農村土地流轉糾紛的特征、成因及解決對策研究

朱玨蓉 朱孟玨 柯柳媚 許嘉蘭 郭永強

摘 要：農村土地流轉是盤活農村土地資源，提升農村土地利用效率的重要措施，是推進農村土地制度改革，實現鄉村振興的戰略方向。然而，在推進農村土地流轉改革試點的過程中，也出現了諸多流轉糾紛。以廣東佛山南海JX村為例，分析典型農村地區土地流轉糾紛的現狀特征及成因，并提出解決對策。研究結果表明：一是佛山JX村的土地流轉糾紛屬于由歷史問題引發的權屬爭議型糾紛，糾紛主體涉及廣;二是佛山JX村土地流轉糾紛的誘因主要是土地權屬不明確、流轉程序不規范、利益分配不均勻、調解機制不完善;三是佛山JX村土地流轉糾紛的解決對策應該基于政府、村民、村集體組織三個主體參與視角展開，構建土地流轉糾紛的解決機制。

關鍵詞：農村集體土地;土地流轉糾紛;對策建議;廣東佛山

中圖分類號：F321.1? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）12-0016-03

引言

農村土地流轉是盤活農村土地資源，提升農村土地利用效率的重要措施，是推進農村土地制度改革，實現鄉村振興的戰略方向。但是，由于制度設計上不完善、群眾契約觀念不強、土地產權不清晰等原因，農村土地流轉過程中也出現了諸多糾紛。從研究農村土地流轉糾紛問題入手，深入探究其背后的制度性約束，有助于在深化農村土地制度改革中不斷完善相關制度設計，解決農村土地流轉的根本性障礙，促進農村土地資源的活化利用，進一步推動鄉村振興和城鄉協調發展。

不同國家土地制度存在差異，西方國家施行土地私有化制度，土地所有者可將土地自由流轉，研究視角包括：其一，農村土地流轉交易成本研究，如農地流轉交易價格（Muetal.，2012）、新農業地租理論（Czy■ewskietal.，2016）、農業用地租用模式（Stokstad et al.，2015）等。其二，農村土地流轉動因研究，如流轉主體（Liu et al.，2013）、婦女（De Brauw et al.，2012）、投資行為（Fadden;2016）等。其三，農村土地流轉糾紛的治理路徑研究，如政策機制（Tian et al，2018）等。國內研究起步較晚，研究視角包括：一是農村土地流轉糾紛類型特征研究，如集體經營性用地流轉糾紛（舒幫榮，2018）、涉眾型土地糾紛（崔向前，2018）等。二是農村土地流轉糾紛動因研究，如村規民約（謝琳、羅必良，2013）、歷史遺留（董立山，2013）、兼業行為（蔡潔、夏顯力，2019）等。三是農村土地流轉糾紛運作機制研究，如階層沖突與利益博弈機制（胡勇，2011）等。四是農村土地流轉糾紛解決路徑研究，如整體性治理（于水，2016）、多元主體運行機制（王勁屹，2019）等。

但是，在不同階段的土地制度背景下，農村土地流轉的現狀及成因的研究相對有限。鑒于此，以走在土地改革試點前沿地區的佛山南海JX村為例，通過實地勘察、深入訪談等方法，對農村土地流轉糾紛現象進行深入探討，探究其現狀特征以及成因，以期為農村土地流轉糾紛提供治理路徑參考。

一、佛山JX村土地流轉糾紛的現狀特征

（一）典型案例還原

案例地JX村位于佛山市南海區里水鎮西北部，轄區總面積為7.2平方公里，常住人口2 370人，有耕地面積2 980畝，該村耕作區內機耕道路七通八達，同時具備完善的農田水利基礎設施，生產條件優越。農業生產方面大致實現“旱澇保收”，排灌渠方面也基本做到“三面不見土”。

JX村曾先后被評為“廣東省衛生村”“佛山市生態示范村”和“和諧文明村”，研究佛山JX村對于研究珠三角經濟發達地區的土地流轉糾紛具有重要價值。

通過梳理網上查找到的相關資料以及JX村各層次不同年齡段人員的訪談信息，采集到相關數據，其中包括整個事件的還原以及流轉糾紛特征的分析等。

20世紀60年代，JX村與鄰村（HS村）對某地塊存在權屬爭議。HS村與某水泥廠私下簽訂轉讓協議，但并未經過部門審批。此后，該地權屬爭議并未引起關注，水泥廠逐漸不再經營，但仍在物業管理。2018年6月，政府推進建設某特色小鎮，要對JX村相關地塊（含水泥廠用地）進行規劃和流轉，建議價格10萬元/畝。由此引發系列土地流轉糾紛。村民認為土地流轉價格不合理，不想轉讓。2018年8月村內簽名表決時，未達到規定要求的70%贊成率。于是，村委逐戶上門讓村民簽名，引起村民普遍不滿。同時，水泥廠地塊存在歷史遺留的權屬爭議問題。村民認為，“該地屬于水泥廠與鄰村的私下交易，沒有經過政府部門審批;政府的補償費用到底歸哪個村所有”，“當地村委強制讓村民們承認這份無效協議，導致村民跟村委矛盾升級。”

在這一過程中，JX村村民采用各種方式進行維權：一是嘗試跟村委會調解，但村委會不太愿意跟村民溝通;二是聯名書寫抗議書，沒有得到有效回應;三是采取上訪方式，但沒有解決實際問題;向外界媒體求助，但媒體也沒有廣泛關注;四是尋求法律途徑，但費時費力，周期較長。目前，村民們還在抗爭，事情還沒有得到較好解決。

（二）土地流轉糾紛特征

1.涉及糾紛群體多。JX村案例涉及糾紛主體較多，包括當地村民、村干部、地方政府、隔壁村、水泥廠等，涉眾面較廣。

2.歷史權屬遺留問題。JX村、HS村及水泥廠對該地塊存在土地權屬爭議。HS村認為該地塊歸該村所有，在20世紀60年代已經與水泥廠簽訂了協議。JX村認為HS村與水泥廠的協議未經政府批準，屬于無效協議。由于是歷史遺留問題，雙方并未強烈對抗，事情發展相對平緩。

3.其他因素嵌入帶來影響。一是土地新政策的嵌入。南海成為農村土地改革的試點地區后，先后出臺《佛山市南海區集體建設用地使用權流轉實施辦法》等文件。政策規定集體建設用地屬村（居）集體經濟組織所有，使用權出讓、出租、轉讓、轉租和抵押不改變土地所有權性質。同時，該地區被劃為特色小鎮規劃建設區域，隨之帶來土地轉讓和費用補償等新問題。二是基層行政的嵌入。面對村民的訴求和各種“對抗”舉措，基層組織沒有做好解釋、調解、溝通工作，使得糾紛事件沒有得到較好解決。首先，JX村村委沒有對本村村民做好解釋工作，而是盲目強推簽名。其次，JX村、HS村、水泥廠存在權屬爭議，但沒有做好協調溝通工作。最后，基層政府沒有建立良好的調解渠道，化解基層矛盾。

[5]? 崔向前.鄉村振興視閾下涉眾型土地糾紛解決[J].山東社會科學，2018，（11）：123-128.

[6]? 蔡潔，夏顯力.農地流轉、兼業程度與農戶減貧效應研究[J].經濟經緯，2019，（1）：41-48.

[7]? 胡勇.農村土地資源糾紛：利益博弈與鄉村治理——基于古村的案例分析[J].中國農學通報，2011，（26）：199-203.

[8]? 王勁屹.農地流轉運行機制、績效與邏輯研究——一個新的理論分析框架[J].公共管理學報，2019，（1）：138-152.

Research on the Characteristics，Causes and Countermeasures of Rural Land Transfer Disputes

——Taking JX Village in Foshan City of Guangdong as an Example

ZHU Jue-rong，ZHU Meng-jue，KE Liu-mei，XU Jia-lan，GUO Yong-qiang

（Guangdong University of Finance and Economics，School of Public Administration，Guangzhou 510320，China）

Abstract：Rural land transfer is an important measure to revitalize rural land resources and improve rural land use efficiency.It is a strategic direction to promote rural land system reform and realize rural revitalization.However，in the process of promoting the pilot reform of rural land transfer，there have also been many disputes over circulation.Taking JX Village in Nanhai district of Foshan city as an example，the paper analyzes the current characteristics and causes of land transfer disputes in typical rural areas，and proposes solutions.The results show that：（1）the land transfer dispute in JX Village of Foshan city belongs to the dispute of ownership dispute caused by historical issues，and the main body of the dispute involves a wide range;（2）the main causes of land transfer disputes in JX village of Foshan city are unclear ownership of land，irregular transfer procedures，uneven distribution of interests and imperfect mediation mechanism;（3）the settlement of land transfer disputes in JX village of Foshan city should be based on the participation of the government，villagers and village collective organizations to build a settlement mechanism of land transfer disputes.

Key words：rural collective land;land transfer disputes;countermeasures;Foshan city of Guangdong province