基于市場機制的職教集團發展路徑創新研究

賈欣 劉珉

[摘 要] 在經濟發展新常態下，利益鏈不完善使得職業教育資源無法有效配置，制約了職業教育集團的深入發展。因此，必須要引入市場機制以優化職業教育資源的配置，并借鑒現代企業制度對職教集團體制機制進行改革，建立具有獨立法人資格的集團公司，以產權為紐帶、以利益共享為基礎，以現代法人治理結構為實現形式。此外，應發揮政府的作用以解決“市場失靈”，統籌發揮市場和政府的作用，激發職業教育集團發展的活力，推動職教集團高質量發展。

[關鍵詞] 職業教育;集團化辦學;發展路徑;創新

[中圖分類號] G719.2[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）05-0184-03

Abstract： Under the new normal of economic development， the imperfect interest chain makes the vocational education resources unable to be allocated effectively， which restricts the further development of vocational education groups. Therefore， we must introduce the market mechanism to optimize the allocation of vocational education resources， and use the modern enterprise system for reference to reform the system and mechanism of vocational education groups for establishing the group company with independent legal personality， which takes property rights as the link， benefit sharing as the basis， and modern corporate governance structure as the realization form. In addition， we should give full play to the role of the government to solve the kind of market failure，coordinate the role of the market and the government， stimulate the development vitality of vocational education groups， and promote the high-quality development of vocational education groups.

Key words： vocational education， running schools by group， development path， innovation

職業教育集團化辦學是一種遵循技術技能型人才成長規律和職業教育辦學規律的辦學模式，能夠深入推進產教融合、校企合作，而且可以促進現代職業教育和培訓體系的完善。當前，我國經濟發展進入新常態，產業轉型升級加快，創新驅動發展戰略深入實施，供給側結構性改革持續推進，在這一發展背景下，對現代技術技能人才的需求旺盛，促進了職業教育集團化辦學的迅速發展。職業教育集團化辦學促進了職業教育資源的優化配置，推動了校企合作、工學結合人才培養模式的發展創新，有效提升了技術技能型人才培養的質量。

然而，職業教育集團化辦學的質量有待于進一步提升。由于在外部環境、內部治理方面還存在諸多缺陷，職教集團在發展過程中出現了一系列問題，例如，地方政府規劃、協調及保障作用發揮不足，職教集團組建形式單一、組織管理機制不健全，成員合作深度較淺，辦學經費來源缺乏等。這些因素制約了職業教育集團化辦學持續健康發展，影響了職業教育集團化辦學的質量。因此，現階段，必須要提升職業教育集團化辦學的質量。

一、我國職教集團發展中的問題及成因分析

截至2016年底，已注冊為法人實體型集團的職教集團僅有53個，占比僅為3.8%，絕大多數職教集團屬于以契約形式組成的聯盟型職教集團。聯盟型職教集團本身不具備獨立的法人資格，集團成員在人財物方面未真正實現融合，尚未形成可以使職教集團各主體協同行動的利益鏈。由于聯盟型職教集團沒有利益共享與分配機制，因此，集團無法統籌和協調各成員主體的行為，不能夠優化資源配置，制約了集團的深入發展，具體表現為：

（一）集團運行效率低下

聯盟型職教集團成員為獨立法人，各自承擔獨立的責任及風險。因此，在集團運作過程中，各成員均從自己的利益出發進行決策，導致學校的教育資源、企業的實訓資源、產業的需求資源等不能實現有效配置[1]。在遇到社會、經濟等環境發生變化時，集團無法調動各成員單位迅速采取應對策略;在內部成員利益發生沖突時，由于沒有利益共享與分配機制，集團也不能夠調和內部成員的利益沖突。由于職教集團未形成向心力，所以這種辦學模式并未從本質上提高各成員主體的運行效益，集團運行效率低下。

（二）內部管理機制欠缺

聯盟型職教集團在組建過程中，成員單位的隸屬關系、產權性質、教職工身份均保持不變，集團成員之間關聯度不強。在運行過程中，各成員單位都是建立在契約關系上的獨立組織，沒有統一的組織機構，集團的統一管理帶來了障礙[2]。目前，大多數職教集團是通過建立董事會或理事會、輔以秘書處等常設機構負責集團日常事務的處理，缺乏利益協調機制、人員管理機制、考核評價機制及監督機制等配套的管理機制。

（三）校企合作層次偏低

聯盟型職教集團利益鏈的缺失使各主體間無法形成聯動機制、缺乏統一的工作目標，職教集團難以發揮資源整合、優化配置的功能。由于缺乏利益驅動，企業參與校企合作的積極性不高，多數校企合作仍停留在企業提供部分實訓資源和就業崗位、學校負責部分企業培訓等形式，合作層次不深入，合作范圍普遍較窄。

當前，絕大多數的職教集團僅靠契約為紐帶，在尋求集團各方利益的平衡點和持續合作的激勵點，以及集團內資源配置等方面，都無法形成有利于職教集團持續、健康發展的利益鏈，制約了職業教育集團化辦學的發展，集團化辦學的教育、產業和社會效益沒有得到充分發揮。

二、基于市場機制的改革是促進職教集團發展的必然選擇

開放性和產業屬性決定了職教集團的市場化特征，不同辦學主體之間的利益博弈是推動職教集團運行的最深層次、最持久性的驅動力。因此，必須要引入市場機制，才能激發職教集團發展的活力。

（一）制度環境分析

2014年6月，國務院發布了《關于加快發展現代職業教育的決定》。《決定》提出，發揮市場機制和社會力量的作用，探索職業院校辦學體制改革，積極支持各類辦學主體通過獨資、合資、合作等多種方式辦學，探索發展股份制、混合所有制職業院校;鼓勵多元主體組建職業教育集團，鼓勵中央企業和行業龍頭企業牽頭組建職業教育集團，探索組建覆蓋全產業鏈的職業教育集團[3]。

為貫徹落實《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》。2015年7月9日，教育部發布了《關于深入推進職業教育集團化辦學的意見》。《意見》提出，要充分發揮政府推動和市場引導作用，鼓勵國內外職業院校、行業、企業、科研院所和其他社會組織等參加職業教育集團。《意見》要求：要規范完善職業教育集團治理結構，探索集團通過土地、房舍、資產、資本、設備、技術等使用權租賃、托管、轉讓等形式登記企業法人。要健全職業教育集團化辦學運行機制，以“利益鏈”為紐帶，促進校企雙贏發展。探索集團內部產權制度改革和利益共享機制建設，開展股份制、混合所有制試點[4]。

（二）市場邏輯分析

要發揮企業等主體在職教集團發展中的作用就必須滿足其利益訴求，構建利益產生、分配、協調機制。因此，應在利益相關者的邏輯下，讓市場機制在職業教育資源配置過程中起決定性作用，按照市場邏輯改革現有的體制機制，借鑒現代企業制度，對職教集團體制機制進行改革創新，以產權為紐帶、以利益共享為基礎，以現代法人治理結構為實現形式，建立具有獨立法人資格的集團公司。

發揮市場機制在職教集團發展中的決定性作用，不僅能促進職業教育與產業發展對接，有效解決人才供需的矛盾，而且通過多元辦學主體的利益訴求和對話協商，形成鼓勵社會力量參與職業教育辦學的制度環境，緊密依靠行業企業提高職業教育集團辦學的專業化水平和發展質量[5]。

三、市場機制下的職教集團發展路徑創新

在市場機制下改革職教集團體制機制，首要前提是給予職教集團法律上明確的企業法人主體地位，在這一法律框架內開展以股份制、混合所有制形式的產權改革，在產權明晰的基礎上建立法人治理結構，建立健全管理機制。

（一）確立營利法人屬性

依據《民法總則》、《企業法人登記管理條例》、《中華人民共和國公司法》等相關規定注冊股份制有限公司，該公司屬于教育管理型公司，負責職教集團的經營管理，具有營利性法人資格，取得了獨立的民事主體資格，成為自主經營、自負盈虧的經濟實體，為職教集團在市場機制下建立產權制度、構建法人治理結構、創新管理機制奠定了法理基礎。

（二）建立現代產權制度

取得獨立的營利性法人資格后，職業院校、行業、企業、科研院所和其他社會組織等成員以資本、知識、技術、管理等要素參與投資入股，各投資主體共同參與集團管理，并按投資額或所持股份分配利潤、分擔虧損。職教集團還應積極創造條件，推動公司上市，從而實現產權的自由流動。建立起歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度后，各利益相關者之間就建立了利益共享與分配機制，驅動各相關利益者在專業建設、課程開發、師資隊伍建設、實訓教學條件建設及科研開發等領域協同行動，使教育資源、產業資源、崗位資源達到最優配置。

（三）建立內部治理結構

職業教育集團取得了企業法人的主體地位，在建立現代產權制度的基礎上應建立內部法人治理結構，以解決由于所有權與經營權分離所導致的委托代理問題。

1.股東大會。參與締結職業教育集團的職業院校、行業企業、政府等主體在投入了資源要素以后即成為公司的股東。職教集團應定期召開股東大會，對集團發展的重要事項進行決策，股東對于會議決策事項享有表決權。

2.董事會。董事會是職教集團的常設機構和決策機構，應貫徹和執行股東大會決議，負責職教集團的運營和管理。董事會應由參與建立職教集團的職業院校領導、行業企業領導、政府資產管理機構負責人等組成，還應聘請外部的教育、財務及法律方面的專家任獨立董事，以保證董事會決策的專業性及合法性。

3.監事會。監事會是職教集團內部的專職監督機構，對股東大會負責，監事會獨立行使監督權，不受其它機構的干預，董事、總經理不得兼任監事。監事會應保證職業教育集團有序管理，保證管理層正確執行公務，防止濫用職權，危及集團發展和投資者利益。

4.總經理。職教集團董事會任命總經理，總經理負責執行董事會決策和集團的運營管理。由于職業教育集團既具有企業的性質，又屬于教育行業，因此，集團總經理在具備職業經理人素質的同時要兼具教育家素養。

（四）創新管理機制

在發展過程中還應積極進行管理機制創新，提高內部管理效率、活力，增強集團化辦學的專業性，充分調動社會各界的力量參與職業教育。具體對策如下：