政府行為與企業創新之謎
——理論與經驗的檢視*

高 嶺,曹艷東,葉 青,周釗宇

一、引 言

改革開放以來，我國經濟經歷了長期繁榮，創造了發展奇跡。(1)中共中央文獻研究室：《習近平關于社會主義經濟建設論述摘編》，中央文獻出版社，2017年，第112頁。但我們過去依賴的增長模式在本質上是一種以數量方法解決質量問題的低端工業化模式。(2)羅伯特·昂格爾：《金融危機與知識經濟時代的勞資關系》，《文化縱橫》2018年第3期。2008年金融危機后，由于國內外社會經濟條件的變化，低端工業化模式難以為繼，我國經濟由此進入新常態的深度調整期。在適應和引領新常態的過程中，習近平總書記提出我國經濟發展要由高速增長階段向高質量發展階段轉型。高質量發展模式是我國由制造業大國邁向制造業強國的關鍵，而這又取決于我國企業的技術創新水平。改革開放40年來，我國的科學技術水平和自主創新能力有了顯著提升，但關鍵核心技術受制于人的局面仍然沒有改變。要想從根本上改變這種不利局面，必須大力推進技術創新，努力實現關鍵核心技術自主可控，把創新主動權、發展主動權牢牢掌握在自己手中。(3)《 習近平在中國科學院第十九次院士大會、中國工程院第十四次院士大會上的講話》，2018年5月28日，http://www.gov.cn/gongbao/content/2018/content_5299599.htm.在技術創新過程中，企業是創新的主體，但由于技術創新具有不確定性以及研發投資的公共品性質，所以需要政府助推企業創新。對于發展中國家，要在技術創新上趕超發達國家，尤其需要政府干預。事實也的確如此，每個國家的企業創新背后都有政府扶持，我國也不例外。企業創新過程中的政府行為既包括隱性的政治關聯，也包括顯性的研發補貼、稅收優惠、國產化率保護(domestic content protection，DCP) 或本地含量要求(local content requirement)政策以及其他貿易政策、環境規制政策和金融政策等。問題是政府行為真的促進了企業創新嗎？這直接關系到產業政策的存廢和調整問題。只有明確了這個問題，我國的技術創新政策才能更有效地推進。

政府行為促進還是抑制了企業創新？這不僅是一個理論問題，更是一個實證問題。鑒于政府行為的多樣性和問題聚焦的必要性，而且稅收政策、國產化率保護、環境規制和金融政策與企業創新的關系已有專門的文獻述評，(4)吳祖光、萬心悅、安佩：《納稅事項影響企業研發投資研究述評》，《未來與發展》2018年第4期；葉靜怡、付明衛、曹和平：《國產化率保護研究述評》，《云南財經大學學報》2012年第4期；亢延錕、毛宇、劉瑞明：《中國企業自主創新能力為何較差？—基于創新政策視角的文獻綜述》，載黃少安主編：《制度經濟學研究》，經濟科學出版社，2018年第3期。本文把企業創新過程中的政府行為限定為政治關聯、政府研發(科技)補貼。從理論上看，政府行為在企業創新過程中既可能扮演的是“助推之手”，也可能是“絆腳石”的角色。(5)焦翠紅、陳鈺芬：《R&D補貼、尋租與全要素生產率提升》，《統計研究》 2018年第12期。政府行為對企業創新的因果效應方向在理論上的不確定性，引發了大量的政治關聯、政府補貼和企業創新的量化研究。然而，大量經驗研究并沒有回答實證經濟學的終極問題：政府行為到底是促進還是抑制了企業創新？與理論上的分析一樣，經驗證據同樣出現了“促進論”和“抑制論”的分化現象，我們稱之為“政府行為與企業創新之謎”。不幸的是，圍繞“政府行為與企業創新之謎”的經驗研究仍在繼續，極少有文獻系統性地反思“促進論”和“抑制論”在經驗研究中的分化現象的深層次原因。封凱棟、姜子瑩(2018)是一個例外，(6)封凱棟、姜子瑩：《政府政策如何未能有效激勵企業創新: 從科技補貼的定量分析談起》，《學習與探索》2018年第1期。但其只從理論邏輯上簡單分析了當前關于政府科技補貼政策效應的經驗研究存在的局限，而“政府行為與企業創新之謎”的深層次原因恰恰在于計量回歸分析中存在的問題和對創新過程的認識上的局限。本文通過理論邏輯和技術上的回歸分析特性檢視經驗研究中的政府行為與企業創新之謎，彌補了封凱棟、姜子瑩(2018)的不足之處，為揭開政府行為與企業創新之謎提供了邊際貢獻。文章接下來的結構安排是第二部分綜述政治關聯與企業創新的經驗研究，第三部分綜述政府補貼與企業創新的經驗研究，第四部分系統地評述當前企業創新研究中存在的問題，并提出改進的方向，最后是結論。

二、政治關聯與企業創新

自菲斯曼(Fisman,2001)(7)Fisman R, “Estimating the Value of Political Connections”,American Economic Review，2001，91(4)：1095-1102.在克魯格(Krueger,1974)(8)Krueger A O, “The Political Economy of the Rent-seeking Society”,American Economic Review，1974，64(3)：291-303.的基礎上正式提出政治關聯(political connection)這個概念以來，政治關聯與企業發展之間的內在關系立即成為世界范圍，尤其是轉型經濟體的研究焦點，涌現了大量政治關聯、企業行為和績效的研究文獻。(9)封思賢、蔣伏心、肖澤磊： 《企業政治關聯行為研究述評與展望》，《外國經濟與管理》2012年第12期；張金濤、樂菲菲：《政治關聯及其斷損的經濟后果：研究現狀與展望》，《天津商業大學學報》2018年第9期。近年來，隨著技術創新的重要性日益突出，政治關聯研究開始由對企業資源配置和經濟績效的關注轉向政治關聯對企業創新的影響。

從理論邏輯上看，政治關聯對企業創新的影響方向并不確定。一方面，政治關聯對企業創新具有促進作用，這是因為政治關聯可以幫助企業更容易獲得銀行(優惠)貸款(10)黃珺、魏莎：《獨立董事政治關聯對企業信貸融資的影響研究》，《管理評論》2016年第11期；Khwajaai and Miana,“Do Lenders Favor Politically Connected Firms? Rent Provision in an Emerging Financial Market”, Quarterly Journal of Economics，2005，120(4): 371-1411；Faccio M, “Differences between Politically Connected and Non-connected Firms：a Cross-country Analysis”, Financial Management，2010，39(3): 905-928.、降低企業債券融資成本(11)陶雄華、曹松威：《會計信息質量、政治關聯與公司債融資成本——基于我國上市公司的證據》，《中南財經政法大學學報》2017年第3期。、更容易獲得政府補貼和稅收優惠，(12)Faccio M, “Politically Connected Firms”, American Economic Review，2006，96(1): 369-386；Adhikari，et al, “Public Policy，Political Connections，and Effective Tax Rates：Longitudinal Evidence from Malaysia”,Journal of Accounting & Public Policy，2006，25(5): 574-595.從而緩解企業開展創新活動面臨的融資約束；而且，具有政治關聯的企業能更容易進入政府管制行業(13)羅黨論、唐清泉：《政治關系、社會資本與政策資源獲?。簛碜灾袊駹I上市公司的經驗證據》，《世界經濟》2009年第7期；羅黨論，劉曉龍：《政治關系、進入壁壘與企業績效：來自中國民營上市公司的經驗證據》，《管理世界》2009年第5期。以及獲得產權保護，(14)潘紅波、夏新平、余明桂：《政府干預、政治關聯與地方國有企業并購》，《經濟研究》2008年第4期。從而有助于刺激企業的研發動機。但是，另一方面，政治關聯也可能會抑制企業創新，這是因為企業透過政治關聯攫取的政治資源具有“詛咒效應”，(15)袁建國、后青松、程晨：《企業政治資源的譏咒效應——基于政治關聯與企業技術創新的考察》，《管理世界》2015年第1期；Charles J．P．Chen，Zengquan Li and Xijia Su, “Rent-Seeking Incentives，Corporate Political Connections，and the Control Structure of Private Firms: Chinese Evidence”, Journal of Corporate Finance，2011，17(2): 229-243.這種詛咒效應的典型特征為政治關聯與能力建設之間存在權衡取舍關系。(16)楊其靜：《政治關聯與企業成長》，《教學與研究》2010第6期；楊其靜：《企業成長：政治關聯還是能力建設？》，《經濟研究》2011年第10期。簡言之，企業會因為政治關聯而放棄以技術創新為核心的能力建設。由于理論邏輯就不能明確回答政治關聯究竟是促進還是抑制企業創新的問題，因而迫切需要經驗研究來檢視企業政治關聯的創新效應。

從經驗證據上看，政治關聯的企業創新效應仍然呈現出“促進論”和“抑制論”共存的局面?！耙种普摗闭J為政治關聯會透過以下四個渠道阻礙企業創新：第一，由于技術創新需要投入一筆規模巨大且風險巨大的投資，基于成本、收益計算的理性企業會選擇投入大量資源“政治尋租”，從而擠占了創新性投資，(17)黨力、楊瑞龍、楊繼東《反腐敗與企業創新：基于政治關聯的解釋日》，《中國工業經濟》2015年第7期；羅明新、馬欽海、胡彥斌：《政治關聯與企業技術創新績效——研發投資的中介作用研究》，《科學學研究》2013年第6期。可以概括為擠出效應；第二，政治關聯會降低企業績效和盈利能力，(18)潘越、戴亦一、李財喜：《政治關聯與財務困境公司的政府補助——來自中國 ST公司的經驗證據》，《南開管理評論》2009年第5期；鄧建平、曾勇：《政治關聯能改善民營企業的經營績效嗎? 》，《中國工業經濟》2009年第2期。從而企業可用于投入技術創新的資源減少，最終導致企業的研發創新強度低下，(19)陳爽英、井潤田、龍小寧等：《民營企業家社會關系資本對研發投資決策影響的實證研究》，《管理世界》2010年第1期；李傳憲、干勝道：《政治關聯、補貼收入與上市公司研發創新》，《科技進步與對策》2013年第13期；羅明新、馬欽海、胡彥斌：《政治關聯與企業技術創新績效——研發投資的中介作用研究》，《科學學研究》2013年第6期。可以概括為蓄水池效應；第三，具有政治關聯的企業傾向于過度投資(20)羅黨論、應千偉、常亮：《銀行授信、產權與企業過度投資：中國上市公司的經驗證據》，《世界經濟》2012年第3期；張敏、張勝、王成方等：《政治關聯與信貸資源配置效率——來自我國民營上市公司的經驗證據》，《管理世界》2010年第11期；黃新建、唐良霞等：《政治關聯、信貸資源獲取與投資效率——基于中國上市公司的實證研究》，載《中國會計學會2013年學術年會論文集》；謝家智、劉思亞、李后建：《政治關聯、融資約束與企業研發投入》，《財經研究》2014年第8期；Chen S，et al, “Government Intervention and Investment Efficiency: Evidence from China”, Journal of Corporate Finance, 2011，17(2) :259-271.和多元化擴張、兼并重組，(21)張雯、張勝、李百興：《政治關聯、企業并購特征與并購績效》，《南開管理評論》2013年第2期；胡旭陽、史晉川：《民營企業的政治資源與民營企業多元化投資——以中國民營企業500強為例》，《中國工業經濟》2008年第4期。從而導致管理層注意力分散和創新性投資不足，(22)Jing Zhang，Justin Tan and Pohkam Wong, “When Does Investment in Political Ties Improve Firm Performance? The Contingent Effect of Innovation Activities”, Asia Pacific Journal of Management，2015，32(2): 363-387．可以概括為管理者專斷或自由現金流效應；第四，發明家是企業內部從事技術創新活動的主要群體，(23)Manso G, “Motivating Innovation”, Journal of Finance，2011，66(5): 1823-1860；Bernstein S，Mcquade T，Townsend R R, “Do Household Wealth Shocks Affect Productivity? Evidence from Innovative Workers During the Great Recession”, Stanford University Working Paper，2018, pp.1-58.而具有政治關聯的企業的高管主要忙于“尋租”，并不熱衷于企業內部的創新管理和創新激勵設計，從而冷落了發明家，打擊了發明家的創新意愿，(24)楊繼東、趙文哲、趙奇峰：《政治關聯促進還是抑制企業創新？》，《經濟學報》2018年第4期?？梢愿爬榘l明家效應。

與大量的政治關聯抑制企業創新的經驗證據相比，顯示政治關聯促進企業創新的文獻著實不多。總的來說，政治關聯對企業創新的促進作用主要通過兩個渠道實現：第一，政治關聯使得企業能容易獲得政府補貼、貸款、稀缺資源等，緩解了企業的融資約束，從而有助于企業創新，(25)Hongbin Li，Lingsheng Meng and Qian Wang, “Political Connections，Financing and Firm Performance: Evidence from Chinese Private Firms”,Journal of Development Economics，2008，87(2): 283-299；Shibin Sheng，Kevin Zheng Zhou and Julie Juan Li, “The Effects of Business and Political Ties on Firm Performance:Evidence from China”,Journal of Marketing，2011，75(1): 1-15；Mine Ozer and Lívia Markóczy, “Complementary or Alternative? The Effects of Corporate Political Strategy on Innovation”,Journal of Strategy and Management，2010，3(3): 252-272；孫凱：《在孵企業社會資本對資源獲取和技術創新績效的影響》，《中國軟科學》2011年第8期?？梢愿爬槿谫Y約束效應；第二，轉型經濟體的法制建設普遍不健全，企業的產權保護難以保障，尤其是民營企業，(26)Jiahua Che and Yingyi Qian, “Institutional Environment, Community Government, and Corporate Governance: Understanding China’s Township-Village Enterprises”,Journal of Law, Economics & Organization，1998，14(1): 1-23；王永進、盛丹：《政治關聯與企業的契約實施環境》，《經濟學(季刊)》2012年第4期。而產權保護是企業利潤再投資和采用新技術的重要考量。(27)Johnson S，Mc Millan J，and Woodruff C, “Property Rights and Finance”,American Economic Review，2002，92 (5): 1335-1356；Cull R.and Xu C L, “Institutions，Ownership，and Finance: the Determinants of Profit Reinvestment among Chinese Firms”,Journal of Financial Economics，2005，77(1):117-146.政治關聯無疑是企業尋求產權保護的重要途徑，雖然在經驗證據上，良好的產權保護能否顯著促進企業的研發投資尚存有爭議，(28)Sakakibara M and Branstetter L, “Do Stronger Patents Induce More Innovation? Evidence from the 1988 Japanese Patent Reforms”,Rand Journal of Economics，2001，32(1): 77-100；Lin C ，Lin P，and Song F, “Property Rights Protection and Corporate R&D: Evidence From China”,Journal of Development Economics，2010，93(1):49-62；倪海青、張巖貴：《知識產權保護、FDI 技術轉移與自主創新》，《世界經濟研究》2009年第8期；陳國宏、郭弢：《我國FDI、知識產權保護與自主創新能力關系實證研究》，《中國工業經濟》2008年第4期；李慧：《知識產權保護影響江蘇企業自主創新的實證分析》，《科技管理研究》2009年第2期。但民營企業透過政治關聯獲得的產權保護確實有利于激勵企業研發投資的積極性。(29)江雅雯、黃燕、徐雯：《市場化程度視角下的民營企業政治關聯與研發》，《科研管理》2012年第10期；江雅雯、黃燕、徐雯：《政治聯系、制度因素與企業的創新活動？》，《南方經濟》2011年第11期?？梢愿爬楫a權保護效應。綜合正反兩方面的經驗證據看，政治關聯抑制企業創新是目前的主流共識。

三、政府補貼與企業創新

技術創新在本質上是一個社會過程，是一個復雜的系統性工程，政府、企業和科研院所分別扮演著不同的角色，其中，企業是創新的主體。企業創新是一個集體性的、積累性的、不確定的過程，(30)拉佐尼克：《創新型企業與企業理論》，謝富勝、李英東譯，《當代經濟研究》2019年第1期。創新過程中的高投入、高風險要求創新型企業高管具有極強的風險承受能力。(31)Tian X and Wang T, “Tolerance for Failure and Corporate Innovation”,Review of Financial Studies，2014，27(1):211-255.企業創新面臨的技術、市場和競爭的不確定性，容易導致企業進行自主創新的動力不足，而政府的扶持可以在一定程度上降低這種不確定性。所以，從理論上看，政府補貼會促進企業創新。另外，研發投資不同于一般的投資，它不僅具有專有性特性，還具有(準)公共品的性質，創新的正外部性容易造成市場失靈。(32)Arrow K, “The Economic Implication of Learning by Doing”,Review of Economic Studies，1962，29 (3): 131-149 ；Hall B, “The Financing of Research and Development”,Oxford Review of Economic Policy，2002，18(1) :35-51；Kasahara H，Shimotsu K，and Suzuki M, “Does an R&D Tax Credit Affect R&D Expenditure?The Japanese R&D Tax Credit Reform in 2003”,Journal of the Japanese and International Economies，2014，31(1): 72-97．在這種情況下，只有政府對創新活動進行干預，才能克服企業自發的研發投資不足。事實上，很多國家的政府的確都是這么做的，普遍采取財政補貼扶持本國的企業。(33)Cappelen A，Raknerud A，and Rybalka M, “The Effects of R&D Tax Credits on Patenting and Innovations”, Research Policy，2012，41(2) : 334-345；Pere A C，and Mohnen P．Sunk Costs, “Extensive R&D Subsidies and Permanent Inducement Effects”,The Journal of Industrial Economics，2015，63(3): 458-494；Rao N, “Do Tax Credits Stimulate R&D Spending? The Effect of the R&D Tax Credit in Its First Decade”,Journal of Public Economics，2016，140(8) : 1-12．德國聯邦政府經濟與能源部最新制定的帶有濃厚的政府干預色彩的《德國工業戰略2030》更是備受世界矚目。(34)Peter Altmaier, “ National Industrial Strategy 2030：Strategic Guidelines for a German and European Industrial policy”, Federal Minister for Economic Affairs and Energy, 2019，2.但是，包括研發補貼在內的政府干預的有效性都是建立在“扶持之手”的政府模型之上，“掠奪之手”的政府行為模型則對政府干預的有效性和“扶持之手”的理論基礎表示懷疑。(35)施萊弗、維什尼:《掠奪之手：政府病及其治療》，趙紅軍譯,中信出版社，2017年，第6-23頁.按照“掠奪之手”的理論邏輯，政府干預企業創新很可能擠出私人投資，并造成資源錯配，即研發補貼被生產率低下、創新能力弱的企業“騙走”，而生產率高、創新能力強的企業卻得不到或得到比較少的補貼。這樣，研發補貼究竟是促進還是抑制了企業的研發投入，在理論邏輯上很難有定論，因為“扶持之手”和“掠奪之手”各自邏輯自洽。答案還是得從實證研究中找。很遺憾，經驗研究同樣既有支持“扶持之手”假說的，也有支持“掠奪之手”假說的。

與促進論形成鮮明對比的是，有經驗證據表明政府研發補貼對企業創新的正效應可能被高估了，甚至得到無效或負效果的結論。(46)Klette et al, “Do Subsidies to Commercial R&D Reduce Market Failures? Microeconomic Evaluation Studies”, Research Policy, 2000, 29(4-5):471-495；Harvard Institute of Economic Research Paper No.1861, “Do Subsidies to Commercial R&D Reduce Market Failures? Microeconomic Evaluation Studies”, 2000年7月27日, https://ssrn.com/abstract=237572.政府補助對企業創新的抑制作用主要通過以下三個渠道實現：第一，政府補助會誘發企業之間對研發資源展開激烈競爭，進而抬高研發資源的價格，增加研發成本，降低研發項目的盈利預期，從而使企業將原本用于研發的資金轉向其他可盈利項目，結果是政府對企業研發補助的增加，反而使得企業減少了自身的研發支出。(47)Marino et al, “ Additionality or Crowding-out?An Overall Evaluation of Public R&D Subsidy on Private R&D Expenditure”, Research Policy，2016，45(9) :1715-1730；Boeing P, “The Allocation and Effectiveness of China’s R&D Subsidies: Evidence from Listed Firms”, Research Policy，2016，45(9):1774-1789；Mamuneas T.P.and Nadiri I.M, “ Public R&D Policies and Cost Behavior of the US Manufacturing Industries”, Journal of Public Economics，1997，63(1): 57-81.第二，政府補貼會導致企業的逆向選擇行為，主要表現在兩個方面，一個是“搭便車”。在企業創新的外部性的作用下，當研發補貼投入到沒有政府補助也會開展R&D項目的企業時，企業有可能選擇將原計劃用于研發的資金轉向其他用途，因為創新的外部性使得研發結果對行業技術水平的提高使業內其他企業即使不增加研發支出也能從中受益，從而降低了行業的研發投資水平，也能從那些從事研發的企業的溢出效應中獲益，所以，“搭便車”效應使得政府補貼最終會降低行業整體的研發投資；(48)黎文靖、鄭曼妮：《實質性創新還是策略性創新? ——宏觀產業政策對微觀企業創新的影響》，《經濟研究》2016年第4期。另一個是“見風使舵”。由于政府對企業的研發補貼往往存在一定的偏向性和引導性，即政府會規定符合某些特定行業、特定發明專利或者特定研發項目等條件才能夠獲得財政支持，(49)關于我國的科技獎勵政策、專利激勵政策和申請費補貼政策的文件梳理和制度背景的介紹，可參見：封凱棟、姜子瑩：《政府政策如何未能有效激勵企業創新: 從科技補貼的定量分析談起》，《學習與探索》2018年第1期；龍小寧、王?。骸吨袊鴮＠ぴ龅膭右蚣捌滟|量效應》，《世界經濟》2015年第6期。企業為了獲得政府資助，會選擇把研發資金投向政府重點支持的領域，而對于政府扶持之外的創新項目，則沒有投資的積極性。為得到更多的來自政府的研發補貼，企業會策略性地追求創新(專利)的“數量”和“速度”來迎合監管與政府。(50)黎文靖、鄭曼妮：《實質性創新還是策略性創新? ——宏觀產業政策對微觀企業創新的影響》，《經濟研究》2016年第4期。這種“策略性創新(strategic innovation)”(51)黎文靖、鄭曼妮(2016)從動機角度將企業創新劃分為兩種: 一是以推動企業技術進步和獲取競爭優勢為目的的“高質量”的創新行為，稱之為實質性創新(substantial innovation) ；二是以謀求其他利益為目的，通過追求創新“數量”和“速度”來迎合監管與政府的創新策略，稱之為策略性創新(strategic innovation) 。行為經常發生在以專利申請數量作為企業創新能力的考核指標的企業，(52)Dosi et al, “How Much Should Society Fuel the Greed of Innovators? On the Relations Between Appropriability, Opportunities and Rates of Innovation”, Research Policy，2006，35(8): 1110-1121 ；Hall B.H and Harhoff D, “Recent Research on the Economics of Patents”, Annual Review of Economics，2012，4(1): 541-565；Tong et al, “Patent Regime Shift and Firm Innovation: Evidence from the Second Amendment to China’s Patent Law”, In Academy of Management Proceedings，2014(1)：14174．尤其是國有企業。研究表明，正是策略性創新的大量存在，導致了我國專利數量激增與專利的總體創新含量不高并存的“創新悖論”現象。(53)龍小寧、王俊：《中國專利激增的動因及其質量效應》，《世界經濟》2015年第6期；Dang J W and Motohashi K, “Patent statistics: A Good Indicator for Innovation in China? Patent Subsidy Program Impacts on Patent Quality”, China Economic Review，2015，9(35) : 137-155．第三，政府補貼會導致企業創新的道德風險。政府與創新企業之間天然存在信息不對稱，而且政府也不可能掌握關于技術創新的完全知識，(54)Powell B, “State Development Planning: Did It Create An East Asian Miracle?” Review of Austrian Economics，2005，18(3-4):305-323；趙堅：《我國自主研發的比較優勢與產業政策——基于企業能力理論的分析》 ，《中國工業經濟》2008年第8期；江飛濤、李曉萍：《直接干預市場與限制競爭: 中國產業政策的取向與根本缺陷》，《中國工業經濟》2010年第9期。從而無法利用這些知識制定科學合理的標準來甄別和選擇那些最應該獲得政府支持的創新企業對象。在這種情況下，企業很可能會釋放虛假信號，或者操縱財務數據(盈余操縱)以欺騙政策制定者從而達到騙補貼的目的，(55)安同良、周紹東、皮建才：《R&D補貼對中國企業自主創新的激勵效應》，《經濟研究》2009年10期；趙璨、王竹泉、楊德明等：《企業迎合行為與政府補貼績效研究: 基于企業不同盈利狀況的分析》，《中國工業經濟》2015年第7期；王紅建、李青原、邢斐：《金融危機、政府補貼與盈余操縱——來自中國上市公司的經驗證據》，《管理世界》2014年第7期。結果是創新能力強的企業可能拿不到補貼，而創新能力弱的企業反而通過操縱和欺騙拿到了補貼，政府研發補貼的錯配稀釋了研發補貼對創新的正效應。

關于政府補貼的企業創新效應，除了明確的積極效果或消極效果的經驗證據，還有研究指出政府補貼對企業創新的影響并不明確，這種不明確表現為政府補貼與企業創新之間并不是線性關系，而是一種非線性關系；(56)Montmartin B and Herrera M, “Internal and External Effects of R&D Subsidies and Fiscal Incentives: Empirical Evidence Using Spatial Dynamic Panel Models”, Research Policy，2015，44(5): 1065-1079；Guelle D., “The Impact of Public R&D Expenditure on Business R&D”, Economics of Innovation & New Technology，2003，12(3): 225-243.政府補助雖然會促進“遠離市場”的企業的研發投資，但卻降低了“接近市場”的企業的研發預算；(57)Clausen T.H, “Do Subsidies Have Positive Impacts on R&D and Innovation Activities at the Firm Level?” Structural Change and Economic Dynamics，2009，20(4):239-253 ．雖然政府補助整體上會促進企業的研發投入，但在經濟危機時卻表現出明顯的擠出效應；(58)Hud M and Hussinger K, “The Impact of R&D Subsidies During the Crisis”, Research Policy，2015，44(10): 1844-1855．政府扶持行為對新能源企業研發并沒有產生明顯的作用。(59)周亞虹、蒲余路、陳詩一等：《政府扶持與新型產業發展——以新能源為例》，《經濟研究》2015年第6期。因此，我們在給政府補助的企業創新效應下結論時，必須慎之又慎。

四、如何看待政府行為與企業創新之謎

實證研究旨在揭示“是什么”的問題，這也是經驗研究的價值所在。然而，如前所述，關于政府行為與企業創新的實證研究結果并沒有給出我們想要的明確的、一致的答案。政治關聯到底是促進還是抑制了企業創新？政府補貼到底是促進還是抑制了企業創新？模棱兩可的研究結論讓政策制定者進退兩難。揭開政府行為與企業創新之謎的關鍵在于厘清研究結論存在分歧的原因。我們認為，政府行為與企業創新之謎可從以下三個角度解釋。

第一，從技術角度看，變量測量方式、樣本選擇、估計方法不一致。

首先是核心變量的測度問題。就政治關聯的度量來說，迄今并沒有一個統一的量化指標，每個人根據研究的需要隨意發揮。根據張金濤、樂菲菲(2018)的統計結果，(60)張金濤、樂菲菲：《政治關聯及其斷損的經濟后果：研究現狀與展望》，《天津商業大學學報》2018年第5期。文獻中常見的政治關聯的度量主要采用以下四種方法：(1)虛擬變量法。先是確定政治關聯的概念(高管、董事是否有從政經歷或是否通過其他途徑與政府官員建立了聯系)，然后按照“是否存在政治關聯”這一標準對樣本進行賦值處理，通常是將具有政治關聯的企業賦值為1，不具有政治關聯的企業賦值為0。這種方法旨在判斷是否存在政治關聯對企業的影響，不足之處是不能進一步細化政治關聯發揮作用的內在機理。(2)賦值法。該方法主要依靠固有的行政級別刻畫政治關聯，是從政治關聯程度或等級角度考察企業政治關聯的影響，適用于企業高管、董事有過不同行政級別的從政經歷的情形。主流做法是根據具有政治關聯的董事、高管擔任過的政治職務或政治身份，從高到低進行賦值，然后對賦值結果做進一步加權處理，其缺陷是無法考慮到我國行政級別的復雜情況，比如，能否把市長和省人大代表視作同一行政級別。(3)比例法。主流做法是用具有政治關聯的高管和董事分別占高管總數和董事會成員的比例來衡量政治關聯，但也有人通過問卷調查的形式確定有益于企業發展的官員所占百分比衡量政治關聯，或者用政治捐贈額占比衡量政治關聯(常用于西方國家企業的政治關聯度量)，或者采用國家持股占比作為衡量政治關聯的標準。其缺陷是無法度量企業的政治關聯的縱向等級。(4)累加法。該方法的理論邏輯是如果董事或高管擔任過多個政治職務，或具有多項政治身份，或者多次受到政府獎勵，就意味著政治關系更加豐富，將多個政治關聯特征進行累加能夠體現政治關聯的豐富性。在實際操作上，通常是根據政治職務級別確定權重，然后將高管政治關聯虛擬變量進行加權加總，最終獲得政治關聯指數，或者先使用虛擬變量法對董事長、總經理和財務總監進行測量后，采用三年內三者政治關聯測量之和作為該企業當年政治關聯度量結果。這種方法在本質上是前面幾種方法的綜合。具體到實證研究來說，究竟哪種方法或指標是對真實的政治關聯的準確度量完全是一個主觀的判斷，用不同的測量指標度量政治關聯對企業創新的影響，很可能因為測量誤差導致回歸結果不一致，即有的得到正效應，有的得到負效應。

就政府補貼的量化來說，現有文獻主要有兩種處理方法：一種是采用政府補助總額來衡量政府研發補貼，另一種是從政府補助總額中剔除諸如納稅大戶財政獎勵、污水處理補助、社保補貼、出口創匯貼息和財政貼息等與研發創新無關的非R&D補助。很顯然，第二種處理更恰當，但第一種處理在文獻中很常見。這種測量偏誤無疑會影響政府補貼與企業創新之間的因果識別。就企業創新的量化來說，當前關于企業創新的測度主要有三種方法：一是研發支出或研發強度(研發支出占銷售額的比重)；二是研發產出即專利數量，專利又包括發明、實用新型和外觀設計，具體應用中，又分為專利申請數量和專利授權數量；三是新產品的產值或銷售收入或單位新產品的銷售收入。如果考慮到創新的質量，現有文獻對企業創新質量的認定和量化方式又分為兩種：一種是把實用新型專利和外觀設計專利認定為低水平創新(策略性創新)，把發明專利認定為高水平創新(實質性創新)；另一種是計算企業專利的授權率、撤回率和續期率，用它們作為創新質量的代理變量。從中我們可以發現，即使就創新質量來說，不同文獻說的也不是一回事。總之，政治關聯、政府補貼和企業創新這三個核心變量中的每一個變量都有不止一種測量方式，而每一種測量方式既各有所長也各有其短，這導致實證研究者在經驗研究中有很大的選擇余地，每一種組合的結果可能是不同的，這就解釋了研究結論的不一致性。如果要得到可靠的能比較的研究結果，實證研究者必須對政治關聯、政府補貼和企業創新的測度做敏感性分析，檢驗實證結果會不會隨量化指標的不同而不同。當然，有不少實證研究考慮到了這一點，在穩健性檢驗時，會替換不同的指標檢驗實證結果的穩健性，但做得并不徹底，仍然存在指標的策略性選擇的潛在可能性。

其次是樣本選擇和估計方法問題。在現有的政治關聯、政府補貼與企業創新的實證研究文獻中，政治關聯的樣本處理有兩種方式：一種是以國有企業特殊為由，從數據庫中剔除國有企業樣本，以民營企業為研究對象；(61)楊繼東、趙文哲、趙奇鋒：《政治關聯促進還是抑制企業創新》，《經濟學報》2018年第4期。另一種則是保留國有企業樣本，考慮到政治關聯的異質性，以主動還是被動建立政治關聯為標準把樣本總體劃分為主動型政治關聯(國有企業)和被動型政治關聯(民營企業)。(62)江雅雯、黃燕、徐雯：《政治聯系、制度因素與企業的創新活動》，《南方經濟》2011年第11期。本來，是否從樣本總體中剔除國有企業并不是一個大問題，問題在于以民營企業為樣本和以包括國有企業在內的全樣本，很可能會得到不同的結論，這或許是政治關聯對企業創新的影響方向產生分歧的一個重要原因。除此之外，估計方法的差異也可能是政府行為與企業創新的研究結論不一致的重要原因。在計量回歸分析中，被解釋變量的數據特征會影響估計方法的選擇。就企業創新的現有常用指標來說，不同指標的最適估計方法是不同的。龍小寧、林志帆(2018)就我國企業研究常用的幾個數據庫(工業企業數據庫、上市公司數據庫、世界銀行中國企業調查數據和中國私營企業調查數據)，對不同的企業創新變量對應的恰當的計量方法進行了驗證，(63)龍小寧、林志帆：《中國制造業企業的研發創新：基本事實、常見誤區與合適計量方法討論》，《中國經濟問題》2018年第2期。研究結果如表1所示。以此對照現有文獻，(64)龍小寧、林志帆(2018)的研究對象是中國制造業企業，但對于國外的其他企業數據庫的樣本來說，仍有一定的借鑒意義，即當研發創新變量作為被解釋變量時，離散、混合、截斷分布特征將使線性模型的OLS估計不一致，故需要選取Probit與Logit、Tobit、Truncation模型與MLE方法才能得到可信的實證研究結論。可以發現很多實證研究并沒有能選擇與之所用變量指標相匹配的最適估計方法。由于不同的估計方法的標準誤的差異可能很大，所以很可能會出現實證結果不一致的情況。

表1 各數據來源中研發創新變量合適計量方法總結

資料來源：龍小寧、林志帆，《中國制造業企業的研發創新：基本事實、常見誤區與合適計量方法討論》，《中國經濟問題》2018年第2期。

最后，在實證研究中，“排除其他競爭性假設”是因果關系識別的一個重要條件。(65)劉軍強、胡國鵬、李振：《試點與實驗：社會實驗法及其對試點機制的啟示》，《政治學研究》2018年第4期。具體到政治關聯、政府補貼和企業創新來說，在政治關聯和企業創新之間、政府補貼與企業創新之間，人們根據不同的經濟理論能設想出很多作用渠道，正如我們在前面的綜述中提到的那樣。問題在于同樣的兩個變量在不同的渠道的作用下，往往會產生不同的結果。(66)吳聯生：《國有股權、稅收優惠與公司稅負》，《經濟研究》2009年第10期。具體到本文的研究對象就是，政治關聯(政府補貼)與企業創新在渠道A的作用下是正效應，而換成渠道B，政治關聯(政府補貼)對企業創新的效應就可能是負效應。究竟哪一個渠道是符合現實的呢？因果識別是要識別確定的唯一的因果關系，這要求實證研究必須做排除競爭性假說的穩健性檢驗，也就是說必須證明政治關聯(政府補貼)是通過渠道A影響企業創新，而不是別的其他渠道。然而，現有的很多研究都只研究了其中一個機制，并沒有做“排除其他競爭性機制”的檢驗。這是政府行為與企業創新之間的關系表現為模棱兩可的一個重要原因。很可能，政治關聯(政府補貼)對企業創新既有正效應，又有負效應，這時候，確定“凈效應”是正還是負就很關鍵。

第二，對政府行為的理解過于簡單化，忽視了政府行為的異質性。

最初的幾年，山東男籃的主管單位是省體育局。1998年，第一個正式贊助商山東永安介入，與體育局一起共建山東男籃。這家地產開發公司，在球隊管理上并無太多的話語權，但也借助“永安火?！钡穆暶?，被廣為人知。

正如封凱棟、姜子瑩(67)封凱棟、姜子瑩：《政府政策如何未能有效激勵企業創新: 從科技補貼的定量分析談起》，《學習與探索》2018年第1期。所說，關于政治關聯對企業創新的影響，現有研究幾乎都是把政治關聯當作是同質的。實際上，我國的政府部門是多種多樣的，就與技術創新有關的部門來說，就有科技部、工信部和發改委三個部門，不同部門的權限和運行邏輯是不同的。這決定了政治關聯或政企關系的異質性。政治關聯對企業發展的影響也會因為企業家依附的政府部門的不同而有所不同。而政治關聯的這種差異性自然會反映到企業從中獲得的資源(包括研發補貼)的差異。同時，政治關聯內生于政企互動，政企關系的性質(政企合作還是政企合謀)很可能是企業行為的產物。就是說，合作性的政企關系與合謀性的政企關系對應的可能是不同屬性的企業、不同性質的企業家。因而，政治關聯對企業創新的影響會因為企業的性質、企業家的性質不同而不同。如果企業家屬于鮑莫爾所說的生產性企業家，政治關聯對企業創新的影響很可能是正效應，反之，就是負效應。但是，現有研究并未考慮這一點。政治關聯的異質性對企業創新的影響還表現在政治關聯是“強政治關聯”還是“弱政治關聯”。(68)我們把“強政治關聯”定義為與省部級以上政府官員建立了聯系的企業，省部級以下則為“弱政治關聯”。正如社會學中研究的“弱關系”與“強關系”對求職的影響不同，“強政治關聯”與“弱政治關聯”對企業發展的影響也不同。就企業發展在政治關聯和能力建設之間存在權衡的命題來說，由于“弱政治關聯”帶來的資源有限，企業不得不強化自生能力應對競爭，而具有“強政治關聯”的企業則過度依賴政治資源而喪失了自生能力建設，從這個角度看，政治關聯的這種異質性可以為政治關聯的企業創新效應的不一致提供一個可能的解釋。

在關于政府補貼對企業創新影響的研究中，同樣存在忽視政府部門的異質性的問題?，F有研究都把政府看作一個整體性的行動者，忽視了政府的內部結構。而實際上，政府是由不同部門組成的，政府補貼政策也是由不同部門(科技部、工信部和發改委)制定和執行的，這些部門在實踐中往往遵循不同的邏輯，很可能會對企業行為產生不同的效果。因此，在研究企業創新中，有必要區分企業獲得的政府補貼是來自哪個政府部門。由于來自不同部門的補貼對企業的影響可能存在異質性，且這種異質性會干擾整體的政府補貼對企業創新的因果識別，所以，這很可能是現有研究的實證結果不一致的一個重要原因。據我們掌握的文獻來看，目前只有封凱棟、姜子瑩(2018)在實證研究中注意到了這一點。

第三，對企業創新的理解過于簡單化，忽視了企業創新是一個過程。

在關于企業創新的現有研究中，用專利衡量創新是最普遍的做法，即把“創新”等同于“專利”。而事實上，發明和創新是兩回事。發明與創新不同，二者之間通常有明顯的時間差，幾十年甚至更長時間都是正常的，因為滿足發明商業化的條件需要時間；許多發明需要其他互補的發明，創新才能在創新階段獲得成功；創新是一個持續的過程，經過不斷的改進，創新最終才得到廣泛的擴散。(69)詹·法格博格、戴維·莫利、理查德·納爾遜：《牛津創新手冊》，柳卸林等譯，知識產權出版社，2009年，第7頁。

為了能將發明轉化為創新，企業需要將各種知識、能力、技能和資源整合起來。(70)詹·法格博格、戴維·莫利、理查德·納爾遜:《牛津創新手冊》，柳卸林等譯，知識產權出版社，2009年，第5頁。而專利度量的恰恰是發明，專利的商業化、產品化、產業化才是創新。因此，從創新的實質來看，用新產品的銷售收入度量創新更恰當。但這也有一個問題，新產品或許是用購買的技術生產出來的，而不是自己研發出來的，我們說的創新通常是自主創新。另外，這個度量方法受數據可得性限制，有的數據庫不提供新產品的相關數據。

其實，現有研究也意識到了專利(發明)和創新的不同，有考慮發明到創新存在時滯效應的，所以用解釋變量的滯后項反映研發到創新存在時滯，但是不同的專利的商業化需要的時間是不同的，有的甚至幾十年，而現有的研究設計中的滯后項通常是滯后1期。這表明用專利衡量創新在實證研究中存在很大的局限。更不用說，有的專利根本不能商業化，或在商業化的過程中尚未投入市場就淘汰了，也就是說，專利轉化為創新需要時間，但有時間也不一定會成功。因此，用專利衡量創新存在測量偏誤是難免的。除此之外，用專利衡量創新的更大的問題在于不同行業、不同企業、不同類型的發明(創新)在專利申請上具有異質性。具體來說，在創新類型上，企業的產品創新更傾向申請專利，而流程(工藝)創新則傾向于保密；在行業差異上，離散性的行業更傾向于申請專利，復雜性程度高的行業則更傾向于保密。(71)安同良、舒欣：《企業專利行為前沿理論與思考》，《社會科學戰線》2018年第4期。還有就是在企業行為上，有的企業熱衷于短平快的、只求數量不求質量的策略性創新，而有的企業專攻技術含量極高的實質性創新，以關鍵部件創新為代表。而現有研究卻很少考慮這些情況?，F有研究通常是從企業特征層面研究企業創新，而沒有對企業的行業類型加以細分，最多是使用行業固定效應，這就忽視了行業內部的異質性。實際上，企業在創新行為上的差異很可能主要源于行業特征的不同，而不是企業行為異質性的結果。(72)孫曉華、李明珊：《研發投資：企業行為，還是行業特征?》，《科學學研究》2014年第5期。對于特定行業的研究來說，比如高新技術產業，在研究國有企業和民營企業的行為差異的研究設計中也存在問題。由于我國的很多高新技術產業是壟斷性行業，如果不剔除國有企業處于絕對壟斷地位的行業，將會出現樣本選擇偏誤問題，因為缺少民營企業作為對照組。

技術創新在本質上是一個過程，這個動態屬性決定了靜態的專利指標不能度量創新。用專利度量創新實質上是把創新視為一個靜態的結果存在，而把技術創新過程當作了“黑匣子”處理。簡言之，現有企業創新的主流研究范式是研究企業創新的影響因素，而不是企業創新的發生過程。如果要研究企業創新的發生過程，基于大樣本的計量回歸不是一個好工具?，F代制造業的技術基礎是關鍵(核心)部件，我國當前制造業亟須突破的也正是關鍵部件創新，比如高端芯片的國產化。但是，關鍵部件創新很難用靜態的經濟指標(比如專利)來準確刻畫，而且關鍵部件創新的首要前提是建設自主的產品開發平臺，(73)路風：《論產品開發平臺》，《管理世界》2018年第8期。產品開發平臺是企業創新的一個關鍵因素，而這個因素同樣很難將之量化用于計量回歸分化。相反，要揭示企業創新的發生過程，使用案例、深度訪談等定性研究方法更恰當，以拉佐尼克(William Lazonick)和北大路風的研究最為典型。(74)可參見威廉·拉讓尼克、瑪麗·奧蘇利文：《公司治理與產業發展》，黃一義等譯，人民郵電出版社，2004年；威廉·拉讓尼克：《創新魔咒：新經濟能否帶來持續繁榮》，黃一義等譯，上海遠東出版社，2011年；路風、封凱棟：《發展我國自主知識產權汽車工業的政策選擇》，北京大學出版社，2005年；路風：《走向自主創新：尋求中國力量的源泉》，廣西師范大學出版社，2006年；路風：《光變：一個企業及其工業史》，當代中國出版社，2016年。值得一提的是，社會學和政治學研究現在新興的混合方法——定性和定量結合，我們認為值得借鑒用來研究企業創新。就我們所知，目前在經濟學尚未有人用混合方法研究企業創新。拉佐尼科通過定性的案例分析和企業史概括了創新型企業治理的三個典型事實，即創新型企業要滿足三個社會條件：內部人的戰略控制、財務承諾和資源整合。但迄今尚未有基于大樣本的實證研究檢驗這一命題。理想的混合研究方法是，從眾多案例分析和歷史比較分析中，概括出典型事實并發現其規律，然后模型化，接受大樣本的檢驗。

五、結 論

政府在企業創新過程中扮演了重要角色，評估政府行為促進還是抑制了企業創新是近年來理論界討論的焦點。圍繞政治關聯、政府補貼與企業創新論題，理論界做了大量經驗研究，但并未得到一致的研究結論，呈現出促進論與抑制論并存的格局，即本文所稱的“政府行為與企業創新之謎”。揭示政府行為與企業創新之謎，既是推進企業創新研究的理論需要，也是改進政府行為，從而更好地發揮政府在企業創新中的助推作用的現實需要。本文從理論層面和技術層面對現有的政府行為與企業創新的文獻做了檢視，研究發現在計量回歸分析中，核心變量的測量方式、樣本選擇和估計方法的隨意性是導致研究結論不一致的重要原因。在理論層面，現有文獻對政府行為和企業創新的理解過于簡化，忽視了政治關聯和政府補貼的異質性，把企業創新視為靜態的統計指標(專利)的做法，忽視了發明與創新的本質差異，更是把企業創新的發生過程視為“黑匣子”。要揭示企業創新的發生過程，離不開案例、深度訪談等定性研究方法，因此，本文認為未來的企業創新研究要想取得突破，使用定性和定量相結合的混合研究方式是一個好的選擇。

雖然理論界就政府行為促進還是抑制企業創新沒有達成共識，但仍然發現了政府與企業在互動中存在的一些問題。最典型的就是現有的政府補助政策和專利制度誘發了企業的道德風險和逆向選擇。“策略性創新”和“造假騙補貼”的大量存在是我國專利有數量沒質量的一個重要原因，也是政府的創新政策效益不高的一個重要源泉。究其原因，我國的政府決策與企業之間存在脫節，強化了政府與企業之間的信息不對稱，政府工業管理能力退化是政府創新政策不能有效激勵企業創新的關鍵所在。(75)封凱棟、姜子瑩：《政府政策如何未能有效激勵企業創新: 從科技補貼的定量分析談起》，《學習與探索》2018年第1期。針對這種情況，與其抽象地爭論產業政策的存廢問題，不如努力重塑政府的工業管理能力，重塑政企之間的良性互動關系，使政府更好地服務于企業發展和企業創新。試點是我國多年來政策創新與制度建設過程中的一個獨具特色的高效的政策實驗和推廣機制，為我國的政策設計和社會經濟發展做出了重要貢獻。但試點并非是完美的政策決策機制，仍存在一些不足之處，這些不足正好借助“實驗治理”(76)關于實驗治理的介紹和評述，可參見周業安：《實驗治理——一種新的治理范式》，《社會治理》2016年第3期；劉軍強、胡國鵬、李振：《試點與實驗：社會實驗法及其對試點機制的啟示》，《政治學研究》2018年第4期。的思想加以克服。因此，未來的試點機制如果能吸收社會實驗法的有益成分，就可以將政策創新與制度建設建立在更為科學的基礎之上。如果真能這樣，將會顯著提升政府創新政策對企業創新的正效應，從而加快我國由制造大國向制造強國的轉型進程。