城市公共安全背景下應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系探析

摘 要：我國(guó)城市化進(jìn)程加快，特大型城市以及城市群的治理能力問(wèn)題逐漸暴露，治理體系遭受?chē)?yán)峻挑戰(zhàn)。人口、資源的集聚效應(yīng)造成社會(huì)脆弱性的增加，使得城市公共安全趨勢(shì)不容樂(lè)觀。城市管理者應(yīng)當(dāng)以大數(shù)據(jù)及人工智能技術(shù)平臺(tái)為依托，在法制背景下，厘清應(yīng)急事件中指揮和權(quán)力從屬關(guān)系，整合城市各應(yīng)急部門(mén)指揮中心，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人力、資源，建立起適用于城市公共安全框架下的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體制與機(jī)制。同時(shí)細(xì)化和規(guī)范城市應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的流程，完善應(yīng)急聯(lián)動(dòng)“一案三制”相關(guān)內(nèi)容，以構(gòu)建適用于城市安全體系下的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系。

關(guān)鍵詞：城市 公共安全 應(yīng)急聯(lián)動(dòng) 治理體系

一、引言

當(dāng)前，伴隨著城市化進(jìn)程加快和國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，社會(huì)內(nèi)人口和資源的集聚性衍生出社會(huì)脆弱性、安全風(fēng)險(xiǎn)性和治理復(fù)雜性等一系列問(wèn)題相互交織，各類安全事件頻發(fā)。自2003年“非典事件”后，建立國(guó)家層面的應(yīng)急處置部門(mén)的有關(guān)內(nèi)容，逐漸引起學(xué)界重視。2008年奧運(yùn)會(huì)的召開(kāi)和汶川地震的發(fā)生，對(duì)應(yīng)急部門(mén)處置公共安全突發(fā)事件提出了更高的要求。在此背景下，各地各類應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心相繼建立并逐步發(fā)展完善至今。黨的十九大提出，要求建立健全“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的特大城市公共安全應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，探索完善特大城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)綜合管理模式。因此，對(duì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系進(jìn)行研究已經(jīng)成為當(dāng)前事關(guān)城市公共安全的重要內(nèi)容。

二、域外應(yīng)急聯(lián)動(dòng)模式探析

目前世界范圍內(nèi)較為典型的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系主要包括美歐和日本兩類，以此兩種為代表的體系發(fā)展時(shí)間較長(zhǎng)，建設(shè)程度較為完善。通過(guò)與我國(guó)應(yīng)急體系進(jìn)行對(duì)比，能夠總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)發(fā)現(xiàn)自身存在的不足，從而加以改善。

（一）美歐應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系評(píng)析

第一種是以美歐國(guó)家為代表的“兩級(jí)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系”。就體制而言，由于美歐多為聯(lián)邦制政治體制國(guó)家，因此其應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系主要可分為聯(lián)邦政府、州政府兩級(jí)。1979年美國(guó)成立聯(lián)邦緊急事件管理署，簡(jiǎn)稱FEMA。在聯(lián)邦范圍內(nèi)，發(fā)生跨區(qū)域的公共安全、自然災(zāi)害等事件，由聯(lián)邦管理署下轄的緊急部、聯(lián)邦保障部等機(jī)構(gòu)實(shí)施聯(lián)動(dòng)管轄，主要進(jìn)行制定計(jì)劃、調(diào)動(dòng)資源、協(xié)調(diào)力量、應(yīng)急處置、評(píng)估善后等。該署在華盛頓設(shè)有總部外，還在波士頓等10個(gè)地區(qū)設(shè)立了區(qū)域中心，幫助協(xié)調(diào)所轄范圍內(nèi)各州進(jìn)行應(yīng)對(duì)處置。同時(shí)，在州行政區(qū)域內(nèi)部發(fā)生的公共安全、自然災(zāi)害等事件，由各州負(fù)責(zé)實(shí)施。例如芝加哥第五區(qū)域中心，負(fù)責(zé)所轄明尼蘇達(dá)州、俄亥俄州等州的區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心。此類應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系，適應(yīng)其國(guó)家政治體制，設(shè)立聯(lián)邦、州兩級(jí)，層級(jí)少，其區(qū)域中心僅負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)和情況反饋，應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮模式與目前我國(guó)所倡導(dǎo)的“扁平化指揮”概念相近。同時(shí)將自然災(zāi)害、公共安全等形式的突發(fā)安全事件均納入應(yīng)急管理體系，有利于協(xié)調(diào)突發(fā)事件情況下的應(yīng)急資源，協(xié)調(diào)平臺(tái)層級(jí)較高。

（二）日本應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系評(píng)析

第二種是以日本為代表的“雙主導(dǎo)模式應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系”。日本應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系主要包括以下兩種：以行政區(qū)域主導(dǎo)和以救援隊(duì)伍主導(dǎo)。日本應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系的應(yīng)用場(chǎng)景以地震類自然災(zāi)害為主，社會(huì)公共安全事件相對(duì)較少。因此，其應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系主要針對(duì)災(zāi)害事件。當(dāng)單行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)生自然災(zāi)害，日本事前劃分的城市區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制即會(huì)響應(yīng)。例如“首都圈”內(nèi)東京都內(nèi)發(fā)生地震災(zāi)害事件，該圈區(qū)域聯(lián)動(dòng)中心即通知千葉、神奈川等地進(jìn)行聯(lián)動(dòng)，調(diào)配人員物資等進(jìn)入首都圈進(jìn)行應(yīng)急響應(yīng)。而當(dāng)該區(qū)域內(nèi)災(zāi)害復(fù)雜程度較高，無(wú)法處置時(shí)，即轉(zhuǎn)入以救援隊(duì)伍主導(dǎo)模式，由國(guó)家額外編成的緊急指揮支援部隊(duì)介入處置，例如救助部隊(duì)、特殊災(zāi)害部隊(duì)等8個(gè)專業(yè)化部隊(duì)。日本的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)救援模式，其指導(dǎo)思想在于國(guó)家預(yù)先劃分各區(qū)域范圍。災(zāi)害發(fā)生時(shí)，區(qū)域內(nèi)部自行聯(lián)動(dòng)進(jìn)行應(yīng)急協(xié)作，無(wú)需通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一指揮調(diào)配，因此可大幅提高應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系的響應(yīng)速度。

三、我國(guó)現(xiàn)階段應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系所存在的問(wèn)題

在當(dāng)前公共安全形勢(shì)愈發(fā)嚴(yán)峻的情況下，我國(guó)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系已基本建立，涵蓋國(guó)家、區(qū)域、省、市多層級(jí)。較為典型的有珠江三角洲和長(zhǎng)江三角洲地區(qū)。例如粵港澳、珠三角、泛珠三角各自建立所屬應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，同時(shí)三處機(jī)制再以區(qū)域政府合作為平臺(tái)，構(gòu)成華南區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。長(zhǎng)三角地區(qū)以警務(wù)合作為契機(jī)，江、浙、滬三地建立警務(wù)層面的聯(lián)動(dòng)平臺(tái)，在打擊流竄犯罪、追捕逃犯和整治結(jié)合部地區(qū)治安秩序方面發(fā)揮重要作用。2018年國(guó)家成立應(yīng)急管理部，更是從國(guó)家層面正式確立了應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的主管部門(mén)和隸屬關(guān)系。但當(dāng)前我國(guó)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系仍然存在較多不足之處，亟待改善。主要存在如下問(wèn)題。

（一）應(yīng)急聯(lián)動(dòng)法制體系尚不完善，配套政策制度有待建立

“依法應(yīng)急、依法聯(lián)動(dòng)”是城市背景下實(shí)施應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的根本途徑。目前我國(guó)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)法律規(guī)范僅有2007年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，但對(duì)于應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系尚未有具體規(guī)定，缺少對(duì)應(yīng)急管理和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)過(guò)程中政府權(quán)限從屬問(wèn)題的具體規(guī)定，無(wú)法為指令下達(dá)提供科學(xué)的法制框架，極易導(dǎo)致指揮過(guò)程中行政命令缺乏權(quán)威性，效能降低。同時(shí)該法思想指導(dǎo)性質(zhì)較強(qiáng)，對(duì)于具體運(yùn)用，缺少指南式的靈活度與普適性。此外，對(duì)于政府人員的容錯(cuò)糾錯(cuò)與問(wèn)責(zé)機(jī)制尚未建立。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要建立和完善領(lǐng)導(dǎo)干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，建立政府人員激勵(lì)機(jī)制。缺少應(yīng)急管理的激勵(lì)機(jī)制，即會(huì)導(dǎo)致政府人員處置過(guò)程中積極性和主動(dòng)性喪失，從而降低對(duì)跨區(qū)域突發(fā)公共事件的能力與效果。

（二）建立標(biāo)準(zhǔn)各異，協(xié)調(diào)指揮缺乏統(tǒng)一性和權(quán)威性

城市背景下，多數(shù)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系建立均是以該城市政府部門(mén)主導(dǎo)建立，在具有地方特色的同時(shí)卻難免有所疏漏，國(guó)家未出臺(tái)建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系的詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)。例如上海為代表的授權(quán)模式應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮中心是依托公安機(jī)關(guān)指揮中心構(gòu)建應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心。南寧的集中模式是設(shè)立專門(mén)的城市應(yīng)急中心，直接受市政府管理，人員編制相對(duì)固定，統(tǒng)一平臺(tái)進(jìn)行應(yīng)急處置，而深圳的代理模式是依托原有的政府辦公廳（值班室）設(shè)立城市應(yīng)急指揮中心，建立統(tǒng)一的信息通信網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，下設(shè)各類分中心。此三者模式均兼具各自特色，符合自身長(zhǎng)期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但無(wú)法作為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行普及?？鐓^(qū)域公共安全事件或自然災(zāi)害事件發(fā)生時(shí)，通常需要建立聯(lián)合應(yīng)急聯(lián)動(dòng)指揮機(jī)構(gòu)。因此，當(dāng)跨區(qū)域的社會(huì)公共安全事件或自然災(zāi)害事件發(fā)生時(shí)，由于各自標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)急體系設(shè)置的差異性，極易會(huì)出現(xiàn)管轄權(quán)屬爭(zhēng)議、縱向?qū)蛹?jí)職能模糊、信息溝通不暢等問(wèn)題，從而造成指揮權(quán)威性喪失。

（三）應(yīng)急聯(lián)動(dòng)能力建設(shè)缺位，相關(guān)利益共同體合作意識(shí)淡薄

目前應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系下，政府部門(mén)為應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的主導(dǎo)單位，各類應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系的決策主體多為政府部門(mén)人員，但由于缺少系統(tǒng)的應(yīng)急情況發(fā)生的處置培訓(xùn)。在安全事件或?yàn)?zāi)害事件發(fā)生時(shí)，往往無(wú)法快速響應(yīng)。同時(shí)，應(yīng)急理論和應(yīng)急人才的匱乏，導(dǎo)致應(yīng)急理念的落后，無(wú)法在實(shí)際處置過(guò)程中進(jìn)行有效的信息溝通、資源整合以及聯(lián)動(dòng)參與。較易出現(xiàn)的情況是，各政府機(jī)構(gòu)部門(mén)在處置公共安全事件和自然災(zāi)害事件時(shí)，通常會(huì)立足自身立場(chǎng)制定解決對(duì)策，未能立足全局進(jìn)行預(yù)先性的防控，從而導(dǎo)致整體應(yīng)對(duì)陷入被動(dòng)，在耗費(fèi)時(shí)間和處置效果兩方面，均不能達(dá)到主動(dòng)協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)合作的高效。此外，民眾、社會(huì)組織也是應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系的利益共同體，是該體系的重要組成部分。但由于宣傳、演練的缺失，導(dǎo)致聯(lián)動(dòng)意識(shí)淡漠，聯(lián)動(dòng)能力顯著下降，極易陷入“應(yīng)而不急，聯(lián)而不動(dòng)”的局面。

四、完善應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系的建議

（一）建立配套應(yīng)急聯(lián)動(dòng)法律規(guī)范體系，編制科學(xué)合理的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案體系

城市化的首要治理前提是法治化。因此，亟待建立起一套“法律、法規(guī)及規(guī)章、規(guī)范性文件”三級(jí)法律規(guī)范體系。應(yīng)當(dāng)以憲法為根本指引，同時(shí)以突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法為主體框架。同時(shí)應(yīng)當(dāng)包含應(yīng)對(duì)社會(huì)公共安全事件、自然災(zāi)害事件等不同類型的部門(mén)應(yīng)急單行法和程序法。此外，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充建立適當(dāng)?shù)乃痉ń忉尅?shí)施細(xì)則及專門(mén)性預(yù)案等。由此增強(qiáng)應(yīng)急法律的嚴(yán)密性、邏輯性和可操作性。同時(shí)要重視預(yù)案編制在應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中發(fā)揮的作用，應(yīng)急預(yù)案是對(duì)于特定公共安全事件或自然災(zāi)害預(yù)先編訂的行動(dòng)指南，除評(píng)估對(duì)象客體的脆弱性和防范的風(fēng)險(xiǎn)性外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制、體制作出詳細(xì)規(guī)定，尤其應(yīng)當(dāng)明確對(duì)于指揮、協(xié)調(diào)等內(nèi)容，作出預(yù)先性的具體安排，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)人、技、物等資源部署情況。2018年國(guó)務(wù)院工作報(bào)告中特別強(qiáng)調(diào)要提高政府運(yùn)行效能，應(yīng)急效能是績(jī)效政府的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。因此應(yīng)當(dāng)在完善應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系過(guò)程中，政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)專門(mén)成立應(yīng)急求援預(yù)案編制工作組。在《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的基礎(chǔ)上，評(píng)估本區(qū)域的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)情況，建立起切合自身實(shí)際的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)預(yù)案。確保在事件發(fā)生時(shí)，能夠迅速依法聯(lián)動(dòng)、依法應(yīng)對(duì)。

（二）推進(jìn)突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系信息化，促進(jìn)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一化

影響應(yīng)急聯(lián)動(dòng)效能的關(guān)鍵因素在于信息化平臺(tái)構(gòu)建。目前，依托城市內(nèi)信息集成的便利性，公安部門(mén)建立起了人口、車(chē)輛等各類數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，但重復(fù)建設(shè)、容量較小等問(wèn)題依然存在，彼此間融合互聯(lián)程度較低。在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)利用效率低下。例如公安部門(mén)建立的人員基本信息庫(kù)、消防部門(mén)建立的應(yīng)急救援?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)等在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，均是實(shí)施應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的重要依據(jù)。但彼此之間尚不能互聯(lián)互通。因此應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的綜合性共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多平臺(tái)整合。打破以往數(shù)據(jù)的收集和整理的模式，建設(shè)一個(gè)涵蓋人力、資源、手段等多方面的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)信息管理平臺(tái)，使所收集整理的數(shù)據(jù)能夠有效發(fā)揮支撐作用。打破部門(mén)間、地區(qū)間的信息壁壘，避免信息孤島的現(xiàn)象產(chǎn)生。同時(shí)，通過(guò)信息手段實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一指揮，在明確自身所處應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上，遵循標(biāo)準(zhǔn)化的行動(dòng)預(yù)案，迅速進(jìn)行應(yīng)對(duì)、避免失位，形成協(xié)同化的整體應(yīng)對(duì)格局。

（三）健全應(yīng)急能力培養(yǎng)機(jī)制和人才培養(yǎng)體系，建設(shè)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制

較之域外國(guó)家，我國(guó)應(yīng)急管理人才較為匱乏，應(yīng)急能力建設(shè)尚不成熟。針對(duì)此類問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府部門(mén)的人力資源共享體系，通過(guò)工作經(jīng)驗(yàn)交流、人才能力培訓(xùn)、和職業(yè)能力教育等形式，提高區(qū)域應(yīng)急管理的整體水平。根據(jù)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)過(guò)程中所涉及不同部門(mén)，分別培養(yǎng)該領(lǐng)域?qū)I(yè)應(yīng)急人才，并建立應(yīng)急管理人員資料庫(kù)，遇有突發(fā)事件時(shí)，所屬應(yīng)急管理人員按照預(yù)案編組為決策者提供謀劃建議，進(jìn)行有序應(yīng)對(duì)。此外可通過(guò)激勵(lì)機(jī)制與懲戒機(jī)制相結(jié)合，在應(yīng)急聯(lián)動(dòng)過(guò)程中激發(fā)行政人員的主觀能動(dòng)性，并制定嚴(yán)格的崗位職責(zé)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，從而加強(qiáng)城市專業(yè)應(yīng)急人才隊(duì)伍建設(shè)。

綜上所述，面對(duì)當(dāng)代突發(fā)事件的巨大復(fù)雜性和危害性，構(gòu)建和完善突發(fā)事件政府部門(mén)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，己成為我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的一個(gè)重要方面。如何通過(guò)有效的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制來(lái)整合各分散部門(mén)參與應(yīng)急管理實(shí)踐，確保各類應(yīng)急聯(lián)動(dòng)資源得到及時(shí)充分的調(diào)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)各部門(mén)之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而提升政府部門(mén)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)能力，降低突發(fā)事件可能造成的損失，已成為當(dāng)今提高提高政府治理體系治理能力的重要研究?jī)?nèi)容。目前，我國(guó)在城市安全背景下的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系已初步建立，但是仍然存在較多不足之處。研究人員應(yīng)當(dāng)從理論、實(shí)踐兩方面出發(fā)，遵循黨的十九大所提出的關(guān)于建立特大城市公共安全應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的有關(guān)要求，從法治化、信息化、人才化等多方面著手，以法律作為應(yīng)急的權(quán)力來(lái)源，以信息化作為聯(lián)動(dòng)的效能保障，以人才化作為長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的重要基石，努力構(gòu)建更加科學(xué)合理的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)體系，以期在未來(lái)發(fā)生重大公共安全事件或自然災(zāi)害事件時(shí)，能夠科學(xué)、有效、合理地進(jìn)行處置。

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（李凡，中國(guó)人民警察大學(xué)研究生部）