科技體制深改背景下提高政府科技資源配置效率的對策

摘 要：針對政府科技資源治理過程中存在中央與地方科技事權交叉重疊、核心層價值理念沒有真正實現從“管理”到“社會治理”的轉變、政府投資科技項目治理體系不完善等問題，提出通過各層級政府協同治理統籌優化政府科技資源，構建完善的多主體協同治理體系，有效發揮市場作用和實現從科技項目的有效管理到科技項目治理的轉變等建議。

關鍵詞：科技治理體系 政府科技資源 科技項目管理 科技創新治理

隨著科技創新開放性和復雜性的大大增加，創新活動的組織模式日漸演變成多部門、跨學科、跨地區（國家）共同參與、合作研發的協同創新模式。為更好適應這種趨勢變化，最大限度優化科技創新環境，黨的十八大以來科技體制改革持續深化，不但對科學技術的機構設置和職責范圍進行了調整，而且加快了政府職能轉變，堅持把市場經濟規律和科學技術發展規律有機結合起來，著力推進國家創新治理體系現代化建設并取得一定成效。要使科技創新在實體經濟發展中的貢獻份額持續提高，后期還需要進一步明確地方政府科技事權，不斷減少政府創新管理職能的交叉重復，更多引入市場化手段和方法提高各級政府科技資源的配置效率，促進科技與經濟的深度融合發展。

一、深化科技體制改革的關鍵是從科技管理轉變為創新治理

（一）科技治理是要處理好政府、市場和社會的關系

全球治理委員會（1995）對治理的定義是：各種公共或私人機構管理其共同事務的諸多方式之和，它是使相互沖突利益得以調解，并采取聯合行動的持續過程。治理強調的是多元主體的正和博弈，是一種開放的管理過程，科技治理就是用“治理”理念和方法對公共科學技術事務進行管理。Irwin（2006）認為，科技治理是政府、科學團體與公眾之間合理定位和合作。Phil和Jason（2014）認為，科技治理是公眾、政策和實踐三者的有機結合，既要注重系統和網絡建設，又要強調公眾參與。張明喜（2016）認為，現代化的創新治理關鍵在于正確處理好政府、市場、社會三者的關系，激發市場配置創新資源的內在動力。張仁開（2016）認為，多中心、多層級、多主體參與是科技創新治理的基本特征，政府主要沿著市場起作用的方向發力。

（二）科技治理涉及各級政府科技事權的劃分

張明喜（2016）認為，創新治理意味著要劃分出各主體間清晰的“治理空間”，界定中央科技事權和地方科技事權。張義芳（2017）認為，在推進科技治理體系過程中不可避免地遇到科技創新系統的多層次治理結構，以及內部不同行政主體之間的協商、互助與博弈，國家科技管理體系在由傳統的分部門線性管理向高層次、具有高協調性的協同創新治理體系轉變過程中，只有賦予不同層級政府解決科技治理問題的事權，才能制定出靈活政策來應對治理中的特殊性。聶常虹，冀朝旭（2017）認為我國政府在科技事權與支出責任劃分方面存在中央科技事權分散化，中央與地方以及同級政府部門科技事權與支出存在一定責任疊交重復，地方科技事權沒有體現地方特色等問題。國際經驗也表明，在科技創新治理體系建設過程中，政府間科技事權交叉是一個比較突出的問題，創新治理意味著更好地發揮各級政府作用。

（三）地方政府在科技創新治理體系中作用重大

黃燕（2001）認為，新的國際分工是以地方競爭力為條件，各具特色的地方創新系統是地區經濟競爭力的主要源泉，地方政府在創新系統中發揮著十分重要的作用。Hagendijk和Irwin（2006）提出，科技治理與供需有密切關系。陳喜樂和朱本用（2016））認為區域市場需求存在差異，需求的異質性對地區科技發展方向和治理機制具有重要影響。劉釩，吳曉燁（2018）認為，近年興起的樸素式創新具有區域與社群屬性，提倡的是利用本地資源、立足地方、全民參與和反哺本地經濟的創新生態，這種創新范式的發展對地方政府服務體系的完善形成倒逼機制。王彥偉（2015）認為科技項目治理是科技治理的重要手段?？梢?，由于各地科技資源、經濟結構、基礎設施以及對外開放程度等治理依據存在差異，地方政府應遵循科技資源市場化配置機理，加強區域創新資源有效供給能力，才能促進區域內高新企業集群發展，進而吸引區域外優質科技資源的流入。

二、我國推進科技治理體系建設采取的相關舉措和取得的成效

（一）加強科技治理體系的頂層設計，健全宏觀科技管理決策機制

通過國務院機構調整和重新組建科學技術部等舉措，把分散在不同政府部門的政策性權力資源得到最大限度整合，有效解決了科技管理部門職責交叉問題，優化了科技體制的頂層設計、科技資源的系統謀劃和前瞻性布局配置。通過明確和強化科學技術部的職責，組建國家科技咨詢委員會和建立國家重大科技決策咨詢制度，推動政府科技宏觀管理決策方式從封閉式向由科學團體和社會公眾協助參與的開放式決策轉變，著力提升政府決策的科學化和民主化，實現中央政府的職能從創新管理向分層決策的“創新治理”轉變。

（二）強化地方政府的主體責任，推進基層科技服務體系建設

從頂層做出深化科技體制改革全面部署之后，為了有效發揮科技政策宏觀導向和激勵作用，中央政府進一步明確提出地方政府是區域創新系統的主導和主體。地方在行動的總體方向與中央保持一致前提下，須結合區域科技發展需要，通過完善各層級科技服務體系建設，建立與之匹配的科技資源配置機制，和中央政府形成上下聯動共同完成創新驅動發展戰略。各省市縣充分吸納國家全面深化科技體制改革的部署和要求，對科技管理部門的職能配置、內設機構和人員編制進行了調整，進一步理順各層級科技資源配置和管理體制，不斷強化地方政府主體責任意識，并結合區域實際以問題為導向，深入科研一線開展大調研大討論，著力發現和解決科技治理體系建設中存在的問題，以補齊科技行政管理體制不完善等突出短板為主攻方向，加強了基層科技服務體系建設。

（三）加強科技政策法規的建設，通過市場機制推進成果轉化

各級政府通過制定和完善一系列政策法規，不斷規范各主體之間的科技關系，從宏觀、中觀和微觀三個層面分解創新治理中的管理決策責任，推動大學、科研機構和企業創新治理體系的建設，讓創新鏈中的主體共同參與到科技創新體系建設中來，共同促進科技政策、產業政策和財政政策的融合。2015年以來，國家不但修訂《促進科技成果轉化法》，而且圍繞技成果的所有權改革和政府的簡政放權相應出臺了一系列政策落實文件，從法律和制度層面完善科技成果轉移轉化的機制平臺，并堅持市場導向和利益內化的原則，不斷優化科技創新管理職能，通過“權利清單”制度和實施“市場準入負面清單”制度推動科技部門職能從研發管理向創新服務轉變，不斷消除科學技術與商業企業之間的制度性距離。

三、政府科技資源在治理過程中存在的問題

（一）中央和地方政府沒有完全形成有效錯位

中央專門制定出臺了《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，通過優化改革頂層設計為中央與地方明確科技事權與支出責任提供政策依據。但是在實際工作中還是存在以下問題。

一是對科技事權的確定方式不科學。不同層次不同部門之間的決策、執行、監督缺乏有效銜接，部門化管理的特征并沒有徹底改變，“中央—地方”政府的角色定位和科技事務對接中還不能完全按照“中央負責國家層面科技創新工作，中央財政扶持涉及國家發展戰略的創新活動，保障央屬創新主體科研經費;省負責全省層面科技創新工作，省級財政負責對涉及全省經濟社會發展全局的創新活動，保障省屬創新主體科研經費”的戰略定位，規范中央和地方政府科技事權，中央與地方科技事權交叉重疊現象依舊存在，沒有真正建立起中央、省、市、縣四級科技事權和支出責任的多層級治理體系，而各級政府的“越位”與“缺位”導致財政科技投入中政府和市場邊界的模糊。

二是“國家創新體系”和“區域創新體系”之間長期存在的不融通和不銜接的堵點還沒有徹底打通。受傳統行政區域思維影響，地方政府在編制區域創新網絡的過程中沒有將轄區內中央部署科研實力雄厚的高等院校、國家級科學研究機構和軍工企業作為核心主體納入到總體布局中，這些有影響有實力的知名高校、科研機構和軍工企業的創新資源與區域內其他創新主體交互作用發揮的還不夠;地方政府沒有真正建立起以需求為導向的科技資源供給機制，沒有將區域外創新要素作為有效資源納入到總體布局中，創新網絡中阻礙創新要素跨區域、跨單位和跨行業自由流動的體制機制障礙依舊存在;以民主協商和契約式為主的創新治理體系尚未建立起來，國家創新體系和區域創新體系的梯次聯動機制不完善。

（二）核心價值理念和治理能力還沒有得到有效提升

科技治理體系下要求政府由原來的封閉單向管理向開放協同治理轉變，但是從目前的實際情況開看，政府的核心層價值理念還沒有真正實現從“管理”到“社會治理”的轉變，具體表現在以下三個方面

一是創新政策的范式還沒有發生根本改變。沒有把科技治理的重點放在科技體制的改革上，而是放在增加財政投入上;科技投入主要還是集中在創新平臺建設、高新產業集聚、創新人才引育和科技金融支持等方面，通過不斷構筑、完善區域綜合創新體系建設，聚集高端資源要素激勵技術知識生產的供給導向政策;對創新需求關注不夠，缺乏有效引導國內消費者領先購買創新產品愿望和能力的相關措施。

二是創新政策還沒有完全從大學和科研機構轉向企業、社會組織、科學共同體和社會公眾等對創新有影響的其它主體，對大學和科研機構的管理焦點也沒有真正從科技研發部門內部，轉移到科學發明和技術發現向成果商業化應用中的薄弱環節，更沒有從創新生態和培育更具競爭力的創新生態系統的角度著手，推動利益相關者的互動和各行為主體治理體系改善，從而達到多行動主體的協同治理。

三是政府部門政策性權力資源的配置模式沒有發生根本改變。各級政府仍舊沿用計劃管理和政策管理為主的行政手段管理科技創新對象，通過競爭性或定向委托方式將科技資源以項目的形式配置給行政管轄區內大學和科研機構，并以爭取更高級別政府管理部門的科研項目和發表高水平論文作為研究成果進行績效考核;沒有真正把企業納入到項目管理體系中，以創新績效為核心的綜合評價體系尚未真正建立起來，社會科技資源的利用和開發不足，政府、市場和社會的互動與融合還不夠，在糾正市場失靈方面政府的作用沒有充分發揮出來。

（三）政府投資科技項目治理體系不完善

這一輪科技體制改革中把分散在不同政府部門的科技項目進行了有效整合，并且按照研究類別進行分類實施。但是實施效果還不十分理想，其主要原因在于政府投資的科技項目在評審、執行和成果管理過程中，還沒有真正形成以項目為核心的政府科技項目主管部門、項目研究團隊、項目承擔單位、項目評薦專家、研究成果使用方和項目驗收專家等多方主體的有效聯動。以課題負責人為主的“項目管理”傳統管理模式沒有根本改變，項目依托單位大多還是通過獎勵的手段來激勵科研人員申報項目和成果推廣的，在項目研究和成果推廣中缺乏有效的組織保障，由項目負責人或少數課題組成員孤軍奮戰的情況依舊比較普遍，研究成果學術化、項目結項后對于研究成果的知識凝煉和擴散不夠、研究成果轉化應用率低的問題并沒得到有效解決。政府主管部門對科技項目主要是通過制度對承擔項目工作的負責人和研究結果進行管理，而沒有形成階段論證和績效評價相結合的持續動態治理。對科技項目立項中涉及的眾多利益相關方的監督和管理也不夠，項目研究團隊之外的社會力量和組織在項目治理過程中未發揮出應有的作用?？萍柬椖恐卫淼南嚓P法律法規還不是很健全，政府、市場和社會的在項目治理中的邊界不夠清晰，存在以行政管理代替科學管理的現象，遵循科學規律和科技人員特點的科技項目治理體系還沒有真正建成，項目在科技治理體系中的工具屬性沒有有效發揮出來。雖然科技成果存量逐年增加，但與地方經濟發展對科技創新的需求之間的矛盾卻不斷擴大。

四、提高政府科技資源配置效率的對策

（一）通過各層級政府協同治理統籌優化政府科技資源

新時代科技體制改革就是要正確處理政府和市場的關系，通過建設更好發揮各級政府作用、充分發揮市場作用的科技治理體系，不斷健全國家創新體系，推動區域創新體系向社會網絡化和地方特色化方向發展;加快促進各類創新資源共同參與治理的產學研用緊密結合創新利益共同體的形成，有效破解長期存在的產業鏈和創新鏈之間融合度不高的現實問題;利用較短時間實現新興技術的突破創新，切實發揮科技創新在轉變經濟發展方式中的主引擎作用。隨著科技體制改革的密集發力和“放管服”改革的不斷推進，下一步重點將在提高政府科技治理合理化和高效化的指向下，進一步加強中央與地方以及政府各職能部門之間的工作交流互動，不斷清晰各職能部門科技事權與支出責任劃分，減并中央和地方政府各部門的共同事權，為確立地方科技事權打開空間。充分發揮各級政府在區域創新系統的主導作用，在行動的總體方向與中央保持一致前提下，依據當地的區域經濟產業結構特點、居民對公共產品需求異質性、科技資源分布特征、地區基礎設施建設和對外開放程度等實際情況，瞄準當地科技發展的關鍵領域和薄弱環節，遵循科技資源市場化配置機理，采取與中央和上級部門差異化、互補的行為模式，在整合各級政府科技資源形成創新合力同時，通過實施針對性的供給導向創新政策，有效發揮地方政府“精準支持”區域科技創新的主體作用，不斷增強政府科技創新資源的有效供給能力。

（二）構建完善的多主體協同治理體系有效發揮市場作用

在明晰了中央和地方各級政府間縱向科技治理的權責之后，還要充分發揮高校、科研機構、企業以及科技服務機構等主體在科技治理中的作用。通過公私多元部門復合的協同管理，推動政府從科技管理到創新治理的轉型，實現從“技術導向”分配管理向“市場導向”協調服務的角色轉變;更好發揮政府在解決創新體系中市場失靈問題中的調節作用。圍繞《促進科技成果轉化法》等系列法律法規及配套政策實施后高校和科研機構科技成果轉化效果依舊不佳這一現實問題，從科技成果的供給和需求出發深入查找市場在配置科技資源中失靈的環節，從源頭分析造成科技資源配置非正常競爭，科技成果供需出現扭曲的深層原因;通過政府構建創新環境和科技網絡治理體系建設，加快形成“市場主導、政府引導、社會廣泛參與”的科技成果轉化開發模式。逐步將由政府主導的產學研合作和“評獎導向”科研成果評價機制轉變成“公司化管理”的市場轉化模式，用商業化思維和市場化手段來填補高?？蒲袡C構研發成果與企業需求之間的空隙，不斷激發技術市場活躍程度。通過建立領先市場需求導向的創新政策，培育本地消費者的創新性需求，把原來分離的創新研發主體粘合起來，讓高校、科研機構、企業與投資人、各類科技服務機構等真正參與到創新生態系統治理中，通過源頭治理不斷破除各類創新主體之間和不同行政區域之間創新要素流動存在著體制障礙，共同打造一個可持續發展的閉環滾動創新生態鏈。

（三）實現從科技項目的有效管理到科技項目治理的轉變

政府投資科技項目是目前政府科技管理的主要方式，是國家引領科技創新方向，為社會公眾提供公共科技產品和公共科技服務的重要手段。政府投資科技項目的實施效果對于提升我國科技治理水平、促進創新型國家建設具有重要意義。政府投資的科技項目從項目規劃設計、立項決策、實施過程、成果驗收到成果擴散和轉化等環節需要眾多利益主體的參與，以及組織、管理、技術、資金、人才等多種資源要素投入。只有建立起有效的項目治理體系，明確各相關方在政府投資科技項目中的利益與權力配置，才能促使項目相關方之間通過資源組織機制進行相互監督和協作，為項目負責人有效整合社會科技資源扎實開展科學研究提供可靠的環境和組織保障。因此，政府科技項目主管部門需要建立起科學合理的項目評估指標體系和項目利益相關方的信用評價體系，通過“責任制”、道德和公眾參與等多種途徑，對科技項目研究中的不確定性和復雜性等問題進行多維度動態監督管理，才能有效保障科技項目研究過程中異質主體責任能夠兌現，切實保障政府投資科技項目質量，不斷優化社會公共資源配置。

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（王曉輝，嘉興學院）經貿合作中國經貿導刊