我國煙草專賣制度的缺陷與改革思路

陳拙 陳貝璕

摘 要：國煙草行業實行統一領導、垂直管理、專賣專營的國家壟斷體制，煙草專賣制度的實施具有歷史合理性。然而，中國經濟體制正在發生深刻變化。市場經濟的本質在于競爭，政府干預必須受到嚴格的限制。當前，煙草專賣制度已經明顯體現出腐敗、政企不分、地方保護主義、外煙進入困難等弊端，亟需改革，通過市場而非行政的力量來發展壯大煙草行業。貫徹反腐建設、推動法治完善、調整稅收制度、參與國際競爭是煙草行業市場化的良藥，亦是煙草專賣制度改革的方向。

關鍵詞：煙草專賣制度 改革 競爭 反腐 反壟斷法

一、引言

專賣（monopoly），意為壟斷經營。我國運用公權力對一些高利潤行業進行壟斷由來已久。春秋時齊國宰相管仲提出“官山海”，國家盡收山林川澤之利，宋朝實行“禁榷”制度，進一步擴大專賣商品范圍。所謂煙草專賣，即國家作為煙草公司唯一股東，通過限制、排除市場競爭的手段生產、銷售、進出口煙草專賣品。實施煙草專賣制度客觀上取得了增加國家財政收入、保護國內煙草行業、促進貧困地區經濟發展與就業等成就。然而，任何制度都有其產生的歷史背景，煙草專賣誕生于建國后經濟落后、民族工業薄弱的特殊環境，具有歷史必然性。但在經濟騰飛、國企改革的今天，為什么對仍堅持煙草實行政企合一的嚴格管理？傳統觀點認為，煙草對人體健康有一定危害，又是社會必需品與高稅商品，若政府不對企業全面干預，勢必會損害消費者利益、影響國民經濟安全。這樣的辯解是缺少邏輯與說服力的：現行專賣制度并不是控煙的有效手段。公共場所禁煙等規定決不會導致煙民數量減少，因為香煙屬于成癮性產品，需求彈性本身較小，且民眾選擇吸食香煙時已將各種限制交易與行為的成本納入考量。對于該群體而言，幾乎所有的控煙政策都可以轉化為交易成本，控煙政策越嚴厲，消費者僅會選擇價格更為低廉的香煙、另選吸煙場所而不會放棄吸食。嚴苛的約束只會損害消費者利益，降低消費水平，并不導致控煙政策目的的實現。另外，政企合一使社會資源處于一種為特定集團保有的狀態，對資源的浪費程度幾乎取決于其道德水平以及相當有限的法律、紀律約束。事實上，社會資源的稀缺性決定了人們保有它的愿望，任何人都是約束條件下的自身利益最大化者。筆者非常贊成張五常教授的一個觀點：“實行或維持管制和調控，常常僅僅是用來方便腐敗。這并不是說政治家或官員從不把非金錢收入比如為社會工作放在心上。但是，真正鼓勵誠實動機的制度性約束條件確實很稀少。”[1]

二、煙草專賣制度的缺陷——腐敗、地方保護主義及其引發的限制競爭

1991年我國通過《煙草專賣法》的時候有71個國家實行煙草專賣制度[2]，目前只有中國和朝鮮仍在實行，這個情況值得我們思考。中國加入WTO近18年的時間里，各行各業都在積極與國際接軌，而煙草不僅沒有融入國際煙草經濟大循環，反而仍處于閉環市場中。煙草專賣制度被稱為“計劃經濟的最后一座堡壘”，它天然導致了資金與資源的密集，企業主要領導集黨務、政務、業務于一身，權力的高度集中實際扼制了內部監察制度運轉，成為誘發腐敗的制度因素。2016年中央巡視組對各地煙草系統駐京辦事處進行巡視。據中央紀委監察部網站報道，黑龍江省煙草局駐京辦位于北京一高檔小區，不掛牌、無標識，4套住宅合計968平米，帶有8個車位，一套辦公，三套用于娛樂，接待官員。2019年，原云南省煙草專賣局黨組書記、局長余云東因受賄罪、濫用職權罪、為親友非法牟利罪被判處有期徒刑13年。法院查明，其受賄920余萬元，為親友非法牟利240余萬元。同年，原國家煙草專賣局黨組成員、副局長趙洪順年因涉嫌“受賄數額特別巨大”被提起公訴。煙草行業的腐敗現象充分說明了現行的煙草專營專賣制度存在著淪為個人牟利工具的風險。權力會破壞制度，腐敗也能發展成為一種制度。日本經濟學家青木昌彥指出：一種具體表現形式只有當參與人相信它時才能成為制度。在此意義上，成文法和政府規則如果沒有人把它當回事就不構成制度。舉例來說，政府根據某項法令禁止出口某些物品，但如果人們相信，賄賂海關官員可以繞開此項法令，那么，與其把這項法令當成制度，還不如把這項賄賂視為制度更合適。[3]

地方保護主義及其導致的競爭受限是煙草專營專賣制度的又一大“后遺癥”，這與煙草行業的巨額利潤刺激和煙葉稅實施是密不可分的。地方政府稅收返還的多少取決于當年地方“兩稅”（消費稅和增值稅）的增長情況。卷煙消費稅和煙草行業的增值稅在“兩稅”中占了較大比例，使它們成為決定地方政府實際可支配財力的重要因素。[4]煙葉稅屬于地方稅種，征收對象為煙草公司，這天然地使地方政府與當地煙草公司形成利益共同體，地方保護主義也有了滋生的土壤。2011年，信陽市紀委出臺的《公務接待費限額管理規定》要求：“公務接待不追求奢侈名貴，在本市范圍內公務接待活動中，要抽河南煙、喝本地酒、吃信陽菜”，引發輿論關注。政府對煙草的依賴還表現在多地有指定的“公務煙”、“接待煙”（均為本地煙），對外解釋多為杜絕奢靡、突出特色，實質上則為市場筑起高墻，進一步鞏固當地煙草公司的市場支配地位，防止稅收外流。煙草公司借此努力經營“回饋”政府，這天然會帶來煙草公司與政府間的利益輸送，產生腐敗。不僅如此，煙農的市場主體地位會受到嚴重削弱。在一些重度依靠煙葉稅的貧困地區，出現了強制農民種植煙草的行為。農民種植煙草的投入遠高于一般農產品，出賣煙葉時還可能受到收購人員的壓級壓價，承受收購方轉嫁的煙葉稅。這激化了農民與煙草公司、基層政府的矛盾，不利于社會和諧穩定。附隨地方保護主義帶來的是限制競爭狀態，各省間卷煙流通阻力大，外地香煙在納稅、價格、進貨量等方面相較本地煙處于不利地位，一些質量低、價格高的卷煙在當地大行其道，侵害消費者利益。很多省市還以查處“假、私、非、超”卷煙為名，來阻礙外埠煙的流通。[5]這嚴重阻礙了全國統一開放性市場的形成，違背了政策透明性與公平性，不利于吸引外來投資，無疑會影響社會主義市場經濟健康發展。

三、煙草專賣制度的改革邏輯

（一）全方位加大反腐敗力度

煙草系統大量腐敗現象銷蝕著煙草專賣制度帶來的就業、稅收等紅利，當前急需通過制約、監督權力防止公共權力的非公益性運用。腐敗的基本表現是權力尋租，即政府不當的市場干預導致權力成為商品，尋求租值。反尋租的關鍵在于政府的適度干預，只有劃清政府與市場的職能界限，才能利用規范的法律來制約權力尋租，將部分權力下放到市場。[6]反腐是一項系統工程，需要綜合運用以下措施：1.改變煙草公司與煙草專賣局政企不分現狀。煙草專賣局應主要承擔行政管理職能，主管機關仍為工信部，煙草公司則承擔生產經營職能，由國務院國有資產監督管理委員會負責。政企分家會帶來較大規模的人事變動，可以借此重新分配權力，將高度集中的權力進行分割。2.完善分配制度。進一步推進財政支持與煙草公司效益掛鉤、從業人員薪酬與工作成績掛鉤，激發煙草公司及其職工的積極性，杜絕“大鍋飯”形式的福利體系，節省開支。3.競爭抑腐。限制政府對市場的干預力度，保障市場競爭對資源配置的決定性作用。這是市場主體“經濟人”特點決定的：理性的市場參與者無需外在力量也會努力實現利益最大化，避免資源不合理配置帶來的低效率與浪費。進一步打破區域市場壁壘，放開煙草生產和銷售，加強省際競爭、南北競爭，通過優勝劣汰的法則提高我國煙草公司綜合競爭力。4.法治抑腐。明確權力由法律賦予，增強有關國家機關執法能力、監督能力、司法能力;提高全民法治意識，鼓勵社會成員對煙草系統貪腐行為進行舉報揭發;依法處理貪腐人員，凸顯違法犯罪成本，厘清內部處分與刑事處罰的區別;加強廉政建設，加強對干部的作風管理，提高廉潔意識。最后，政府官員作為公眾利益的代理人，奉公守法得到的回報越低，為尋租者提供“權力服務”的供給量就越大。[7]在全方位大力度反腐的同時，還要確保官員的合理待遇，對廉潔守法、勤政有為者進行獎勵。

（二）正確理解、繼續完善《反壟斷法》

對于煙草行業，相比于完全的自由競爭，一定程度的國家壟斷與競爭相結合可能帶來更大的社會效益，因為壟斷經營者與交易相對方并不存在太大的議價空間，可以最大限度地節省交易成本并形成規模優勢。壟斷經營本身會帶來制度成本，但在合理的產權安排下，可以有效地減少租值耗散。但壟斷經營需要受到《反壟斷法》制約，以明確自身邊界，防止阻礙公平競爭、降低經濟運行效率。我國《反壟斷法》第七條規定：國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護，并對經營者的經營行為及其商品和服務的價格依法實施監管和調控，維護消費者利益，促進技術進步。該條明確了煙草專賣制度適用《反壟斷法》的豁免條款，從立法上確立了國家壟斷的合法性。然而，壟斷必須適度并堅持公益性。若壟斷阻礙了優勝劣汰的競爭機制，使資源的合理配置受阻，理性的人們一定會尋求其他的機制取而代之，而替代機制運行的成本則是租值耗散的反映。現階段煙草行業不具備放棄國家壟斷經營的條件和能力，但這絕不意味著煙草公司各項業務都具有壟斷性，更不意味著煙草公司與行政管理部門的一切行為都屬于《反壟斷法》的豁免對象。有學者認為，中國煙草產業是典型的行政壟斷行業，具有行業行政壟斷與地區行政壟斷的雙重特征。[8]必須是服務于公益目的的壟斷行為才能適用反壟斷豁免準則，即符合推動行業與經濟發展、促進資源有效配置、維護消費者利益的宗旨。地域型行政壟斷、私利型行政壟斷是我國法律所禁止的。[9]然而，我國《反壟斷法》還存在漏洞與空白。該法第五十一條規定：“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關責令改正;對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。反壟斷執法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議。”該條對行政壟斷的處罰僅僅是由上級機關“責令改正”以及內部處分，反壟斷執法機構只有建議權。而反壟斷執法機構的“建議權”究竟是一種“權利”還是一種“權力”有待討論。[10]即使這屬于公權力，上級機關也可以不予采納，實際上不當地給予了行政機關豁免權，排除了反壟斷執法機構與反壟斷委員會的管轄權。可見該條款責任機制的設計混亂而不嚴謹，對行政壟斷的限制名存實亡。鑒于行政權力天然的膨脹傾向與行政壟斷可能帶來的危害，首先應當明確對煙草行業的豁免不等同于其處于《反壟斷法》法外之地。在此基礎上，還應當完善行政壟斷的責任形式、賦予反壟斷執法機構實權，對行政機關的處理不需要征求該機關的上級機關的意見，有異議則通過行政法規定的相關程序解決。最后，處理結果還應當及時向社會公開，接受各方監督。

（三）調整稅收結構，破除地方保護主義

中國煙草行業貢獻的巨額稅收收入并不意味著它處于健康的發展狀態。稅利不分、政企不分嚴重阻礙著效率提高。對內行政壟斷將煙草維持著較高的價格水平，對外嚴格限制外煙流入，而煙草需求彈性本身較小，三種因素綜合作用使煙草公司可以輕松營利而不需要將太多的精力放在提升質量與生產效率上。財政分稅制下的不適當措施是造成中國煙草產業競爭力低下的關鍵誘因。按照當前分稅制原則，地方獲得的稅收包括煙葉稅、增值稅的25%、企業所得稅、城市維護建設稅與教育費附加，這必將誘發地方政府借助行政權力來分割地域市場的沖動。[11]地方政府通過征稅獲得穩定的收入，與煙草公司不可避免地形成利益共同體，煙草國家專賣有變為“地方專賣”之弊。從實際效果上來看，煙葉稅基本沒有達到提高煙葉質量與控煙的目的，反而損害了煙農的自主決策權、加重地方政府對煙草行業的依賴、違背稅收中性原則。改良煙草專賣制度，應當調整稅收返還的計算方法，可以考慮將煙葉稅變為中央稅，中央再根據地方的財政狀況以轉移支付的手段再分配以防地方直接“染指”。而返還的資金應當規定不能再用于擴大煙草生產，可以投入到降低香煙有害物質的科學研究、幫助煙農轉產以及醫療、教育、社會救助等民生領域或者其他產業，鼓勵地方政府尋找新的經濟增長點。另一種解決方案是將煙葉稅轉嫁到消費稅部分，這可以減少地方政府盲目推廣煙草種植的傾向，直接緩解當前煙草生產相對過剩的局面，并使國家財政收入總量上得到保障。這種方案的前提是必須通過《價格法》、《消費者權益保護法》等相關配套法律法規將香煙零售價限制在合理的范圍內，還要適當返還消費稅以保障改革的漸進性。同時，香煙價格上漲必然帶來更多的假冒與走私行為，市場監督管理部門執法成本也會增加。抵銷上述成本的方法是進一步放開外煙的準入門檻，倒逼國內煙草公司更加關注自身產品的質量并考慮消費者對價格的接受能力，整體上保證消費者消費水平提升、消費選擇面更廣。無論采用何種方法，都應該逐步切斷地方政府與本地煙草公司的利益往來，將經濟職能與行政職能區分開來。政府僅充當煙草行業的監管人，承擔打假緝私、制定標準規范等職能，而運營則由煙草公司負責，這有助于降低政企不分的制度成本，推動全國統一煙葉市場的形成。

（四）履行入世承諾，引入國際競爭

以競爭為核心的市場機制對于提升產品質量有著決定性作用。在市場經濟的大背景下，競爭機制具有最為根本的社會資源分配功能，進而也具有顯而易見的正當性。[12]無論怎么強調煙草的特殊性與重要性，其本質仍然是商品。是商品則必須要投入市場，參與競爭，受市場法則、交易習慣與法律法規制約。我國在加入WTO的談判過程中，煙草行業的開放成為一個重大爭議點。英美國家堅決反對中國政府對煙草制品進出口實行補貼、配額、許可證、特定招標等違反WTO紀律的貿易保護措施，并要求外國公司在中國建立自己的卷煙銷售體系。中國政府做出了較為積極的回應與承諾，逐步削減非關稅措施，采用更加透明的關稅措施并降低關稅稅率。我國卷煙進口的稅率已由2001年加入WTO之前的65%降至25%。2019年財政部發布《國務院關稅稅則委員會關于2019年進出口暫定稅率等調整方案的通知》，再造煙草的進口稅率由原來的57%降至40%，這有利于進一步降低混合型卷煙生產成本、改良卷煙質量。在外國煙草公司進入中國市場方面，中國也做出了必要讓步。2005年，中國煙草總公司和世界第一大煙草公司菲利普莫里斯在北京簽署合作協議。協議規定，在符合《煙草專賣法》有關規定的前提下，菲利普莫里斯公司的萬寶路牌卷煙將在中煙公司下屬工廠進行許可生產，并由中煙公司指定的下屬公司進行全國銷售。煙草行業的“引進來”有助于打破國內煙草公司壟斷，促進其學習外國生產、管理、營銷經驗，提高生產效率、改善產品質量。當然，外煙進入中國市場仍然面臨著巨大困難：在技術合作方面中國呈現出了越來越開放的態度，但在市場銷售上，外國煙草公司仍不能建立獨立的銷售體系。然而不可否認的是，中國加入WTO并履行入世承諾必然會帶來煙草專賣制度的松動與漸進改革，國際煙草巨頭進入國內市場會帶來更多的競爭與轉機。

四、結語

市場已經證明，在控煙政策日趨嚴厲、原材料與人工成本普遍上漲的環境下，煙草行業仍能穩定地為國家財政帶來其他行業望塵莫及的貢獻：2016-2018年連續三年稅利破萬億，2018年全年實現稅利總額11556.2億元，上繳國家財政總額10000.8億元，遠超國內任何產業。煙草專賣制度目前仍有重要的稅收、就業、脫貧上的作用，不能取消。但它暴露出的巨大弊端意味著必須要通過循序漸進的方式堅定改革，否則終將會抵銷帶來的社會效益。改革方向上，“保證國家財政收入”實際上不應再是煙草行業改革的首要目標。相比于容易保障的財政收入，我們更應將改革的重點放在反腐廉政建設與加強市場競爭，打破政企不分、地方保護主義弊端，主動與外國煙草公司爭奪市場。窮則變，變則通，通則久。中國煙草還需要進一步加大改革力度，正視自身成就與越來越大的局限性，否則必將落后于市場經濟發展大勢，陷入閉門造車、故步自封境地，由經濟的助推手變為改革開放最大頑疾。

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[12]王彩霞.內憂外患下的中國煙草專賣制度困境分析[J].吉林工商學院學報，2008，（4）：24-27.

（陳拙，北京大學。陳貝璕，對外經濟貿易大學法學院）