政府職能轉變視角下公共資源交易服務績效評估研究

摘 要：在梳理我國公共資源集中交易發展歷程和歸納各省市公共資源交易特點的基礎上，闡述了公共資源集中交易與政府職能轉變之間的關系。根據《國務院機構改革和職能轉變方案》對公共資源交易工作的要求，設計了基于政府職能轉變的公共資源交易服務績效評估指標系統。以C市公共資源交易服務中心為樣本，采用層次分析法和模糊綜合評價法對其公共資源交易服務的績效進行了評估和分析，并得出相應結論。

關鍵詞：政府職能轉變 公共資源交易 績效評估

一、研究背景

（一）公共資源集中交易在我國的發展

廣義的公共資源是指由共同體成員共同享有并有共同體所有權的自然資源[1]。公共資源交易是指國家出資事項的交易，主要包括工程建設招投標、土地和礦業權交易、企業國有產權交易、政府采購等[2]。在實踐中，我國較早納入公共資源交易領域并進行規范化管理的公共資源主要包括“工程建設項目招投標”以及“政府采購”。其中，工程建設項目招投標工作的相關制度建立，始于改革開放初期，并與90年代進一步完善。這期間招標投標面積占當年施工面積百分比由1984年的4.8%提升到了1996的54%（部分省市如江蘇、河北、陜西等達90%以上）[3]。1999年《中華人民共和國招標投標法》誕生，2012年《中華人民共和國招標投標法實施條例》正式實施。除工程建設項目招投標，還有許多公共資源交易分散在各個主管部門，例如建設工程、國土資源、政府采購、交通工程、水利工程、國有企業資產等項目的招投標和相關運作分別歸屬建委、國土局、財政局、交委、水務局、國資委等單位，各單位分散多頭管理，分別進行招投標工作。這種工作方法既可能帶來資源浪費，還可能存在較大的尋租空間。因此2012年6月，全國公共資源交易市場建設工作推進會召開，提出加快建立統一規范的公共資源交易市場的目標。這一目標的提出，意味著我國對公共資源交易的規范，從工程項目逐漸擴展到政府采購、土地建設以及更為廣泛的公共資源范圍。

（二）各省市公共資源交易特點

2012年前，全國已有多個省市嘗試建立統一的公共資源交易中心，早期代表城市及其公共資源交易中心成立的時間、主要運行特色如表1所示。

以上代表城市的交易中心皆成立于全國公共資源交易市場建設工作推進會（以下簡稱“會議”）召開前，自2012年“會議”之后，全國范圍內更多的省市加入了統一公共資源交易平臺建設的隊伍，2012年年底，全國建成縣級以上統一公共資源交易中心1190個，其中省級中心947個，地市級中心229個，縣級中心14個[4]。

從全國范圍看，新建交易中心大多是將原有分散在各部門的交易工作進行整合，整合模式主要分為物理整合和化學整合兩類。物理整合是將交易中心作為空間集中平臺，被整合單位入駐中心，但人和職責都歸各個單位管轄，只有工作地點集中;化學整合則按照管辦分離的要求，將被整合部門的職權和人員編制都從原單位劃到中心。

在具體實踐中，各省市還有更豐富的模式。例如南昌模式的公共資源交易中心采取“省市合一”方式建設;四川省公共資源交易中心與省政務中心合并建設;部分城市采取“一委、一中心”“一委、一辦、一中心”或“一委、兩辦、一中心”模式;合肥模式在前者基礎上再加一層監管，由公共資源交易管理局下設兩個平級單位：公共資源交易中心和一個具有行政權的公共資源交易監察支隊，其中交易中端由中心管理，而前端和后端由監察支隊監察。總之全國各省市對交易中心的建設都有不同程度的積極探索。

（三）公共資源集中交易與政府職能轉變

公共資源由于其產權無法明確界定和分割而具有非排它性，也因而產生其他組織或個人在公共資源交易過程中對其過度使用的可能[5]。同時因其公有性特質，公共資源在交易過程中除了注重效益更應兼顧公平。公共資源交易服務涉及到每個公民的切身利益，公共資源交易分配是否公幵透明、科學規范，是對政府公信力和執政能力的重大考驗[6]。建立統一規范的公共資源交易市場，不但能提高公共資源配置的效率，更有助于改進交易質量，更好的維護公共權益。加強政府對公共資源交易服務的管理，是政府順暢履行職能的一項重要基礎性工作[7]。

2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》（以下簡稱《方案》）在“減少部門職責交叉和分散”部分明確指出“整合工程建設項目招標投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等平臺，建立統一規范的公共資源交易平臺，有關部門在職責范圍內加強監督管理。”在隨后國務院辦公廳關于實施《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工的通知中將“整合建立統一規范的公共資源交易平臺，有關部門在職責范圍內加強監督管理”明確為當年任務。

二、確立評價指標

根據《方案》中的明確要求，筆者認為可提取《方案》中“交易市場整合程度”“統一交易平臺建設情況”“監督管理模式”作為衡量公共資源交易服務在政府職能轉變方面的主要績效評價指標。此外，集中交易所產生的“交易業績”（如節約資金、溢價等）對直接反應公共資源集中交易效果有顯著作用，筆者認為這項指標也應納入整體績效評價中。確認4項一級指標之后，采用德爾菲法和層次分析法，使用MCE軟件最終確定了11個二級評價指標、24個三級評價指標及各級指標相應的權重，構建了一套較為完整的基于轉變政府職能的公共資源交易中心績效評價指標體系，見表2。

三、基于政府職能轉變的C市公共資源交易服務績效評估

基于上述指標設置，筆者在C市公共資源交易服務中心進行了有針對性地調研，并對服務中心專業人士進行深度訪談。同時分三次隨機抽取了共108位C市處級以上干部，在實訓室通過在線表決的方式，按照“非常好，較好，一般，差，非常差”對第三級指標投票，收集有效答案99個，見表3。

根據以上評價分布結果，采用模糊綜合評價法，使用MCE軟件進行運算，C市公共資源交易服務中心基于政府職能轉變的績效評估成績如表4所示。其中各級評價具體分布數量為：“非常好”占比13%，“較好”占比63%，“一般”占比23%，“較差”占比2%，“非常差”占比0%。

四、基于政府職能轉變的C市公共資源交易服務績效分析

以下結合訪談等調研結果，按一級指標劃分的四個方面進一步闡釋C市公共資源交易服務在政府職能轉變方面的運行績效。

（一）交易市場整合程度

1.整合模式。自全國公共資源交易市場建設工作推進會召開后，經過半年多籌備，2013年2月C市公共資源交易服務服務中心（以下簡稱“中心”）正式成立。與其他省市同類“中心”相比，C市模式是典型的化學整合，整合后涵蓋了四大類交易市場的人權與交易權。

C市公共資源交易服務中心最初整合了建設工程項目、政府采購、土地礦權交易及戶外廣告拍賣等四個交易服務類中心，四個中心原分別所屬市建委、機關事務局、國土局和城管局4個單位，現整體由原單位剝離，工作人員編制也從原單位劃分至“中心”。此外整合后屬于原單位的交易類職權全部劃至“中心”，原單位保留行政管理權。以工程建設項目為例，招投標權由建委劃至“中心”，但建委還需提供工程備案、后期監督等系列工作。

“中心”組建初期，嘗試將組建、交易、集中三類工作同步推進。隨著工作實踐的深入，對交易服務又進行了部分調整。如廣告拍賣交易需求量較少，逐漸弱化;資產資源項目交易需求量大且交易內容隨實踐不斷動態增加，此項就被納入“中心”工作中，并入交易二部管理。

2.交易目錄。“中心”采取“公共資源交易目錄”的形式，定時對交易目錄進行更新補充。凡屬列入目錄的交易內容，采取“應進必進”原則，不再限于最早整合的四個中心，形成固定制度。例如原屬國資委的國有企業的資產出租交易就通過目錄變動整合進入“中心”。同理，之后的工作也將只整合交易事項，變動目錄，不再合并單位。

（二）統一交易平臺建設情況

1.硬件建設。“中心”共有三層場館，總建筑面積約22000平方米，有效使用面積10260平方米。包括一個近6000平米的綜合服務大廳，一個近5000平米的開評標區和一個近3000平米的后臺服務區（辦公區）。具體“中心”場所設施數量見表5。

其中可用于開標的廳室14個，最小可容納30人，最大可容納200人，可有效滿足建設工程招投標和政府采購等的開標需求。

2.人才建設。“中心”為事業單位，共有工作人員140余人，其中正式編制職工50多人，聘用80余人。“中心”共有主任1名（兼黨組書記），副主任3名，內設7個部，設部長7名，副部長8名。從行政管理上看，部分入駐“中心”前因單位性質問題沒有理順的相關單位，統一入駐后管理問題得到了徹底解決。此外，“中心”聘用雇員比重比較大，人事管理更為靈活有效，但同時存在聘用人員的晉升障礙和人才激勵障礙，從長期看對工作動力和晉升發展有一定影響，導致流動性大等問題。

C市公共資源交易服務中心的專家主要參與評審政府采購和招投標工作，由省級部門統管，全省共用一個專家庫。此法使專家的抽取更為公正透明，但調研中發現也因此產生專家水平不一，部分專家專業度不夠影響評標結果等負面問題。

3.制度建設。“中心”目前共有九項主要職能，其中與服務相關的職能占主要比例，其余職能主要與監督與管理相關。此外C市公共資源交易服務中心的建設目標明確，理念清晰可達，公共資源交易政策、法規在逐步完善中。

其中，中心收錄國家、部委相關法律、法規數量58部，省級37部，市級29部;結合C市各類具體的交易工作，國家級法律、法規中，政府采購相關5部，土地資源交易相關0部，建設工程招投標相關18部，國有資產、廣告、拍賣及其他6部;省級法律、法規中，政府采購相關14部，土地資源交易相關1部，建設工程招投標相關18部，國有資產、廣告、拍賣及其他4部;市級法律、法規中，政府采購相關5部，土地資源相關0部，建設工程招投標相關18部，國有資產、廣告、拍賣及其他6部。以上統計的法律、法規在C市公共資源交易服務中心網站能夠公開查詢的達90余部，其中建設項目30部，土地礦權14部，政府采購37部，廣告位拍賣3部，資產資源0部，綜合類4部。

（三）監督管理模式

1.“一委、兩辦、一中心”模式。為更好地開展反腐倡廉建設、實現公共資源交易管辦分離，規范運行，“中心”建立了“一委、兩辦、一中心”的監管模式，具體職責和組成情況如圖1所示。

“中心”監管主體與“中心”其他交易參與主體的基本關系如圖2所示。

2.廉政風險防控系統建設。為把“中心”打造成“風險防控+行政監管+紀檢監察+社會監督”“四位一體”的公共資源交易監督工作機制，“中心”自成立即開始探索廉政風險防控，梳理崗位風險點，通過融入業務系統，固化交易行為、豐富防控手段、強化分析研判、引入外部監督等工作。2013年7月初步建成了以廉政教育、風險管理、實時預警、同步監督、動態防控、及時糾偏、行政監管、社會評價和統計分析九大模塊為核心的廉政風險防控平臺，實現了廉政風險防控平臺從無到有的突破。

3.社會參與監管。“中心”對社會監督渠道的建設如圖3所示，主要集中在社會化監督與社會化評價兩大體系的制建設方面。參與監督的社會主體包括人大代表、政協委員、基層群眾、專家學者、特邀監督員、服務對象和新聞媒體。

在社會化評議制度中，主動走訪和問卷調查每季度開展一次，專題座談會每半年組織一次，第三方評價每年組織一次，分配較為合理。評價結果分為“滿意、基本滿意和不滿意”三類。對評價結果為“基本滿意”和“不滿意”的，“中心”將從找問題、試改進，重點巡查，批評整改等多種方式積極回應社會監督。

此外“中心”對待社會監督的態度非常積極，各項社會參與制度目前已比較完備，目前已有的宣傳渠道包括政務微博、交易開放日活動、通過走訪、調研收集社會各界意見等，但大規模組織社會參與活動的頻率不高，宣傳還不夠多，因此社會參與度還有進一步提升空間。

（四）交易業績

公共資源集中交易后最顯著的效果就是使資源的配置更為有效，體現在交易業績上即表現為由交易量和交易金額體現的交易總體效果，由工程類項目和政府采購類項目體現的資金節約情況以及由資產類項目和資源類項目體現的溢價情況。

C市公共資源交易服務中心成立以來共完成交易項目61987個，交易金額高達12029.6億元，溢價金額達1018.35億元，節約資金374.7億元，具體數據見表6。其中交易數量和交易金額穩步提高，這樣的交易業績代表了公共資源市場化運作，政府將職能轉到服務、監督等領域后，經濟效果十分顯著。

四、結論

在調查中，對基于轉變政府職能的公共資源交易服務三級指標做評價時，24個評價指標中，“較差”的累計得票數為44票，“非常差”的累計得票數為3票;得票最高的是“較好”，累計得票為1390票。此外“非常好”累計得票428，“一般”累計得票為511。“非常好”和“較好”的累計得票總量超過75%。由此可見，總體上C市基于轉變政府職能的公共資源交易服務總體績效較好，達到了建設預期目的。

其中，“整合模式”“中心硬件”“電子化建設”等方面，“非常好”的得票率要明顯高于其他項，這說明C市公共資源交易服務在此類指標上績效顯著;但是在“人員配置”“專家庫建設”“社會參與監管”等指標上，“一般”的得票率較高，可見C市基于政府職能轉變的公共資源交易服務在這些指標上是未來績效改進的重點。

參考文獻：

[1]李勝.公共資源利他合作治理及其制度完善[J].社會科學家，2016（08）.

[2]董鳳鸞.構建公共資源交易標準體系的研究[J].中國標準化，2015（09）.

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[4]劉曉虎.公共資源交易防腐體系的“合肥模式”研究[D].合肥：安徽大學.

[5]王辰.河北省公共資源交易市場建設現狀與對策研究[D].天津：天津大學.

[6]劉曉虎.公共資源交易防腐體系的“合肥模式”研究[D].合肥：安徽大學.

[7]楊漢平.政府采購法律制度與實務[M].北京：西苑出版社，2002.

（李月，成都行政學院公共管理教研部）