簡論消防安全黑名單制度中的法律問題

摘 要：消防安全黑名單制度是社會信用體系的一個重要方面，有助于改善市場信用環境;黑名單制度是消防監督領域的重要創新，從倚重消防部門行政管制而形成高壓的消防安全秩序，轉向通過市場機制和市場力量性和形成內生式守法;消防安全黑名單制度有利于遏制和預防重特大災害事故，通過對市場主體的信用評價，影響市場主體的商業信譽，從而使其不敢違約、不敢輕易違法違規。

關鍵詞：消防安全 黑名單 公共治理

2019年5月中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《關于深化消防執法改革的意見》，對消防安全的監管由事前監管轉向事中監管、事后追責，其中有三項內容涉及消防安全中的信用監管，具體表現就是消防安全黑名單制度。

一、消防安全黑名單概述

（一）目前實踐中的消防安全黑名單

目前沒有統一的消防安全黑名單的法律文件，但在安全生產領域有《安全生產法》以及相關部委制定的《對安全生產領域失信行為開展聯合懲戒的實施辦法》，對安全生產中的消防安全予以規制。雖然此規章沒有直接以“黑名單”命名，但規定了同樣功能的聯合懲戒制度。在規范性文件層面，自2011年國務院辦公廳下發了《國務院關于加強和改進消防工作的意見》后，多數消防救援總隊都出臺了相關黑名單制度，如陜西省消防救援總隊、江西省消防救援總隊出臺了本省的黑名單公布制度。《陜西省消防安全不良行為公布制度》《江西省消防安全守信激勵和失信懲戒暫行辦法》。其中有些屬于消防安全不良行為的信息公開，有些屬于消防部門與其他行政機關之間的聯合懲戒。

（二）消防安全黑名單概念

消防安全黑名單是指有消防安全管理職權的行政主體依照法律、法規，對嚴重違法失信的自然人、法人或其他組織的消防安全信息進行認定，將其信息列入由行政機關記錄并公示的名單，對記錄在冊的主體施加相應的懲戒措施。消防安全黑名單制度，是消防行政機關以信用手段，在黑名單的設立、實施中制定和運行的相關法律制度，包含了消防安全黑名單的設立主體，列入、移除條件，列入標準，列入、移出程序，列入的內容和期限，黑名單信息的公示以及失信的聯合懲戒，當事人權利的救濟等內容。

（三）消防安全黑名單的法律性質

消防安全黑名單是行政黑名單的一種，發布消防安全黑名單，是行政機關的一種行政行為，但對屬于何種具體行政行為則存在一定爭議。有學者認為懲罰性質的黑名單是處罰類的具體行政行為，警示性質的黑名單是行政指導，備案性質的黑名單是內部行政行為。[1]也有學者認為發布黑名單的行為具有行政公開的性質，其公布行為具有行政處罰、行政強制執行、行政指導、行政許可監管等性質，有著多重屬性。[2]同時，還有學者認為，市場監管方面的黑名單，就是單純的行政處罰，不包含其他法律性質。[3]另外，有從經濟法視角出發的學者認為，黑名單制度是一種法律責任，而且是經濟法責任，黑名單是對經營者信用的減等或資格的減免，此種責任就是經濟法責任的具體形態。[4]

對于公布消防安全黑名單，毋庸置疑的應當是屬于行政行為。因為其符合行政行為四個基本特征：首先，消防安全黑名單的行為主體是消防行政機關;其次，行政行為的作出是為了實現消防安全管理的行政目的;再次，此種黑名單的認定及其發布是具有職權因素的行為;最后，此種約束規范是公法規范。正是因為其具有行政權能和運用行政權，因而不是假行政行為，更不是個人行為或國家行為。[5]

同時，又因為具體行政行為與抽象行政行為的劃分標準是對特定的行政相對人產生直接的影響與否，消防行政機關一旦將具體的主體信息列入黑名單并公示，就會對特定的對象產生直接的影響，所以消防安全黑名單的實施是具體行政行為。

公布消防安全黑名單是否屬于行政處罰，黑名單具有天然制裁特性，有時甚至比其它的行政處罰更具嚴厲性，因此消防安全黑名單可以歸入行政處罰的范疇。具體來說，消防安全黑名單制度，通過對消防安全不良行為的曝光，來減損違法主體商業信譽、引導公眾出于對自身安全的考慮而將違法主體列入排除項，增強執法的威懾力，因而屬于一種聲譽罰。

而在火災事故倒查追責中，對相關責任主體降低資質等級、吊銷證書、行業禁入，這就是典型的資格罰，就是對嚴重違法失信人人行為能力和資格的禁止或限制，此時的懲戒就應當是以懲罰為目的。不同于單一的行政處罰是針對當事人某一特定的消防違法事實進行處罰，消防安全黑名單是對當事人全面的、綜合性的否定，并且否定性評價的后果和影響并非十分確定。正是由于當事人的信譽受到較大影響，因此在處罰的后果可能比單一的行政處罰更為嚴重。

有學者認為行政黑名單類型的多樣性決定了其法律性質的多樣化，懲罰性的黑名單在法律性質上可界定為處罰類行政行為，因為行政主體通過設立懲罰性行政黑名單，增加行政相對人的義務負擔，來提高行政相對人的失信成本。[6]但是消防安全黑名單并不屬于《行政處罰法》第8條明確列舉的六種行政處罰種類，可以將其歸類于該條第7項“法律、行政法規規定的其他行政處罰”。

二、消防安全黑名單制度存在的問題

（一）法律依據的缺失

“立治有體，施治有序”，消防安全黑名單制度內容散落相關的法律文件中，其中位階最高的是與消防安全有關聯的《安全生產法》。《安全生產法》第七十五條、第七十五條負有安全生產監督管理職責的部門應當建立安全生產違法行為信息庫，如實記錄生產經營單位的安全生產違法行為信息;對違法行為情節嚴重的生產經營單位，應當向社會公告，并通報行業主管部門、投資主管部門、國土資源主管部門、證券監督管理機構以及有關金融機構。該法涉及了安全生產領域的消防安全的黑名單，但改法并不適用于其他消防安全情形。在《消防法》及其他法律中也沒有專門針對消防安全黑名單的內容，所以，非安全生產領域的黑名單制度，是在缺乏上位法依據的情形下，在全國“創設”直接影響相對人權利義務的行為，直接違反了《立法法》第80條第2款的規定。

（二）消防安全黑名單的列入標準不統一

列入標準與行業屬性存在關聯關系，不同部門之間黑名單的列入標準大多是不同的。目前消防安全黑名單采用了列舉與兜底并用的方式規定列入標準，通過查閱河北、江西、貴州、陜西四個省份相關文件可以發現，黑名單列入標準都有自己的特色。《河北省消防安全不良行為公布制度》《陜西省消防安全不良行為公布制度》《江西省消防安全守信激勵和失信懲戒暫行辦法》《貴州省消防安全不良行為公布制度》。一種是“程度標準”：有將失信行為按等級劃分的，也有按相對人劃分的。按照失信程度的輕重，可以避免列入標準過低，將輕微違法、違規的行為列入，進而削弱黑名單的影響力。第二種是“頻率標準”：“一年內累計發生兩起以上造成人員死亡的一般火災責任事故”;第三種是“綜合標準”：就是綜合前兩項的標準。但是這三種模式都存在不足。

首先，程度標準中的“情節嚴重、影響惡劣”主觀判斷過于強烈，裁量權完全在消防部門或具體的執法人員。一方面導致自由裁量權的行使每次都要結合個案，增加了執法成本，也將增加同案不同罰的現象出現;另一方面，相對人無法運用此種彈性標準對自身的違法失信程度進行預判，消防安全黑名單無法為其發揮指引作用。其次，頻率標準雖然有具體明確的標準、有可操作性，但是對不同程度的違法行為會造成不同的消防安全危險欠缺考慮，使得合理性存在質疑。最后，綜合標準一般是一種選擇性條款的表述，僅僅是對程度和頻率的簡單疊加，并未規避前兩種列入標準的缺點。

另外，從現有規范性文件來看，對于列入標準的規定采用了行為導向性描述，如“消防設施、器材、消防安全標志配置、設置不符合標準逾期未改”，對于無法窮舉的則不得不加入兜底條款。還有少數條款是結果導向性描述，如“發生較大以上亡人責任火災”，但是對反復發生的較輕違法行為無法規制。

（三）列入周期缺乏科學性

目前消防安全黑名單的列入周期或公布期限基本都是固定期限，也有的規定了在整改完畢、達到最低公布期限后可提前申請撤銷。但仍然是一種靜態監管，無法防止已經上黑名單的相對人在被列入期間不再繼續出現違法失信行為。同時也無法避免被撤銷黑名單后又立即出現違法行為，但新的違法行為并不符合上黑名單的情況。因此按照現有的靜態監管模式，只要被列入消防安全黑名單，其違法行為就不再進行累計，當期限屆滿后，其“積分”相當于歸零，缺乏科學性。

（四）救濟程序不規范

從制度的歸屬性看，消防安全黑名單是失信懲戒機制中的一個組成部分，是通過合法形式向社會公眾告知違法主體不良行為、降低其聲譽的一種方法，是促進社會誠信體系建設和增強社會消防安全的有效手段之一。因而，黑名單的救濟與動態運行程序是十分必要的。程序正當原則是行政法的基本原則之一，包含了告知、陳述、申辯等內容。現有消防安全黑名單的規范性文件，一般僅包含了當事人的異議、認定單位復核、上下級的行政監督，是異議制度的典型表現。雖然沒有規定是否可以復議、訴訟，但是通過對消防安全黑名單法律性質的分析可知，列入黑名單、公布黑名單、聯合懲戒行為都直接影響了當事人的合法權益，當事人在法理上可以提起復議、訴訟。另外，消防安全黑名單還存在著聯合懲戒時的黑名單管理機關，若因為管理不當導致行政糾紛，同樣可以按照《行政復議法》或《行政訴訟法》的規定，提起復議、訴訟。

三、消防安全黑名單制度的完善建議

（一）明確法律依據

黑名單制度在防范消防安全事故、提升消防安全方面發揮了積極作用，但是也應當警惕消防安全黑名單成為各類無用黑名單的一種，規范亂象的關鍵就在于源頭把控。牢牢控制黑名單的設定層級，將設定黑名單的法律依據劃定在法律、行政法規位階，其他規范性文件只能在上位法的規定下做出具體規定。參照《行政許可法》和《行政處罰法》中對行政許可、行政處罰的設定權和規定權的的規制，建議將消防安全黑名單的設定權規定在《消防法》中，由國務院統一設定，又由于各地情況的差異，可以將消防安全黑名單的規定權限于省級人大或省級人民政府。

（二）優化消防安全黑名單管理體制

我國現有的行政黑名單基本都是部門黑名單，地方人民政府一般不直接公布黑名單，建議地方政府可以制定黑名單實施規范、確定黑名單黑名單的管理主體，在黑名單實施規范中對政府部門的黑名單進行統一規制。地方黑名單是指在某一特定區域內人民政府就其轄區內的嚴重違法失信主體設立的黑名單，一般綜合各個部門的黑名單。消防安全黑名單是針對消防領域內的嚴重違法失信主體設立的黑名單，但它離不開其它部門的聯合懲戒，而地方人民政府有對本轄區管理區域性和整體性的優勢。在地方人民政府的協調下，才能更好的發揮各類黑名單的聯合懲戒效果。因為其中涉及政府采購、公司注冊、各類資質取得等多部門領域只有將多部門的聯合懲戒作為約束行為人的最后法律手段才能更好的發揮作用。因此，確立黑名單的管理主體更有利于聯合其它部門對消防安全違法主體進行懲戒。

同時，設立主體專門就違法失信主體的消防安全不良行為進行專業的負面性評價，在此基礎上形成消防安全黑名單;而管理主體可以在轄區范圍之內，針對違法失信主體的所有失信行為進行整體負面評價，綜合其它部門的黑名單，形成地方黑名單。一方面能夠發揮消防部門監管的專業性，對消防監督對象發揮客觀的評價作用;另一方面又能夠發揮地方人民政府統籌全局的優勢，在區域范圍內進行聯合懲戒，符合行政法的基本原則。

（三）列入標準的合理設計

首先，可以將列入對象分成兩類，一類是消防安全領域的違法失信行為，主要是違法消防法或各省消防條例的的行為，因此其本身一般會先受到行政處罰。另一類是消防安全的違約失信行為，在消防安全“承諾制”實施后，一部分相對人必須簽訂消防安全承諾書，對于嚴重違反承諾書的違約失信行為或應當簽署承諾書卻不簽署而擅自營業的行為人，可以認定為嚴重違法失信。

其次，對于靜態監管的不合理之處，可以引進累積積分制，通過對較輕違法行為記小分值，嚴重行為記大分值，規制不斷發生的較輕違法行為，這一方案兼顧了程度標準和頻率標準。在設計時可以按照違法失信行為的權重不同進行賦分，不僅避免了消防部門自由裁量權過大的問題，又合理兼顧了數量標準和程度標準。一方面可以通過在公示平臺上對行為人的失信行為及其分值進行公布，另一方面通過動態的滾動計分方式可以避免因周期到期后積分清零的漏洞。例如，第一個計分周期為第1年至第3年，第二個計分周期則為第2年至第4年，以此類推，這樣就能使得行為人的失信行為在較長時間內都記錄在案。

（四）保障相對人的權利

消防安全黑名單的列入程序和公布制度都應當遵守程序正當原則。首先，應當遵守行政公開原則，將黑名單的列入程序向社會公眾公開，便于相對人在權利受到侵害時可以迅速尋求行政機關救濟。其次在列入程序中應當說明理由和告知違法失信人，將其失信行為的事實、法律依據、救濟途徑等以決定的形式書面告知相對人。再次，是否要將聽證程序引入列入程序？個人認為雖然聽證程序是現代行政程序的核心制度，但是，因為消防安全黑名單一般是在行政處罰或其它失信行為之后，其列入條件和規則明確，還有信息公布的平臺，行政機關自由裁量權相對較小時，黑名單的列入程序無需再加入聽證程序。

最后，當行相對人認為其權利受到侵害而進行異議、復議、訴訟時，是否繼續公布其信息？若公布的信息確實侵犯了其合法權利，則面臨行政賠償等問題，但在行政法中申請救濟一般是“不停止執行”原行政行為，這涉及到信息公開中的名譽罰與相對人權利保護的沖突。個人認為，在此處可以將行政行為的公定力與執行力分開，在相對人進行權利救濟時，暫時不公布其信息以避免被申請行政行為被執行后可能造成消極后果。此時的暫時性保護并不影響被申請行政行為的公定力，僅僅約束在被申請復議或被訴行政行為的執行力。簡而言之，就是在消防安全黑名單公布時，相對人認為公布的信息對其權利有侵害而申請救濟時，此時可以暫時將其移出公布名單，但并不影響已經作出公布決定的效力，只是在其申請救濟期間暫時不公布，等待救濟終結時再公布，避免公布后可能造成的消極后果。

參考文獻：

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[2]秦姍姍.行政“黑名單”制度研究[D].南京：南京大學，013.

[3]連建彬.市場監管視角下的黑名單制度研究[D].蘇州：蘇州大學，2016.

[4]張家宇.經濟法視閾中的黑名單制度研究[J].延安大學學報（社會科學版），2013（10）.

[5]蘭皓翔.行政黑名單制度研究：一個權利保護的視角[J].山東行政學院學報，2017（1）.

（劉志鵬，中國人民警察大學研究生部一隊）