新一輪“西部淘金”：從大開發到大開放

南方周末記者 黃金萍發自廣州

成都IFS廣場上，一個移動機器人在廣場上巡邏。指導意見鼓勵重慶、成都、西安等加快建設國際門戶樞紐城市。IC?photo　?圖

★如今距離第一次提出西部大開發又過去了20年，東西部差距未能拉平，但有所縮小。

如果說前兩次西部大開發主要是拉動西部經濟發展的速度和規模，那么這一次是要求西部能夠盡快與全國同步，實現高質量發展。

“西部地區向外開放，從原來的腹地變成了前沿陣地。”

時隔14個月，2019年3月19日在中央全面深化改革委員會第七次會議上審議通過的《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），終于在2020年5月17日由國務院正式對外公布。

《指導意見》發布之后，5月22日的政府工作報告再次提出促進西部地區開放發展的系列舉措。

圍繞進一步促進西部地區高質量發展，兩會代表委員積極建言獻策。廣西、青海、陜西、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、重慶等西部八省份政協主席，聯名向全國政協十三屆三次會議提交提案，建議“十四五”加強鞏固西部地區脫貧攻堅成果，對西部地區脫貧攻堅后續政策給予支持。

西部地區地廣人稀，目前占中國領土面積的71%，人口的27%，GDP的20%。以改革開放為界，中國東部沿海地區先富，打破了過去的均衡發展，與西部地區逐漸拉開差距，中國經濟呈東、中、西梯度發展局面。

針對東西部地區發展失衡，過去20年，中央政府對這片土地持續予以貨幣財政、對外開放、科技教育以及產業政策的傾斜，但“西部地區經濟結構不合理、內生增長動力不足的問題仍然存在”（引自西部大開發“十三五規劃”）。

西部大開發也不僅是發展經濟，西部地區同時關涉中國的邊界安全、生態安全、能源安全、民族團結。面對國內外形勢的發展變化，西部地區的定位也在不斷調整。

“雖然字面上仍用了‘西部大開發，但其內涵不一樣。”浙江大學中國西部發展研究院常務副院長董雪兵對南方周末記者說，第一個十年，西部大開發著重于西部地區基礎設施建設和生態保護；第二個十年，注重西部地區的內生發展動力，包括開放和進一步的基礎設施建設、產業發展；未來十五年，則是大保護、大開放、高質量發展。

浙江大學中國西部發展研究院，成立于2006年，由國家發展和改革委員會與浙江大學共建，多年一直致力于西部大開發的研究。董雪兵參與了2010年和2020年兩份西部大開發政策的前期研究和起草，以及西部大開發“十二五”規劃、“十三五”規劃的編制。

西南財經大學中國西部經濟研究中心主任毛中根亦向南方周末記者表示，“如果說前面20年是西部開發的1.0版本，現在則進入了2.0版本”。

東西部差距縮小

1980年代，學術界對中國經濟提出“三分法”，即東、中、西三部分。東部有10省市，依次是北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；西部則有12個省份，分別為內蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆。

新中國成立后、改革開放前，也就是計劃經濟時代，中國實行的是均衡發展的戰略，內地工業得以發展。

改革開放后，中國經濟調整為讓一部分地區先富，然后帶動后富地區實現共同發展的非均衡政策。“七五”時期，中國明確提出“要加速東部沿海地帶的發展，同時把能源、原材料建設的重點放到西部，并積極做好進一步開發西部地帶的準備”。

此后20年，東西部經濟發展差距越來越大。直至2000年1月，國務院成立了西部地區開發領導小組，并在當年發布《關于實施西部大開發若干政策措施的通知》，中國西部大開發正式拉開序幕。

如今距離第一次提出西部大開發又過去了20年，東西部差距未能拉平，但有所縮小。按照統計局和各省公開的數據，東部GDP在1999年的總量約為4.5億，占全國GDP的55.4%，2019年為51萬億，占比為51.6%。而西部GDP總量在1999年約為1.5萬億，2019年增長至20萬億，GDP占全國比僅從18.7%上升至20.7%。

石河子大學綠洲發展研究中心原主任李萬明曾牽頭發表論文《西部開發政策效率評價與反思》，其中詳細盤點了東西部數據。論文總結稱，西部GDP增長率是在2005年后開始超過東部的，使得東西部發展差距明顯縮小。同時，東西部人均GDP差距也在縮小，但主要是因為東部人口增長數大于西部，即孔雀東南飛。

這篇論文是國家社科基金項目“西部大開發戰略實施效果評價及后續政策研究”的階段性研究成果。

此外，據最新公布的中國統計年鑒，截至2018年，中國有近14億人口。其中，東部聚集人口最多，占38.5%；西部緊隨其后，占27.2%。值得注意的是，西部比中部地區人多（中部人口占比26.6%），但GDP總量卻不及中部。

從居民人均可支配收入來看，2018年，全國平均數為28228元，只有東部超過了全國平均值，為36298.2元。西部在這一數字上墊底，只有21935.8元。

不過，在2013年至2018年間，東西部居民的收入差距也有所彌合，2013年，東西部收入差距為1.7倍，2018年縮小至1.65倍。

“區域不平衡發展在任何國家、地區永遠存在。”董雪兵認為，追求區域平衡并不現實。可以肯定的一點是，改革開放20年東部地區的率先發展，也為后面20年的西部大開發提供了物質和制度基礎以及改革開放的經驗。

他總結了過去20年西部大開發的主要成就，國家層面，保障了邊疆安全、民族團結、生態安全、能源安全；站在西部的角度，基礎設施得到改善，民眾可以享受到基本的公共服務；西部地區經濟發展縮小了與全國的差距，脫貧致富取得了重要成就，對外開放也有所增強。

在他看來，西部大開發不是一代人或幾代人的事情，可能就是一個長期的過程。西部地區未來的發展要體現以人為中心，也就是說，要讓西部地區三億多人口，實現真正的普遍的獲得感、幸福感和安全感。

進步與短板

談到西部大開發過去20年最大的進步，受訪者普遍提到的是基礎設施的改善。

在楊慶育看來，過去20年，西部發展最快的是硬件，如交通運輸，大大改善了西部的投資環境。他曾在論文中做過測算，從2000年到2015年這15年間，西部投資占全國比重上升6.66個百分點，東部下降了12.8個百分點，表明國家投資重點的轉移。

他現任清華大學中國發展規劃研究院的高級研究員，退休前在重慶發改委系統工作了三十年，曾親歷兩次西部大開發。

西部硬件的快速發展很大程度上得益于轉移支付。2019年5月，中國財政科學研究院課題組發表了一份名為《從轉移支付透視區域分化》的調研報告，其中指出，中國轉移支付規模從2008年的1.87萬億元增加到2018年的6.97萬億元。近年來，西部地區轉移支付規模占全國近80%，為區域經濟均衡發展以及欠發達地區基本公共服務均等化作出了重要貢獻。

但這份調研報告也指出，區域分化實際上是區域效率的分化，而轉移支付體現的是區域公平，雖然促進公平的轉移支付力度在加大，但是得到轉移支付越多的北部與西部，其效率反而越低，陷入一種區域公平與效率的“悖論”。

深層次原因在于，轉移支付和當地的經濟發展后勁之間并沒有形成良性循環，轉移支付資金的績效相對偏低，地方政府對中央轉移支付的依賴越來越大，一旦形成惡性循環，會對轉移支付產生更大需求，直到不可持續。

石河子大學教授李萬明等人在上述論文中評估了西部大開發的效果，提出中央確定實施西部大開發戰略時，就已經考慮到了自然條件、發展基礎、人才觀念等因素是制約西部發展的“瓶頸”，但西部地區經濟發展仍存在路徑依賴、產業規模和組織無序化、大項目滯后、投資溢出效應外流、資源和生態補償機制不完善等問題。總體來說，西部抓機遇、用政策的能力不足。

如西部地區幅員遼闊，資源極其豐富，但是過去很長一段時間，他們主要是把原材料賣給東部，價值不高，還要承擔破壞環境的后果。

再如，過去西部地區的產業，主要是能源礦產類的重型工業，但很多都由地方國企、大型央企投資，盡管也有承接東部產業轉移，但大多數體量較小。

董雪兵對南方周末記者表示，西部地區、欠發達地區發展，最大的短板，歸根結底是人才問題。

從2000年起，西部大開發政策無一不提到人才問題。從提高西部地區機關和事業單位人員的工資水平，到東部對口支援人才培訓，再到“訂單式”培養西部地區專業化人才，但這并未改變西部地區人口凈流出和人才外流的問題。

面對近年全國各主要城市紛紛發起的“搶人大戰”，西部處境更為困難。

在董雪兵看來，雖然現在西部地區硬的條件都不錯，但軟環境方面需要有一些措施，讓人感覺生活環境以及創業環境適合，有很多事可以去做。此外，西部地區也可以轉變思路，人才不一定要“為我所有”，只要“為我所用”就可以了。

高質量發展

楊慶育對南方周末記者表示，如果說前兩次西部大開發主要是拉動西部經濟發展的速度和規模，那么這一次是要求西部能夠盡快與全國同步，實現高質量發展。

例如這一次意見中提出，鼓勵重慶、成都、西安等加快建設國際門戶樞紐城市，提高昆明、南寧、烏魯木齊、蘭州、呼和浩特等省會（首府）城市面向毗鄰國家的次區域合作支撐能力。

“過去從來沒有這么提過。”楊慶育說，現在的提法對這些城市鼓勵很大，說明國家更注重西部營商環境的提升，不僅是改善硬件。

他的經驗是，西部城市要發展，一定要找到自己的優勢產業。比如2000年第一次提出西部大開發的時候，其中有一條，企業所得稅在西部可以由25%降至15%，但當時很多西部省市用不上，因為發展比較慢，稅收本來就沒多少。

重慶大概是在2007年的時候開始“無中生有”，在市政府的主導下，將重慶的化工企業利用起來，轉產筆記本電腦。筆記本電腦里的線路板、屏幕等都不是電子件，而是化工件。極盛的時候，全球的筆記本電腦三臺當中有一臺就是重慶生產的。

“一花帶來萬花開。”楊慶育說，有了產業以后，西部大開發里的很多政策都可以發揮作用。比如稅收優惠政策，對外資的吸引力很大，重慶還免去外企高管的個人所得稅，所以外資快速涌入重慶。

為降低筆記本出口歐洲成本，重慶在2013年開通了全國第一條中歐班列“渝新歐”，返程的空駛問題，又“逼迫”重慶這個內陸城市開設了汽車整車進口口岸。

這些原本與內陸城市無緣的政策，現在都寫入了《指導意見》，如國家支持在西部地區建設無水港，研究在內陸地區增設國家一類口岸，支持西部地區按程序申請設立海關特殊監管區域等。

三十余名住渝全國政協委員亦提交聯名提案，希望加強西部陸海新通道統籌協調力度，助推西部大開發形成新格局。

全國政協委員徐和誼，是北汽集團黨委書記、董事長。他直言，相信未來較長一段時間西部會發生巨變，汽車產業在西部市場大有可為，那是一個絕對的增量市場。隨著西部大開發的進一步深化，汽車產業在西部地區將迎來難得的發展機遇。

董雪兵認為，西部很多地方并不適宜搞工業，比如西藏、青海等的生態涵養區。每個地方都要找到適合自己發展，與當地資源、技術人才相匹配的產業。

《指導意見》第29條明確提出“分類考核”的辦法。參照高質量發展綜合評價指標和分領域評價指標，根據西部地區不同地域特點，設置各有側重、各具特色的考核內容和指標，實施差異化考核。

“分類考核，說白了就是不單純以GDP考核。”董雪兵表示，如果以GDP來考核，每個地方肯定首先要發展工業，因為這對GDP見效最快，但如果不是以GDP來考核，那么地方發展自主性會更強，會用自己的發展方式走自己的路。

從腹地到前沿

2020年初的新冠肺炎疫情，對全球貿易造成很大沖擊。中國海關統計數據顯示，1—4月，中國外貿進出口總值9.07萬億元，同比下降4.9%，而同期四川省的外貿進出口總值卻增長17.3%，達2282億元，位居全國第8位。

四川省統計局總經濟師、新聞發言人曾俊林，曾公開解釋過四川外貿為何逆勢增長：

首先市場結構發生變化，貿易量前三的對象分別是東盟、美國和歐盟；其次是商品結構發生變化，一季度四川省的集成電路產業增長較快；再次是從貿易結構看，四川省的加工貿易比重進一步提高，表明近年來四川省大力推動的加工貿易業發展，在關鍵時期起到了“穩外貿”的作用。

四川省委省政府決咨委委員、西南交通大學經濟管理學院教授駱玲接受媒體采訪時表示，西部地區尤其是四川和重慶，在十余年來逐漸構建起較為完整的加工貿易鏈條，其所形成的優勢是其他地區在短期內無法實現的，預計未來該方式仍將成為推動西部地區外貿發展的重要動力。

隨著“一帶一路”的推進，西部地區的開放性功能正在變強。毛中根對南方周末記者表示，如果說原來東部沿海的開放，是把發達國家的東西請進來，現在依托“一帶一路”，是讓中國相對發達的東西往外走，“西部地區向外開放，從原來的腹地變成了前沿陣地”。

在他看來，西部大開發，原來主要是講“開發”，現在講“大開發”與“大開放”并重，開放這個詞可能會變得越來越重要。

在董雪兵看來，2013年以來的“一帶一路”建設，使得西部地區的對外開放有了一個很好的起點，交通基礎設施如“五橫兩縱一環”，中蒙俄、新亞歐大陸橋、中國－中亞－西亞、中國－中南半島、中巴、孟中印緬六大經濟走廊，以及中歐班列等的開通，未來都會支持西部地區進入一個高水平的開放期。

西部的大開放，是對內、對外兩個層面的開放。對外開放就是通過“一帶一路”走出去，把國際國內資源、市場跟西部經濟結合起來；對內開放，則是對接長三角、粵港澳、京津冀等區域，把西部地區和東部地區的發展結合起來。