用機制存在內(nèi)外部兩個邏輯循環(huán)。從外部邏輯來看，公眾的生命健康本來就是政府公共治理的重要內(nèi)容，公眾對生命健康的高質(zhì)量追求本身構(gòu)成壓力傳遞給政府，政府通過健全醫(yī)療系統(tǒng)、健康系統(tǒng)、社會保障系統(tǒng)等，改善生活環(huán)境以此提升人們的生命健康質(zhì)量。但在重大公共衛(wèi)生事件來臨時，在上述循環(huán)體系基礎上，更應該剖析內(nèi)部循環(huán)機理。從這次疫情看，病毒本身的生理學性質(zhì)以及公眾對生命健康的安全保障需求是疫情防控的壓力源，這一壓力傳遞表現(xiàn)為疫情狀態(tài)通過病患訴求、媒體播報、公眾關注等多渠道傳遞給政府等主體。隨后中央政府和地方各部門受到壓力影響對疫情做出響應，成立疫情防控工作領導小組，投入專業(yè)的醫(yī)護資源與力量，協(xié)同關聯(lián)職能部門開展疫情防治工作，從而改變疫情發(fā)展態(tài)勢。綜上所述，PSR模型具有較強的內(nèi)外部邏輯關系，內(nèi)外部能夠形成一個有機的動態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，對重大疫情背景下政府響應機制解釋性強，能夠評價現(xiàn)階段疫情防控的狀態(tài)，因此，能夠?qū)φ鹿诜窝滓咔榉揽卮胧┱归_評價和診斷。

（二）政府應急響應PSR模型構(gòu)建

1.事件史回顧

事件史分析法可以洞察事件發(fā)生的起源、發(fā)生方式及其相關因素，厘清事件中尖銳的突變，明確事件發(fā)展邏輯[13]。事件史分析法廣泛運用于社會科學的各個領域，如政府績效[14]、人口遷移[15]、輿情治理[16]等。2019年12月8日，武漢衛(wèi)健委通報首例不明原因肺炎患者情況。隨后，政府積極響應新冠肺炎疫情事件，其事件史梳理如表1所示。

2.壓力系統(tǒng)

新冠肺炎疫情事件中，壓力系統(tǒng)主要包括政府關注度、公共衛(wèi)生訴求、媒體輿論、傳統(tǒng)春節(jié)習俗和COVID-19新型冠狀病毒。其中前三者是正向壓力，春節(jié)習俗和COVID-19新型冠狀病毒是負向壓力。自《中華人民共和國政府信息公開條例》施行以來，人民群眾密切關注經(jīng)濟社會熱點問題[17]。自新冠肺炎首例確診以來，人民群眾實時關注疫情發(fā)展趨勢，人民日報官方微信每日早八點推送的疫情最新消息在數(shù)分鐘內(nèi)閱讀量突破10萬。公眾關注程度能夠影響政府治理能力，作為正向壓力有利于疫情狀態(tài)的改善[18]。突發(fā)重大疫情是具有較強社會性和不確定性的緊急公共衛(wèi)生事件，對人民生活和生命健康產(chǎn)生影響和威脅[19]。面對突發(fā)新冠肺炎疫情，人民群眾對公共衛(wèi)生的訴求作為正向壓力影響疫情狀態(tài)[20]。媒體輿論具有聚焦效應，媒體通過密集報道引導公眾對公共事件的關注焦點和價值判斷，充當工作的“指路人”[21]。四大門戶網(wǎng)站以及各地報刊媒體對新冠肺炎情況進行了實時跟蹤報道，作為正向壓力影響疫情狀態(tài)。“過年回家”是一種無聲的呼喚，對于中國人而言，過年就要回家，回家才算過年。2020年春節(jié)，當回家過年遇上新冠肺炎，大規(guī)模的人口遷移無疑成為一種負向壓力不利于疫情的防控。

3.狀態(tài)系統(tǒng)

在重大疫情中，狀態(tài)系統(tǒng)主要包括確診病例、疑似病例、治愈病例和死亡病例。在這次新冠肺炎事件中，疫情數(shù)據(jù)通過多種渠道對外公布。根據(jù)各省（區(qū)、市）衛(wèi)健委官方網(wǎng)站以及新華網(wǎng)、人民日報官方微信每日公布數(shù)據(jù)的整理情況（圖2）可以看出，2020年1月25日單日新增確診病例688例，新增疑似病例1 309例，隨后確診病例增加速度明顯提升。2月28日，全國累計確診病例達74 185例，迎來增長拐點，疫情防控工作成效凸顯。截至3月31日全國31個省（區(qū)、市）累計報告確診病例81 554例，累計死亡3 312例，累計治愈76 238例。

4.響應系統(tǒng)

新冠肺炎事件中，政府通過調(diào)撥財政資金，加大醫(yī)療人力、物力投入，暢通公眾訴求等響應渠道，構(gòu)建政府響應系統(tǒng)。政府的響應系統(tǒng)包括對輿情的響應、對疫情控制的響應、對人民群眾生活保障的響應、對國內(nèi)外援助的響應以及對不良事件的響應。各個響應之間存在明顯的時序邏輯，如圖3所示。

根據(jù)新冠肺炎事件史分析，本文將新冠肺炎事件中的政府響應劃分為三個階段：聚焦響應階段、核心部門協(xié)同響應階段和全局聯(lián)動響應階段。聚焦響應階段，響應部門主要是武漢衛(wèi)建委和國家衛(wèi)建委;響應對象主要是武漢病患與當?shù)毓?響應渠道包括信息發(fā)布和加大醫(yī)療投入救治病患。協(xié)同響應階段，響應對象擴展為疫情患者、武漢市民和全國民眾。面對疫情擴散至湖北以外省（區(qū)、市）的壓力，除武漢衛(wèi)健委、國家衛(wèi)健委外，國家交通部、軍委、人社部等其他政府核心部門開始響應，并采取相關措施。截至1月25日，全國共有30個省（區(qū)、市）宣布啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應，習近平主持中央政治局常委會會議研究疫情防控工作，黨中央成立應對疫情工作領導小組，從此政府響應進入全局聯(lián)動響應階段。25日僅24小時，新冠肺炎疑似病例增加1309例，增幅到達前所未有的高度，對政府持續(xù)施加壓力。在全局聯(lián)動響應階段，國家電網(wǎng)、教育部、海關總署等部門協(xié)同治理，一同抗擊新冠肺炎疫情。除此之外，中國政府及時向國內(nèi)外發(fā)布新冠肺炎疫情信息，積極回應各方關切，加強國際合作。1月28日，習近平主席會見世界衛(wèi)生組織總干事譚德賽，向世界各國展現(xiàn)中國在全球衛(wèi)生事業(yè)中發(fā)揮的重要作用。

三、PSR模型下政府響應能力與效能評價：浙江與河南的案例透視

在這次抗疫事件中，地方政府積極行動，高度重視，因地制宜，采取了各具特色的防疫措施，其中“硬核河南”和“務實浙江”廣受贊譽。

（一） 新冠肺炎疫情下的“硬核”河南

1.基本情況

河南地域廣、人口多，毗鄰湖北，豫南城市與湖北的黃岡、襄陽、孝感等地接壤，可以視作疫情防控第一戰(zhàn)線。河南作為勞務輸出大省和高考生源大省，是武漢外來務工人員和高校生源的主要來源地。而500萬離漢人口中，絕大多數(shù)是返鄉(xiāng)務工人員和在校大學生。百度1月27日遷徙數(shù)據(jù)顯示，武漢出發(fā)抵達湖北省以外地區(qū)前十名分別是信陽、駐馬店、重慶、長沙、北京、上海、南陽、鄭州、深圳和岳陽。在十個省外城市中，河南城市占據(jù)四席，因此河南新冠肺炎防控緊迫性遠遠高于其他省份。2020年1月21日，國家衛(wèi)生健康委確認河南省首個新冠肺炎確診病例，成為繼湖北、廣東、北京、上海后第五個存在新冠肺炎確認病例的省份。

2.PSR模型響應機制

在新冠肺炎疫情事件中，河南響應機制的壓力源有三：毗鄰疫情爆發(fā)區(qū)湖北省，信陽、南陽直接與湖北省接壤;返鄉(xiāng)務工人員規(guī)模大，河南外出務工農(nóng)民工高達2 876萬;豫南農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療資源薄弱。面對三個壓力源，河南政府各部門聯(lián)合響應，措施嚴厲。

如表2所示，河南省的政府響應機制主要有以下三個特點，一是高度重視，反應速度快;二是積極動用基層力量，聯(lián)控聯(lián)防;三是鄉(xiāng)土力量濃厚，群眾監(jiān)督效率高。河南省作為我國三農(nóng)大省，疫情防控戰(zhàn)場的第一線無疑是醫(yī)療資源薄弱、居住相對分散的廣袤農(nóng)村。相比一、二線城市側(cè)重城市防控，豫南地區(qū)則更需加強鄉(xiāng)村防控。1月24日，河南省政府在新聞發(fā)布會上強調(diào)，河南要采取最嚴格的救治、防控措施，全力做好新冠肺炎疫情防控工作。號令之下，中原戰(zhàn)“疫”的作戰(zhàn)圖迅速鋪開：25日起，河南部分村莊采取封村行動，嚴格管控進出人員。疫情之下，每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、每一個村、每一個街道都是一個微型戰(zhàn)場。以安陽李方屯村為代表的多個河南村鎮(zhèn)對來往車輛進行24小時嚴格檢查，對走親訪友的人員一律勸返。鄧州市劉集鎮(zhèn)兩級干部逐門逐戶下發(fā)疫情通知書，宣傳進村、進組、進戶，大小路口設立崗哨，由村干部、鎮(zhèn)村干部、衛(wèi)生系統(tǒng)人員值班，并檢查流動人口的體溫特征，做到村民身體情況檢查無遺漏、全覆蓋。一個個戰(zhàn)斗力“滿格”的身影前赴后繼，與病毒賽跑，構(gòu)筑起疫情防控阻擊戰(zhàn)的“中原堡壘”，河南的硬核手段展現(xiàn)出中國農(nóng)村最強的生命力。河南鄉(xiāng)村的各種“土味兒”硬核口號也上了微博熱搜，贏得路人點贊。“口罩還是呼吸機，您老看著二選一”“少出門、多居家，網(wǎng)絡拜年樂大家”“省小錢不戴口罩，花大錢臥床治病”等標語展現(xiàn)了河南老百姓樸實無華的智慧和戰(zhàn)勝疫情的決心。

3. 響應效能診斷

截至2020年3月31日，河南省新冠肺炎現(xiàn)存確診病例3例，低于同時期的湖北、浙江、廣東等省份，位居全國16位;治愈病例1 276例，位居全國第3位。在河南首例新冠肺炎病例確診之前，河南已于2019年年底停發(fā)赴武漢班線車輛。河南省衛(wèi)健委早在1月17日就公布新型冠狀病毒感染肺炎醫(yī)療救治定點醫(yī)院名單，提前做好新冠肺炎接診工作。在首例新冠肺炎病例確診之后，河南政府各部門迅速響應，三日后取消大型公眾聚集性活動，嚴厲打擊野生動物違法違規(guī)交易;四日后啟動全省重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應機制，各村鎮(zhèn)對從湖北返鄉(xiāng)人員、車輛進行密切排查，把預防新冠肺炎行之有效的措施傳達到每一個人手中。面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，河南政府因地制宜、提前謀劃、迅速響應、執(zhí)行果斷，在這次抗擊新型冠狀病毒感染的戰(zhàn)役中其硬核做法已成為熱門話題，“河南硬核”登上微博熱搜，引得網(wǎng)友點贊。

（二）新冠肺炎疫情下的“務實”浙江

1.基本情況

浙江作為我國經(jīng)濟強省，自改革開放以來，浙江商人活躍于國內(nèi)外商界。截至2020年3月31日，浙江累計確診新冠肺炎病例1 257例，成為疫情最嚴重的省份之一。城市層面，除湖北省內(nèi)城市外，新冠肺炎疫情最嚴重的城市是溫州。浙江作為中國經(jīng)濟發(fā)展的“龍頭省份”，在湖北特別是武漢經(jīng)商就學人口眾多，僅溫州一地，在武漢經(jīng)商創(chuàng)業(yè)的溫籍商人多達18萬余人，在鄂溫州商會會員總數(shù)7 375家，這無疑給浙江省新冠肺炎防控工作帶來巨大的輸入性壓力。2020年1月21日，國家衛(wèi)生健康委確認浙江省首例新冠肺炎確診病例。

2.PSR模型響應機制

浙江的壓力來源主要有兩個：一是大量的浙籍在鄂經(jīng)商商人春節(jié)返鄉(xiāng);二是浙籍就學人員回鄉(xiāng)。面對新冠肺炎疫情壓力，浙江政府以“不怕興師動眾、寧可十防九空、寧可嚴一點不可松一毫”的力度響應新冠肺炎疫情。

在本次新冠肺炎疫情中，浙江政府的響應機制特點鮮明。一是政府科學決策，民間組織大力支持。面對新冠肺炎疫情，浙江政府部署嚴密，行動果斷迅速。浙江成為全國第一個啟動重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應的省份，撥付專項經(jīng)費保障抗疫。同時，積極動員社會力量共同參與抗疫，形成群策群力協(xié)同治理機制和氛圍。如浙江工商聯(lián)成立浙商履行社會責任工作組，動員廣大浙商在新冠肺炎疫情中勇于擔當社會責任。隨后，海內(nèi)外浙商聯(lián)動響應，俄羅斯浙商人肉背回兩噸醫(yī)療物資，麗水浙商赴柬埔寨采購口罩，巴西溫州華僑在巴西籌集2萬余只N95型口罩，等等。二是借助數(shù)字科技技術(shù)和基層組織力量。浙江省提出將實行最嚴格的全面排查，逢車必查、逢人必測、逢鄂必登記，每戶發(fā)放臨時通行證，限制出行次數(shù)和時長。同時，充分運用“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+跟蹤隨訪”，強化“量化細化閉環(huán)管控”和“表格化管理”，精準滾動摸排人員，抓好“存量防擴散、增量防輸入”。通過基層組織，做到情況明、底數(shù)清。1月27日，浙江省新冠肺炎公共服務管理平臺“浙里辦”上線，市民可針對自己以及身邊的疑似病情癥狀進行主動申報和提供疫情線索，平臺開通了網(wǎng)上智能問診和人工服務。三是疫情防控彰顯人文關懷。1月24日，新加坡虎航TR188航班搭載219名浙江乘客和116名武漢旅客降落杭州機場，落地后排查出2名乘客有發(fā)熱癥狀，便立即將其送往附近的蕭山區(qū)第一人民醫(yī)院隔離觀察以控制疫情蔓延。同程114名武漢旅客被安排在機場附近的安盛道谷酒店暫時隔離，杭州市政府派出三個行動組每日監(jiān)測被隔離武漢乘客的體溫，幫忙代購生活必需品等，以滿足其日常生活需求。他們的一日三餐由酒店供應，生活垃圾由專人負責運送。對于同行的219名浙江旅客，市政府將其安置在杭州市委黨校進行隔離，一人一房間，每天接受體溫監(jiān)測。為避免交叉感染，杭州市委黨校啟用16個機器人完成送餐任務。此外，1月30日，浙江省內(nèi)醫(yī)院和各大高校陸續(xù)開通心理疏導熱線，緩解市民的緊張、焦慮情緒。

3.響應效能診斷

浙江省本著以“不怕多、就怕漏”的原則，嚴格按照國家有關規(guī)定，及時、公開、透明公布疫情，做到不瞞報、不遲報、不漏報。1月20日，浙江衛(wèi)健委通報出現(xiàn)發(fā)熱等呼吸道癥狀的疑似患者隔離觀察情況，成為最早向社會公開通報疑似病例的省份。基于對事實的預測，浙江省于1月23日啟動重大公共衛(wèi)生事件一級響應，成為全國最早啟動一級響應的省份之一。1月28日、29日，浙江省已有33個縣（市、區(qū)）連續(xù)兩天沒有新增確診病例，表明浙江省的部分地區(qū)對疫情的管控力已經(jīng)勝于疫情傳播力。1月24日，浙江首例新冠肺炎患者治愈出院，成為繼湖北之后第二個有新冠肺炎治愈出院案例的省份。截至3月31日，浙江新冠肺炎累計死亡人數(shù)1例，位居全國第26位;與此同時，累計治愈新冠肺炎患者1226例，治愈人數(shù)位居全國第4位。

四、結(jié)論與啟示

新冠肺炎疫情防控戰(zhàn)，是對國家治理體系和國家治理能力的一次大考。面對罕見公共衛(wèi)生突發(fā)事件，中央政府響應速度快、響應渠道多，地方政府因地制宜、響應效能高。但同時也存在政府響應機制的短板和不足，如部分地區(qū)缺乏權(quán)威部門領導，信息發(fā)布滯后，錯過最好的黃金防控期;急需的醫(yī)療物資調(diào)配不合理，湖北紅十字會應急布局、保障能力不足，疫情信息滯后引發(fā)公民焦慮等，一些關鍵部門的官員不重視、不清楚等瀆職行為導致疫情蔓延迅速。由于交通管控一刀切，導致生活物資運輸線中斷，民生保障滯后，普通民眾搶購物資、傳播謠言等行為造成社會運轉(zhuǎn)壓力。面對這些短板和不足，我們及時改進，不斷提高政府各部門處理重大疫情的效能，以打贏這場疫情攻堅戰(zhàn)。通過事件史分析和PSR模型應用，以下五點啟示值得借鑒。

（一）加強頂層設計，理順協(xié)同機制

面對疫情，政府需統(tǒng)籌全局，發(fā)揮制度優(yōu)勢。國家和地方政府均在第一時間成立了疫情防控領導小組，明確各部門工作職責，簡化行政審批流程，建立面對突發(fā)疫情的治理規(guī)則，提升響應效率。構(gòu)建以“效能政府”為主體，社會各界和基層組織有序參與的協(xié)同治理網(wǎng)絡格局，理順政府、公司、社會組織三方協(xié)同治理機制，提升協(xié)同治理效能。面對新冠肺炎爆發(fā)和短時間內(nèi)蔓延給社會帶來的挑戰(zhàn)，積極賦能“有能力”“有響應”“有溫度”社會組織的力量。如民間組織韓紅愛心慈善基金會以每日運輸分配一批支援物資的效率，緊急馳援武漢各醫(yī)院;民營企業(yè)京東向武漢捐贈醫(yī)療物資，緩解物資緊缺;釘釘發(fā)布“在家上課”計劃，為全國中小學實施春季學期線上教學提供便捷。此外，各志愿者協(xié)會在醫(yī)療一線、愛心車隊、心理診療、民生保障方面積極響應，向湖北伸出援手，給抗擊新冠肺炎疫情注入了“強心劑”。

（二）推進信息公開，打造透明政府

面對新冠肺炎疫情，信息公開是最好的“疫苗”，權(quán)威信息發(fā)布的缺失和錯位極有可能誤導群眾，貽誤疫情防控的有利時機。面對突發(fā)新冠肺炎疫情，群眾迫切需求真實信息，對政務公開的期望大幅提高，對政府依賴感快速上升。而政府工作的公開透明，對穩(wěn)定民心、維護政府公信力至關重要。因此，政府部門應打造疫情發(fā)展實時動態(tài)信息高地，降低信息不對稱程度，提高發(fā)布信息的精度、速度和溫度，尊民意、聚民心、聚民力，避免民眾恐慌情緒“發(fā)酵”，通過殷切回應緩解輿情壓力和群眾恐慌，對疫情防控發(fā)揮積極的重要作用。省市級政府應通過其官方微博、官方微信等及時發(fā)布本省市疫情感染病例情況，并追蹤患者就診前的活動軌跡和病情動向，持續(xù)提高信息公開的透明度和精細度。

（三）建立分享機制，加強人文關懷

面對新冠肺炎，嚴防死守不等于隔斷交流，交通管制不是自我封閉。各省份間、各城市間應建立疫情防控分享機制，對于響應效能突出的省份，如河南、浙江，其他省應及時總結(jié)學習、借鑒經(jīng)驗，因地制宜地做好本省防控工作，打贏抗疫攻堅戰(zhàn)。各省份間、各城市間應加強協(xié)同治理，避免省區(qū)間應急醫(yī)療物資供需不平衡，指導幫助抗疫防控能力薄弱地區(qū)的防控工作。隔離疫情不等于隔離愛，阻斷疫情不代表阻斷關懷，疫情需要管控，人們需要關懷。面對新冠肺炎，一些群眾對武漢群眾、離漢返鄉(xiāng)人員有較強抵觸心理，甚至有一些反應過激行為。不僅堅守在抗戰(zhàn)一線的醫(yī)護人員、安保人員、公職人員等需要關懷，離漢返鄉(xiāng)務工人員、在鄂求學經(jīng)商人員、城市租住人員同樣需要關懷。

（四）借助基層組織，提高響應效能

離漢返鄉(xiāng)人口中，務工人員所占比重高，分布分散，流動性強，這對各部門做好人員排查工作提出了較大挑戰(zhàn)。而基層組織作為政策落實、基層社會治理的中堅力量，他們組織群眾、凝聚民心，尤其是基層黨員干部，橫向到邊、豎線到底，構(gòu)筑起群防群治的嚴密防線，全面落實上級部門的各項防控措施，為打好這場沒有硝煙的疫情防控攻堅戰(zhàn)提供了堅實的組織保障。村兩委和社區(qū)組織通過成立新冠肺炎疫情防控小組，通過電話通知、廣播宣傳、宣傳海報、條幅標語等形式，確保疫情防控信息有效、及時傳達至每家每戶，引導群眾自覺樹立防控意識，互相監(jiān)督，提高防控能力。借助基層組織力量，做好人員摸排，逐戶逐人登記聯(lián)系，針對從鄂返鄉(xiāng)人員，每日主動聯(lián)絡了解情況，做到專人盯防，確保信息無遺漏，疫情不瞞報。加強信息共享，及時向上級報告情況，做好疫情防控匯報工作，提高疫情響應能力。

（五）暢通督導渠道，確保響應效能

面對突發(fā)新冠肺炎疫情，中央和各地政府部門聯(lián)動響應，全力做好新冠肺炎防控工作。正當醫(yī)護人員、全國民眾齊心抗疫的同時，也出現(xiàn)了黃岡市衛(wèi)健委主任失職、湖北紅十字會“不清楚”“不作為”“不透明”等事件，影響了政府公信力。面對中央督查組關于該市床位數(shù)量、檢測能力、疫情情況等問題的詢問，黃岡市衛(wèi)健委主任唐志紅“一問三不知”，引發(fā)輿論關注;央視記者探訪武漢紅十字會救助物資倉庫，直播被保安打斷……媒體和社會督導及時發(fā)現(xiàn)了政府治理的漏洞，要暢通媒體監(jiān)督渠道，通過數(shù)字直播讓公眾直擊現(xiàn)場，面對失職失責行為，要加強問責、監(jiān)督和糾錯力度，積極回應公眾的監(jiān)督，提高政府響應速度，確保政府響應效能。

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Government Response Mechanism and Effectiveness Diagnosis to Public Health Emergencies： Application of the PSE Model

Gao Jing1，2? ?Wu Tong1

（1.School of Economics and Management， Southwest University， Chongqing， 400715;

2.Public Culture Research Institute，Southwest University， Chongqing，400715 ）

Abstract： COVID-19 that started in Wuhan in December 2019 broke out across the country， and a nationwide anti-epidemic campaign began rapidly. The governments active response and scientific decision-making show satisfying capabilities of the national governance modernization. Based on the "stress-state-response" （PSR） model， this article uses event history analysis method to construct a three-stage model of government response to the COVID-19 epidemic. Furthermore， this paper selects Henan province and Zhejiang province as case samples to analyze the response mechanism of local governments and evaluate their responses effectiveness. The study found that in the face of the COVID-19 epidemic， the central government responded quickly with many channels for interaction， and local governments took active actions adapting to local conditions. Finally， this article puts forward policy recommendations from the perspectives of collaborative governance， information disclosure， sharing mechanisms， grass-roots organizations， and supervision efforts to improve Chinas response efficiency to public epidemics and improve the national public crisis emergency management system.

Key Words： Public crisis; COVID-19; National governance; Response mechanism; PSR model

（責任編輯：許志敏）